基層人大協商如何提升治理效能
——基于深圳創新案例的考察與分析

孫 龍

（中國人民大學，北京 100872）

一、人大協商的概念與內涵

人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排，是支撐我國國家治理體系和治理能力的根本政治制度；社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。如何在堅持、完善和發展人民代表大會制度的過程中創新社會主義協商民主機制，是發展全過程人民民主的重要議題。社會主義進入新時代以來，人大協商受到中央的高度重視。2015年1月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，首次明確提出了“人大協商”的概念，將人大協商確定為七種重要的協商渠道之一，并就如何“積極開展人大協商”提出了具體指導性意見。①《中共中央印發〈中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見〉》，2015年2月9日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/09/content_2816784.htm。2017年10月，黨的十九大報告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。”②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。2021年10月，習近平在中央人大工作會議上發表重要講話：“要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協商、立法協商，把各方面社情民意統一于最廣大人民根本利益之中。”③《習近平在中央人大工作會議上發表重要講話強調 堅持和完善人民代表大會制度 不斷發展全過程人民民主》，《人民日報》2021年10月15日，第1版。

人大協商概念在我國學術界和實務界的提出及其話語轉換，與21世紀初以來我國學術界對協商民主的介紹、引進和本土提煉過程密切相關。有研究者指出，在2005年之前，國內對協商民主的研究比較零星，側重于對國外協商民主理論的譯介；以2006年中共中央發布《關于加強人民政協工作的意見》為界，學術界對協商民主的研究迅速升溫，重點也開始轉移到對中國協商民主的實踐議題的探討和理論提煉。④孫照紅：《中國協商民主體系及其運行機制研究》，北京：人民出版社，2019年，第16頁。在2006年至2015年的十年時間中，學術界關于協商民主的研究已經涵蓋了眾多議題，但是不少有影響力的學者仍主要從政黨協商和政協協商兩個側面詮釋協商民主。⑤李君如：《協商民主在中國》，北京：人民出版社，2014年。在對協商民主理論的回應及對協商實踐的提煉方面，政協、統戰部門及相關部門更為主動。⑥北京社會主義學院編著：《社會主義協商民主簡明讀本》，北京：社會科學文獻出版社，2014年。究其原因，可能在于2006年《關于加強人民政協工作的意見》的出臺。該意見指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”⑦中共中央文獻研究室： 《十六大以來重要文獻選編》下冊，北京：中央文獻出版社，2008年，第260頁。此后，有部分理論工作者將人大與選舉民主聯系起來，而將政協與協商民主對應起來。⑧董樹彬：《人大選舉民主與政協協商民主的協同發展》，《理論探討》2015年第6期。然而，在比較長時間內，學術界尚未有人探討人大協商議題。

關于人大工作如何發揮協商機制的作用，學術界的探討大致起源于2008年。王維國指出，在人大選舉、立法、重大事項決定及代表工作中，協商機制均有發揮作用的空間；⑨王維國：《論人大工作中的協商民主》，《人大研究》2008年第10期。隋斌斌則以立法聽證、代表工作站和參與式預算監督為例，就人大協商的空間及其制度化建設進行了較為深入的探討。⑩隋斌斌：《有限政治市場下的多贏治理——中國人大協商民主的發生、運作邏輯與政策建議》，《經濟社會體制比較》2014年第4期。在推動人大協商實踐及提煉總結地方協商經驗的過程中，研究者就人大協商的內涵形成了三種有代表性的觀點：一是關注人大與政協的關系，將人大協商視為“人大與政協方面的協商”，因為政協是進行協商活動的專門機構，故主張通過政協和同級人大同期召開會議、政協委員列席人大活動建言獻策，從而影響人大的立法和決策；①李蕊：《人大協商：內涵、理論與要素》，《經濟社會體制比較》2018年第4期。二是強調人大的關鍵職能在于立法，因而人大協商的重點領域在于立法協商，關鍵在于健全人大主導立法的體制機制；②孫照紅：《中國協商民主體系及其運行機制研究》，北京：人民出版社，2019年，第88頁。三是將人大協商視為“協商民主機制在人大制度框架及人大具體工作中的嵌入和運用”③李蕊：《人大協商：內涵、理論與要素》，《經濟社會體制比較》2018年第4期。，也有觀點認為，人大協商民主是指“各級人民代表大會及其常委會在依法行使立法、重大事項決定、人事任免和監督等法定職權的過程中，圍繞經濟社會發展的重大問題以及涉及人民群眾切身利益的實際問題，通過各種途徑與形式在人大代表之間和與人民群眾進行充分協商”④陳黎：《人大協商研究綜述》，《人大研究》2018年第4期。。相較而言，第一種和第二種觀點盡管特別關注了人大協商的某個側面，但是界定范圍過窄，對各地豐富的人大實踐的涵蓋也不夠全面；第三種觀點力圖將人大協商貫穿于人大行使職權的全過程，但是強調人大代表和人大與人民群眾之間的協商，沒有人大對“一府一委兩院”監督式協商這一重大議題。

