淺談PPP模式下產業新城項目的風險管理—以鶴山珠西物流產業新城PPP項目為例

文/秦偉（中鐵南方投資集團有限公司）

一、引言

產業新城開發投資是一項系統工程，與單個工程項目的投資相比較，產業新城項目的合作內容、交易結構以及運營要求都要更為復雜，不確定性更高，管理界面也更多。這就要求投資企業真正站在系統工程的視角，全面理解產業新城項目的運行特征，正確識別項目存在的風險點和誘因，有針對性地建立相對全面的管控手段，從項目投資上升到城市綜合運營層面來理解產業新城項目的風險管理。

二、產業新城開發項目的主要風險特征解析

產業新城作為近年在城鎮化建設中興起的綜合開發項目，通常包含土地整理、基礎設施、公共服務設施、產業項目等多種類型的子項工作，要建立針對性的風險管理措施，需要對項目的風險特征進行深度解析。

以鶴山珠西物流產業新城PPP項目（以下簡稱“珠西新城項目”）為例，該項目在投資建設和運營模式上采取了典型的PPP模式，政府授權實施機構公開招標確定社會投資人，與政府出資代表共同組建項目公司，由項目公司為項目提供規劃、咨詢、設計、投融資、建設、招商、運營等一體化服務。該項目交易結構如圖1所示。

圖1 典型的產業新城項目交易結構圖—以珠西新城項目為例

（一）項目合作周期長，涵蓋城市發展的全過程

以珠西新城項目為例，合作周期為30年，合作范圍涵蓋土地整理、工程建設以及設施運營的全過程。企業需要重點關注兩方面的風險：

一是項目所在地區的總體發展風險。盡管產業新城項目的投資對象是一個較大空間范圍的城市功能單元，具備相對獨立的配套發展能力，但仍然植根在區域整體發展狀況之下。因此，企業除了關注項目本身，也要重視項目所在區域的整體經濟發展水平，這決定了政府的支付能力。

二是合作過程中的規劃、政策變動風險。在較長的合作周期之下，區域規劃以及項目所依賴的上位政策發生調整是常見的現象，經常會影響到項目的投入產出平衡，因此企業也需要關注環境變化風險。

上述情況在本項目的前期工作中，均有不同程度的體現，比如在項目的前期準備過程中，經歷了地方政府換屆和PPP政策的變化，導致項目的方案設計和決策出現反復，推進的程序較預期有所延長等，在后續更長周期的實施過程中，類似的因素再次發生是可以預期的。

（二）項目合作范圍廣泛，合作邊界復雜

相較于單體工程的投資項目而言，產業新城項目中，項目公司與政府方之間合作邊界的劃分與管理具有更強的聯動關系和互相影響。以珠西新城項目為例，企業方需要承擔的工作事項包括編制區域規劃和產業策劃、咨詢服務、工程設計、投融資、建設、招商及運營等。政府方需要承擔的工作事項包括區域規劃、項目立項及實施方案的審查及批復、項目用地供應、開工前期手續辦理，以及配合招商和產業項目運營許可審批等。

以珠西新城項目為例，項目公司投資范圍內的土地供應需要政府方面提供所需的建設用地指標，而政府方的土地指標經常會處于緊張狀態，不僅需要供給本項目，也需要供給周邊區域其他類型甚至同類型的項目，是否能夠統籌安排充分供給，決定了項目公司是否能夠順利地按計劃完成建設。

通過實例可以看出，政企雙方在分工或者流程上需要互相配合的事項很多，同時由于收益來源的多元性，政企合作界面的交叉性很強，因此項目的推進是否能夠按照計劃完成，需要雙方密切順暢的配合。

（三）項目收益來源復雜，包含財政支付和市場化運營收入

產業新城項目投資內容多樣，因此項目回報機制也相對復雜，既有政府付費，也有市場化運作實現的收益。

以珠西新城項目為例，其回報機制為可行性缺口補助。其中，政府付費內容主要包括可用性服務費、運維績效服務費、前期規劃咨詢費、產業導入及發展服務費等。市場化收益主要包括商鋪辦公物業、倉儲物流物業、社區服務物業、廣告等使用者付費收入。需關注的收益來源風險包括兩部分：