綜合以上觀點，可以對人大協商作出較為精準的界定，即它是指在黨的領導之下，人大及其常委會和相關工作機構在行使其法定職權時，與“一府一委兩院”及社會各方面人民群眾建立商談對話機制，就相關重大決策和人民群眾所關切的重大利益分配問題逐步達成溝通和理解，從而形成公共理性的過程。這一界定著重強調三個層面內容：第一，人大協商是在黨的領導之下，人大及其常委會和工作機構主導建立的一種協商機制；第二，協商的主體包括政府部門和“一委兩院”，以及社會相關方面的人民群眾；第三，協商目標在于平等主體之間就相關重大決策和重大利益分配議題充分對話，逐步形成公共理性乃至達成共識。通過充分對話和商談，平等主體之間相互妥協，改變偏好，乃至逐步形成共識，這也是協商民主的核心內涵之一。⑤何包鋼：《協商民主：理論、方法和實踐》，北京：中國社會科學出版社，2008年，第24頁。

依據《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，推進人大協商主要包括以下幾個方面內容：一是深入開展立法協商；二是發揮人大代表在協商民主中的作用；三是鼓勵基層人大探索協商形式，豐富協商內容。自改革開放以來，特別是中國特色社會主義進入新時代以來，深圳市、區和街道三級人大在工作探索創新方面進行了大量嘗試。筆者利用參加學術研討會的機會，于2020年12月和2021年7月對深圳寶安和坪山的基層人大建設進行了初步實地考察，之后，又與鹽田區的人大常委會取得了聯系，了解了鹽田區在基層人大協商方面的發展狀況。⑥本文案例調研和資料收集得到了楊云彪、汪濟國、鄧亞虎、謝東珩諸位先生的支持和幫助，特此致謝。本文主要以深圳寶安、坪山和鹽田三個區的人大常委會及相關街道的人大工委部分創新案例為依據，探討通過人大協商提升城市基層治理效能的機制、途徑與條件。需要說明的是，人大協商和基層協商均屬于重要協商渠道，由于重點關注區縣和街道一級的人大創新案例，其間人大協商與基層協商兩種形式互相交叉但又有所區分——人大街工委組織的協商對話，毫無疑問也屬于基層協商的范疇，但是區級人大及其常委會直接開展的協商活動，具有人大協商的典型特色；而由街道黨委、相關政府部門及社區組織直接安排的協商對話，則不屬于人大協商的范疇。當然，無論是從工具層面還是從價值層面而言，開展基層協商和人大協商對于優化城市治理、促進民主政治發展，均具有十分重要的意義。

二、深圳基層人大協商的典型案例

1990年12月22日，深圳市依法召開了第一屆人民代表大會，選舉產生了深圳市人民代表大會常務委員會。隨著中共中央發布《關于加強社會主義協商民主建設的意見》（2015年1月）和中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》（2015年6月），從2016年開始，深圳各區人大常委會開始在街道設立工作委員會，基層人大協商創新工作開始進入一個新的發展階段，涌現了一大批對于改進人大工作、優化基層治理有效管用的創新機制，例如代表議事會（街道選民代表會議、人大協商會）、國家機關組成人員履職監督等。2019年至2021年，深圳市人大常委會連續三年召開基層人大創新案例推進會，其中有諸多案例都屬于人大協商的范圍。本文重點關注基層立法協商、街道社區人大代表議事會和“協商式”監督這三種類型協商的典型案例。

（一）基層立法協商

當前各地的立法實踐中普遍存在三重困境：一是立法決策困境，即政治權威與公民領域的理性共識之間不能實現良好的互動；二是立法動力困境，即體制外的立法啟動與參與動力難以被順利吸納至體制內的立法程序之中；三是基于上述兩點原因，法律文本不能順利生成法制秩序，從而形成了立法實效困境。①傅振中：《立法參與的理念建構》，北京：法律出版社，2016年，第34頁。長期以來學術界和實務部門對民主立法的倡導，以及各地開門立法的實踐，力圖通過更有效地協調各個階層、群體和地區之間的利益沖突，以緩解上述三重困境的第一重和第二重困境，從而推動法制秩序的形成。

深圳在1992年獲得經濟特區立法權之后一段時間，由于法治建設嚴重滯后于經濟發展，“重立法數量、輕立法質量”現象比較突出；這一階段開展立法協商的方式比較單一，主要是通過相關行政機關征求意見和小范圍座談會討論這兩種方式進行。②陳少兵、李朝暉、張驍儒、王為理：《深圳法治發展報告（2017）》，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第39頁。進入21世紀以后，深圳嘗試采用立法聽證、立法辯論、通過媒體公布法規草案、委托基層人大常委會廣泛開展調研、設立社區立法聯系點等方式征求意見、開展協商，公眾參與的方式和途徑大大擴展，立法質量明顯提高。

立法聽證會。深圳是國內較早采用立法聽證會的方式來制定和修改地方性法規的城市之一。深圳市人大常委會在制定《深圳經濟特區審計監督條例》《深圳市機動車停放管理條例》《深圳經濟特區控制吸煙條例》等多部地方性法規時均召開了立法聽證會，針對地方立法中的焦點議題征求了公眾意見，在2008年制定《深圳經濟特區無線電管理條例》時，深圳市人大常委會還組織進行立法辯論，引發了社會公眾的參與熱情（見表1）。

表1 深圳人大常委會召開立法聽證情況

2019年新修改的《深圳市制定法規條例》第四十九條規定：“法規案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、群團組織、專家、人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告并向社會公開。”這一規定在地方性法規層面為廣大基層人大代表參與立法協商提供了依據；同年審議通過的《深圳市人民政府立法工作規程（試行）》也明確規定，對于涉及社會公眾切身利益、有重大意見分歧、規定行政處罰或行政強制措施等的法規規章，還應當召開聽證會進行審查。依據不完全統計，2019年深圳市各部門在制定各種行政規章制度時召開了二十余次立法聽證會, 基本上實現了凡是立法必聽證的基本要求。①李朝暉、羅思：《深圳法治發展報告（2020）》，北京：社會科學文獻出版社，2020年，第83頁。

立法調研。在現行立法體制下，區縣人民代表大會及其常委會沒有立法權，區縣級人大代表對地方立法的意見和建議，主要通過立法聯系點向市人大和常委會提交立法建議。深圳市寶安區人大常委會在協助深圳市人大開展立法調研、征集立法建議方面發揮了非常重要的作用。依據寶安區2017年至2021年各年度的人大常委會工作報告，在過去五年中，寶安區人大常委會及依托代表聯絡站建立的立法聯系點，共向深圳市人大提交立法建議上百條，發揮了重要的立法協商功能（見表2）。

表2 深圳市寶安區人大常委會2016—2020年開展立法調研情況② 本表依據2017—2021年深圳市寶安區人大常委會工作報告整理。

社區立法聯系點。鹽田區鹽田街道通過加強社區立法聯系點建設，在征集立法意見方面也取得了較好的成效。2018年8月，應轄區人大代表要求，在充分調研的基礎上，邀請市人大常委會立法專家，與轄區集體股份公司代表和人大代表，就《深圳經濟特區股份合作公司條例修正案（草案）》若干條款開展協商，尤其是在集體股權益分配，集體資產管理委員會主任身份，合作股轉讓、繼承、回購等方面提出了16條修訂建議，以更好地保護股民權益，推動集體經濟發展。①《探索人大協商 有序擴大參與——鹽田街道開展人大協商情況匯報》，2019年6月6日。