一是政府付費風險。主要是基于政府方原因，導致其未能按照合同約定向社會資本方支付相應的費用。表現為政府方財政收入減少或支出增加，難以負擔相應的支付責任。

二是市場化收益的實現風險。在珠西新城項目中，將市場化經營收益作為競價指標，由社會資本主要承擔，同時市場化經營還面臨周邊以及更大區域范圍內同類項目的市場競爭，對本項目的租金定價、出租率造成擠壓，使未來市場化收益必然面臨波動風險，影響項目整體的收益水平。

（四）考核要求較為立體，涵蓋多種類別指標

產業新城PPP項目采用的是以績效考核為基礎的付費機制，按照最終績效考核結果支付費用。

以珠西新城項目為例，績效考核分為兩類，分別為園區綜合開發總體考核和按項目性質分類的子項目績效考核，其中園區綜合開發總體考核指標包括產業導入目標、產值目標、就業目標等。上述各項指標的實現，受區域發展狀況以及相關政策的影響較大，可控性較弱。

子項目績效考核主要包括建設質量、設施的完好率以及運營管理水平等指標，該類指標對于社會資本的施工能力與運營能力有著較高的要求，可控性較強。

本項目中，園區綜合開發總體考核得分與付費掛鉤，當園區開發綜合績效達不到既定標準時，從各子項目年運營補貼金額中做一定比重的扣罰，這對項目公司的產業導入和招商工作提出了較高的要求，而產業招商在各地方的實踐中，均是一項具有較大不確定性的工作。

由此可見，產業新城PPP項目相較于傳統的PPP項目，考核類型更多樣，需要投資企業在項目管理上提高專業化能力和擴大管控范疇。

（五）風險特征總結：產業新城項目的風險識別通常包含外部風險與內部風險

由于前述項目特征的原因，產業新城項目的風險管理基于系統化的運作架構分解，可以把項目風險分解成兩個圈層：外部風險和內部風險。外部風險主要包括發展環境風險、合作銜接風險以及市場風險等。其中，發展環境風險主要包括區域的經濟發展狀況、財政收支情況、房地產市場、上位規劃等方面。合作銜接風險主要包括土地的供應、項目審批銜接和總體計劃的實現。市場風險主要包括招商引資、土地出讓、產業項目運營等。內部風險為子項目內部管理風險，主要包括工程質量管理和建設運營成本控制等。具體如圖2所示。

圖2 產業新城PPP項目風險示意圖

以珠西新城項目為例，發展環境風險對于項目整體的實施推進影響較大，可能面臨項目實施方案與實施進度的重大調整；合作銜接風險對于子項目的進度有著較大的影響；市場風險對于經營性收益的實現有著較大的影響。子項目內部管理風險相對可控，但部分工作仍需政府方的配合方可順利完成。

三、產業新城開發項目的全過程風險控制手段

從上述產業新城PPP項目的投資特性可以看出，此類項目需要在常規受控事項的管理之外，更加注重發展環境風險、合作銜接風險以及市場風險的管理。

（一）系統監測和應對區域發展風險

應對區域發展風險，需要針對項目所在區域發展總體情況進行監控，監控范圍包括：

一是所在區、市兩級的財政狀況，包括政府負債情況、重大項目投資情況、財政收支情況等。據此建立對政府支付能力的研究，針對可能出現的政府付費風險采取措施。

二是所在區域的房地產市場，包括居住用地出讓情況、房價情況、房地產去化率等。據此掌握所在區域的土地和房產情況，降低市場變動對于項目整體收益的影響。

三是所在區域的產業綜合配套環境，包括相關產業的發展現狀和對項目發展有輻射影響的重大項目建設進度等。據此判斷區域內未來產業發展的情況，降低和規避由于產業環境變動而引起的產業發展受阻的風險。