（二）民生實事協商會/代表議事會

代表議事會由深圳市龍崗區、鹽田區人大率先創立，之后在全市各區逐漸推廣，已經成為深圳市在街道和社區層次的常態化民生實事協商議事平臺。從議題來源來看，代表議事會的協商議題主要包括重大事項決策協商和代表建議辦理協商兩種類型；從議事范圍和層次來看，可以分為街道層次的協商（如鹽田街道的人大協商會）和社區層次的協商（如坪山區的代表議事會）；從參與協商議事的人員來看，主要包括人大常委會及街道工委的主要領導、特定街道人大代表之家的人大代表和人大代表社區工作站的人大代表、居民代表以及政府相關職能部門的負責人。

案例1：鹽田街道“人大協商會”。深圳市鹽田區鹽田街道人大工委自2017年11月成立以來，通過代表建議辦理、重大項目決策等方式推動人大協商工作，每年至少專門舉辦2次人大協商會，促進政府職能部門改進工作、推動民生項目落地并不斷優化。根據協商議題選擇及參與部門，鹽田街道的人大協商議題涉及交通治理、社區文體設施、環境治理與景觀提升、招商引資工作等多個議題，交通局、自然生態局、城管局、衛計局等與民生工作密切相關的政府部門經常受到鹽田街道人大工委的邀請參與協商，而各個協商議題之中，交通綜合治理為歷年人大協商的重點。

鹽田街道人大協商工作也受到區人大常委會和區委、區政府相關負責人的重視，從筆者統計到的9次人大協商會來看，區人大常委會主任和副主任出席了其中的5次，而一位區委常委出席了其中的2次，一位副區長出席了其中的1次。

表3 鹽田街道“人大協商會”開展情況

案例2：坪山區的代表議事會。代表議事會是深圳市坪山區人大常委會為促進人大代表加強與選民聯系而推動的一項協商議事活動，主要依托社區層次的人大代表聯絡站組織。2017年1月坪山區首屆人大選舉產生常委會后，即將人大代表社區聯絡站建設作為創建“深圳市基層人大規范化示范區”的一項關鍵工作，而代表議事會則成為代表聯絡站的常規性協商議事活動。①汪濟國、黃香珍：《人大代表社區聯絡站規范化建設——深圳坪山區的探索與思考》，《人大研究》2020年第4期。根據相關規定，社區聯絡站每年應至少開展兩次“代表議事會”活動，可采取一站或多站議事、線上或線下議事、分類或集中議事等方式，深入群眾、廣集民意，關注群眾最關心、最直接、最現實的問題，推動基層解決實際問題。

依據坪山區人大常委會對實踐工作的總結與提煉，代表議事會的議事程序包括六個環節：（1）收集民意，要求駐站人大代表針對選民和群眾廣泛關注的熱點問題進行專題調研，掌握第一手情況；（2）確定議題，聯絡站對選民意見和代表建議分類整理，報街道人大工委綜合平衡確定議題，并報區人大常委會選聯任工委備案；（3）視察調研，組織代表和相關單位對議題相關情況進行集中視察或者個別視察；（4）代表議事，可以邀請常委會組成人員、有關單位負責人、選民和群眾代表、專家學者等發表意見，形成解決方案；（5）跟蹤落實，依據事項職權，將有關建議方案以《代表聯系函》等方式分別提交給社區、街道、區政府職能部門，或者通過駐站的市人大代表或者區人大選聯任委提交給市人大選聯任委員會，跟蹤督辦相關工作；（6）公開監督，將議事會相關議題的進展及辦理結果及時向社會公示，接受選民和群眾監督。②《坪山區人大常委會探索人大代表聯絡站標準化建設》，深圳市人大常委會選聯任工委：《深圳市第三屆基層人大創新案例匯編》，2021年7月，第80—84頁。

坪山區的代表協商議事會活動取得了比較顯著的成效。據統計，23個社區代表聯絡站在四年多時間里共召開“代表議事會”186次，發出《代表聯系函》172件，推動解決了教育、醫療、衛生、交通、水電路基礎設施等民生熱點難題2685件。③《坪山區人大常委會探索人大代表聯絡站標準化建設》，深圳市人大常委會選聯任工委：《深圳市第三屆基層人大創新案例匯編》，2021年7月，第80—84頁。

案例3：石巖街道的雙層議事協商活動。寶安區石巖街道組織的人大代表協商議事活動在街道和社區兩個層面均得到有效開展。在街道層面，石巖街道按照寶安區人大常委會的統一部署建立了街道人大代表會議制度，通過街道人大代表會議這一履職平臺，對街道辦事處、街道民生實施項目、財政報告和人大工委的工作進行了溝通與評議。在社區的代表議事會層面，2020年7月石巖街道轄區的三個社區聯絡站即圍繞“幼兒園交通安全問題”“地鐵13號線施工影響居民樓問題”“石巖街道困難股份合作公司發展問題”三個議題召開了三次代表議事會。④《石巖街道2020年“人大代表活動月”工作總結報告》，《石巖人大》2020年第3期。

石巖街道人大工委堅持將解決交通難點、痛點問題作為推進人大協商的重要舉措。例如，2019年4—9月，它推動開展了艾美特路口的交通安全隱患整治工作。石巖街道松白路、寶石南路和建興路交會處，是一個重要交通節點，路口東側為艾美特工業園，該路口存在嚴重交通安全隱患。2016年1月至2019年4月，該路口共發生258起交通事故，累計受傷71人。石巖街道人大工委組織人大代表進行了專題視察，并請市、區人大代表劉文燦領銜向區交通局和交警大隊提出了改善建議。交通局和交警大隊接到人大代表的建議函后高度重視，經過仔細研究，從9月28日開始連續采取了多方面的措施徹底消除了交通安全隱患，車輛行人通行效率大大提高。①石巖街道人大工委辦公室編：《石巖人大工作紀實2019》，2019年，第67—68頁。

2019年4月至2021年12月，石巖街道人大工委組織人大代表持續跟進，組織集體調研6次，召開座談會9次，人大代表、政協委員聯名提交建議與提案5件，收到相關部門回復函14件，推動有關部門取締了轄區范圍5個污染嚴重的混凝土攪拌站。②吳思榮：《中天元攪拌站、成暉石材廠開始清拆》，《山湖石巖》2021年第22期。

（三）參與式預算監督與協商式履職監督

深圳市基層人大協商體制機制創新的第三種類型體現在人大監督功能方面，代表性案例是羅湖區人大的參與式預算監督和寶安區探索的任后履職監督。

2014年以來，深圳市羅湖區人大創新開展部門預算——“參與式”陽光預算預審，形成了一套較為完善的財政預算監督機制。其要點在于，區人大常委會每年確定一個政務部門、一個街道作為“參與式”陽光預算的部門，將預算編制成冊并作詳細說明，組織人大代表深入社區，征求社區居民對于財政預算編制的意見；以此為基礎，人大代表、行業代表、市民代表與相關部門的一把手進行面對面協商對話，代表如果對預算編制有疑問，部門負責人需要當場解釋，或者事后給予書面答復；預算部門還要針對代表、市民提出的合理意見建議進行預算修改、完善，經區人大常委會審議之后，提交人大進行表決。③黃潔、汪濟國、黃香珍：《先行示范和理論探索——“深圳市第三屆基層人大創新案例交流推進會暨坪山區基層人大工作創新燕子湖論壇”會議綜述》，《人大研究》2021年第10期。迄今為止，羅湖區人大共對10個政府職能部門和7個街道辦事處的預算進行了審查，累計收集了近9000條意見建議，促使預算項目修改100余項，涉及預算資金近6000萬元。