四是所在省、市、區相關政策變動情況，包括重大戰略調整、區域空間規劃調整、投資項目政策調整、產業支持政策調整等。據此識別這些調整對項目的影響程度。

這些因素對政企雙方都具有一定的不可控性，但對項目成敗又有著不可忽視的影響，是項目能夠決策和推進的前提條件。因此政企雙方應當對此類因素做出識別，并將其作為合作正常推進的前置條件加以關注，當上述因素發生不可逆的重大變化，導致產業新城的開發不可持續時，雙方應就項目的建設定位、開發進度和收益模式的調整進行洽商，做出必要的調整。

（二）通過流程、計劃和統籌機制控制合作管理中的風險

在PPP模式下，政府方和社會資本方之間的合作推進流程，一定程度上打破了政府主導模式下，各項工作流程均以政府方為主體展開的傳統建設管理規制，并且各類銜接事項之間存在交叉制約關系，因此雙方對銜接事項的清晰認識，以及對推進計劃達成共識是至關重要的。

要保障合作管理的順暢，需要建立兩個層面的管理機制：

一是將合同中雙方的權責分工，進一步以工作流程的形式固化下來，形成共同的工作程序指導。

二是雙方均應建立具有統籌能力的專班，協調分發各項工作計劃和流程給專項工作的負責部門，特別是政府方各職能部門，還兼有PPP項目以外大量的常規政府建設管理工作的職能，因此，負責統籌工作的專班，其重要職責就是讓產業新城PPP項目中各個子項目的執行程序能夠與政府常規管理職責相銜接。

（三）通過提高專業化運營水平應對和分擔市場經營風險

產業新城項目包含多種類別的市場化經營項目，這些項目植根于產業新城功能單元的總體發展，又有各自相對獨立的運營模式和管理要求，應對市場化風險的核心手段就是提高專業化運營的水平。產業新城項目公司通常情況下是一個相對配置精簡化的統籌型投資主體，不太可能為所有自主運營的子項目配備完整的專業團隊。因此，需要通過整合外部資源來解決專業化運營問題。

外部資源整合具有兩個方面的核心措施，一是要在預算管理上為各類專業服務主體的參與創造條件，豐富城市綜合運營和子項目運營層面的預算種類；二是厘清各類專業化子項目的合作邊界，對潛在的合作伙伴建立標準要求，將政府方對項目公司的考核要求加以分解，針對各類子項目運營成本控制和收益實現水平，建立考核標準與明確考核要求，一定程度上分擔項目公司的總體風險與管理壓力。

（四）控制建設運營內部管理風險

對于由項目公司自主建設和運營的子項目，除了采取相對成熟的建設管理體系外，還應針對產業新城的建設特征，強化從規劃到建管的一體化控制機制，建立大建管職能體系。

將開發報批報建、設計管理、工程管理納入大建管職能體系，提高綜合管理效率。針對工作流程鏈條進行專業分工的優化組合，將業主視角的建設管理職能和工程總包部門的建設管理職能分離，劃清角色邊界。將投融資職能從傳統的財務職能中分離出來，主動進行資金融通。建立立體的建設管理和運營體系，橫向上加強部門與部門之間的協同；縱向上貫通投資——建設體系，實現公司經營目標，強化管理職能統籌和各項業務標準化管理體系，保證建設質量，控制成本管理風險。

四、結論

本文以鶴山珠西物流產業新城PPP項目為例，研究了PPP模式下產業新城項目面臨的主要風險以及相應的風險管理措施。不同于傳統PPP項目，產業新城PPP項目從項目類型、參與主體、實施流程、運作模式以及回報機制上都要更加多元。因此面對的風險也相對更復雜，尤其是發展環境的變動、市場的波動、雙方合作的不確定性以及政策調整等都會對項目實施造成較大影響。

上述風險很難單純通過內部風險控制來降低或避免，企業應盡可能地提前識別出項目可能存在的風險。具體措施包括：隨時監控區域的經濟、產業、政策等環境的變化，建立政企雙方順暢的溝通合作機制，在合同中針對相關風險提前做出約定，控制投資的節奏，選擇更為專業的外部團隊等，以系統性地實現風險控制。因此，產業新城項目的風險管理應著重加強外部風險管理，彌補以往傳統單體工程項目風險管理中存在的不足。