寶安區人大常委會于2017年7月開始探索對人大選舉任命的國家機關工作人員履職情況進行監督。如，在每年年終召開的區人大常委會上，聽取區長、法院院長、檢察院檢察長的專項工作報告后，常委會委員和列席代表就關心關注的問題與“一府兩院”主要負責人面對面互動溝通；對于政府工作部門主要負責人的監督，側重對其個人履職情況進行重點監督，每年年底審議個人履職情況報告，并組織人大代表提出意見建議。在任后監督實施的四年時間里，寶安區人大常委會共聽取“一府兩院”專項工作報告18項，評議區政府副區長、法院副院長、檢察院副檢察長及政府部門主要負責人139人次，共提出意見建議674項。寶安區人大常委會將開展任后監督的評議意見報送區委，也抄送了“一府兩院”的主要領導，促進了人大常委會與“一府兩院”的工作溝通，有效推動解決了一系列事關經濟社會發展和人民群眾的生產、生活、生態問題。④黃潔、汪濟國、黃香珍：《先行示范和理論探索——“深圳市第三屆基層人大創新案例交流推進會暨坪山區基層人大工作創新燕子湖論壇”會議綜述》，《人大研究》2021年第10期。

三、基層人大協商提升治理效能的條件與機制分析

（一）基層人大協商對治理績效的促進作用

迄今為止，深圳市區級人大常委會和街道人大工委在協商機制方面的創新實踐，已經取得了明顯成效。

第一，暢通了國家與基層社會、代表機關與執行機關、政府與群眾之間的常態化而且行之有效的溝通機制，成功解決了城市基層治理中的一大批民生熱點難點問題，提升了人民對黨和政府的信任。如上文所述，石巖街道人大工委組織人大代表持續跟進，用了三年多的時間解決了轄區五個混凝土攪拌站的噪音污染和環境污染問題，在沒有大的社會沖突的情況下促使攪拌站自主搬遷，改善了當地居民的人居環境；坪山區的社區代表議事會制度化推進，解決了2000多個民生熱點問題；鹽田街道人大協商會在鹽田港后方陸域交通治理方面持續發力，促進了政府部門和民眾之間的溝通，提升了群眾對黨和政府的信任。

第二，提升了基層政府部門的回應性，提高了行政效率，促進了依法行政。如何迅速而有效地回應社會公眾的需求，建立高效的回應型政府、服務型政府，是世界各國行政體制改革所面臨的共同難題。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。如何更好地滿足人民對美好生活的需要，也是提高基層政府回應性的重要目標。政府回應能力建設的一個重要難題是由于資源有限、注意力有限，政府部門無法輕易識別公眾特定需求的強度和迫切性，從而難以及時而精準地予以回應。深圳市基層人大協商機制創新的一個重要功能在于能夠有效整合公眾的利益訴求，通過代表建議、代表聯系函等方式提交給有關部門，提升了政府回應的精準性和時效性。

第三，提高了區人大常委會、街道工委和基層人大代表在參與立法、監督、重大事項決定以及聯系群眾、反映群眾訴求方面的履職能力。《中共中央轉發〈中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見〉》指出，長期以來，我國地方人大在行使法定職權方面存在不充分、不到位，甚至虛化現象。深圳市在加強街道人大工委建設、推進代表聯絡站建設的基礎上，賦予代表聯絡站以社區立法聯系點的職能，依托街道人大工委和代表聯絡站召開協商會、代表議事會，使基層人大在參與立法、監督、重大事項和聯系群眾方面的法定職權得以落到實處，充分發揮地方國家權力機關和人大代表的作用。

第四，作為中國特色社會主義先行示范區，深圳在基層人大協商方面的體制機制創新，為全過程人民民主在基層人大建設方面的推進提供了可供借鑒的經驗。2019年1月，坪山區龍田街道工委被廣東省人大常委會辦公廳授予“廣東省推進縣鄉人大工作和建設先進集體”；2018年11月—2019年7月，上海、貴州、遼寧、黑龍江、陜西、新疆等多個省、自治區、直轄市的基層人大負責人率團來深圳考察坪山等地在人大代表社區聯絡站建設方面的經驗，①深圳市坪山區人大常委會辦公室：《基層人大規范化建設的坪山實踐》，2019年8月。深圳基層人大協商開始發揮示范效應。

（二）深圳基層人大協商的運行機制分析

深圳市基層人大協商機制的建立、持續和擴散，取決于區人大常委會/街道工委與市人大常委會、區“一府一委兩院”三個維度的良性互動關系，以及人大常委會與人大代表之間的良性互動關系。如圖1所示。

圖1 基層人大協商的運行機制

市—區人大常委會之間的法律監督與指導、聯系。本文所謂基層人大協商，主要是指區、街道和社區層面的協商機制。盡管深圳市人大常委會對于各個區人大常委會沒有領導關系，但是市人大常委會對區人大常委會的工作聯系和業務指導，在很大程度上決定了基層人大協商機制的建設和運作。例如，代表議事會所依托的代表聯絡站，其建設規范即來源于《深圳市人大代表社區聯絡站工作職責》（2008年）、《深圳市人大代表社區聯絡站工作辦法》（2015年）；2017年福田區率先推出民生項目人大代表票決制之后，深圳市人大常委會于2019年開始在全市推廣，并出臺了《深圳市區級人大開展民生實事項目票決制工作指引》，明確了民生項目票決制的原則、程序、工作流程和監督方式。區人大常委會對市人大常委會的工作支持與配合，也為基層人大協商提供了新的合法性。例如，寶安區人大常委會通過立法調研，給市人大常委會制定地方性法規提供了非常專業翔實的立法建議。

區黨委對區人大及其常委會的領導關系。根據《中國共產黨重大事項請示報告條例》，區人大常委會所主導開展的各項重要協商議事活動和監督活動，以及相關機制創新實踐，均通過區人大常委會黨組向區黨委進行了請示報告，獲得了區委的同意與認可。以寶安區建立街道人大代表會議制度為例，2019年10月29日，區委六屆132次常委會研究通過了《中共深圳市寶安區人大常委會黨組關于建立街道人大代表會議制度的請示》；2019年12月13日，區六屆人大第48次常委會審議通過了《寶安區人大常委會關于建立街道人大代表會議制度的決定》；2020年7月至8月，在區人大常委會的領導和組織下，石巖街道等十個街道先后召開了街道人大代表會議，聽取評議工作報告、測評民生實事、組織代表視察，開展相關協商活動。

區人大常委會與“一府一委兩院”的互動關系。區人大常委會與“一府一委兩院”的關系主要體現在三個方面：一是區人大常委會通過代表建議、代表聯系函等方式向政府部門和法院、檢察院提出具體建議，相關部門辦理建議并進行回復；二是對政府部門開展“參與式”預算監督；三是探索對人大任命國家機關組成人員開展任后監督，以協商式監督為主要形式。從深圳市各區的基層協商實踐來看，代表建議辦理最為關鍵。為了避免政府部門“重答復、輕落實”從而導致協商機制空轉的問題，坪山區就代表建議辦理的評價機制進行了改革，將政府部門對建議的答復評分確定為40%，辦理落實評分為60%，①坪山區人大常委會辦公室：《坪山區人大常委會關于探索建立代表建議辦理工作百分制分段評價機制的工作方案》，深坪常委辦［2018］52號文件，2018年11月30日。推動政府部門切實辦理代表建議，提高了協商實效。

區人大常委會與人大代表的互動關系。在深圳基層協商實踐中，區人大代表的積極履職發揮了非常關鍵的作用。由于缺乏必要的選舉連任約束和選舉關聯性，一些地方的基層人大代表存在不會、不愿、不敢履職的現象。為了調動人大代表履職積極性和主動性，深圳市多個區的人大常委會進行了“代表履職積分制”改革，并將代表履職積分情況定期通過微信公眾號和相關媒體平臺向社會公眾發布（見表4）。

依據坪山區和相關區人大常委會的文件，代表履職積分較高者可以獲得適當表彰，并在換屆時作為推薦連選連任的重要指標。應當指出的是，在人大代表的選舉關聯性沒有得到提升的情況下，這種通過代表履職的量化評價和管理方式改革，在一定范圍內非常顯著地推動了地方人大協商履職模式的成長。①何俊志：《中國地方人大的履職管理驅動型創新：理論與案例》，《四川大學學報》（哲學社會科學版）2020年第2期。

（三）基層人大協商模式制度化的特殊條件與影響因素

深圳基層人大協商模式是否具有推廣意義是一個非常關鍵的問題。這種協商機制的產生、持續和擴散，至少需要特別考慮三個方面的條件和影響因素。

其一，經濟發展水平和公共財政能力。作為經濟特區和新型工商業城市，深圳總體經濟發展水平比較高，地方政府的財政收入也非常雄厚，2019年的一般公共收入達到3773億元，政府性基金收入達到1005億元，②深圳市統計局、國家統計局深圳調查隊：《深圳統計年鑒 2020年》，北京：中國統計出版社，2020年，第281頁。這使深圳市和各個城區均具備了比較充足的財政資源用于改善民生。本文所研究的基層人大協商體制機制創新，正是在這一背景下產生的。遍布各個街道的人大代表之家、覆蓋各個主要社區的人大代表聯絡站以及各種民生實事項目的協商議事，均是以非常充足的財政收入作為基礎的。在經濟比較發達的背景下，這種以分配政治和民生項目為主要議題的人大協商機制，是否可以擴散到資源比較匱乏的中部發展中地區，乃至西部不發達地區，是一個需要理論界和實踐部門共同研討的問題。

其二，基層治理體制機制創新的政治空間。作為中國特色社會主義先行示范區，深圳各級黨政領導和各級人大常委會領導作為基層治理體制機制創新的關鍵行動者，思想解放，具有較強的創新精神和創新意識，在發展全過程人民民主的具體策略和路徑方面具有較大的空間，允許存在多種先行先試的探索。例如，在人大代表街道履職平臺建設方面，寶安區稱其為街道人大代表會議，而龍崗區稱其為選民代表會議；在代表履職積分制和民生項目代表票決制方面，不同城區也存在一些細微差異。這一特殊條件使基層人大協商機制在深圳具備了多樣化的成長空間，而正是這種多樣化說明了這種協商機制還在起步階段，每種具體機制的未來走向尚需長期觀察。

其三，人民群眾的參與意識與參與文化。圖1顯示，在人大協商各個主體所涵蓋的五組關系之中，市人大常委會與區人大常委會、區黨委與區人大常委會、人大常委會與政府部門及“一委兩院”、人大常委會與人大代表之間均建立了比較良好的協商溝通機制；然而，人大代表與選民/群眾之間的溝通機制依然比較薄弱。在選舉關聯性比較薄弱的條件下，由于管理驅動而誘發的人大代表積極履職現象是否可以持續，也需要時間檢驗。當然，應當注意的是，隨著人大協商機制的發展，人民群眾的人大意識、政治效能感和參與意識也在逐步提高。基層人大協商機制能否與人民群眾的參與型文化相互促進，決定了基層人大協商機制創新的成長與擴散。

四、總結

本文以調查資料和文獻資料為基礎，對深圳寶安、坪山和鹽田三個區的基層人大協商機制創新案例進行了簡要考察，描述了基層立法協商、街道人大協商、社區代表議事會以及協商式監督的具體運作情況，探討了人大協商提升基層治理效能的條件和機制，并就人大協商的深圳探索制約因素進行了分析。人大協商的機制創新，解決了眾多民生熱點難點問題，密切了黨群關系，提升了人民群眾對政府的信任；提高了基層政府部門的回應性；激發了區人大常委會、街道人大工委和人大代表依法履職的積極性，培養了其履職能力。當然，深圳在基層人大協商方面的創新及其成效，是建立在經濟發展水平較高、地方先行先試空間較大、人民群眾參與熱情較高的基礎上的，其制度化水平及其擴散潛力，尚需長期實踐加以檢驗。

《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》特別強調：“鼓勵基層人大在履職過程中依法開展協商，探索協商形式，豐富協商內容。”①《十八大以來重要文獻選編》中冊，北京：中央文獻出版社，2016年，第295頁。正是在這個意義上，深圳基層人大在探索協商機制、豐富協商內容方面的創新實踐，提供了可資借鑒的寶貴經驗。在中共中央提出全過程人民民主重大理論創新的背景下，深圳基層人大協商的體制機制創新值得學術界進一步關注。