永平縣生態公益林管理存在的問題與對策

楊建標 馬猛妮

（永平縣營林經果站，云南 永平 672600）

0 引言

永平縣位于云南省大理白族自治州西部、瀾滄江東岸，境內森林資源豐富，是云南省重點林區縣之一。加強生態公益林管理，促進生態文明建設，實現人與自然和諧相處，是永平縣立縣之本。

1 生態公益林的由來

生態公益林是指以滿足保護和改善人類生存環境、保持生態平衡、保存物種資源、科學試驗、森林旅游、國土保安等需要為主要經營目標的森林和灌木林。根據《中華人民共和國森林法》，森林分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林和特種用途林五類，其中防護林和特種用途林是生態公益林的來源和基礎。

2 永平縣生態公益林建設現狀

2.1 兩類林區劃

1999年，永平縣進行生態公益林和商品林區劃，將218 322.38 hm2林業用地區劃為138 946.16 hm2生態公益林、79 376.22 hm2商品林。2008年，永平縣進行森林資源二類調查，當地生態公益林面積69 633.80 hm2，商品林面積142 456.20 hm2［1］。2016年，永平縣林業用地面積215 126.00 hm2，其中生態公益林面積63 309.00 hm2，占永平縣林業用地面積的29.43%；商品林面積151 817.00 hm2，占永平縣林業用地面積的70.57%；生態公益林和商品林占比約為3∶7［2］。2020年，永平縣林業用地面積237 301.90 hm2，其中生態公益林面積69 618.40 hm2，占永平縣林業用地面積的29.34%；商品林面積167 683.50 hm2，占永平縣林業用地面積的70.66%［3］。

2.2 公益林區劃界定與生態效益補償

2.2.1 國家級公益林區劃界定與生態效益補償。2004年，永平縣開展國家重點公益林區劃界定工作，界定國家重點公益林面積22 274.00 hm2。將其按生態區位劃分，江河兩岸15 127.00 hm2，水土流失嚴重地區7 147.00 hm2；按權屬劃分，國有公益林4 565.00 hm2，集 體 所 有 公 益 林17 709.00 hm2［4］。2009年，當地編制國家級公益林生態效益補償實施方案時，落實補償面積22 273.33 hm2，其中國有公益林3 077.46 hm2，集體所有公益林19 195.87 hm2，涉及4個鄉鎮、19個村、1個國有林場、120個林班、806個小班、3 978戶農戶［1］。

2.2.2 省級公益林區劃與生態效益補償。2008年，永平縣區劃省級公益林面積47 359.80 hm2，2009年經省級核查認定為40 000.00 hm2。同年，當地編制省級公益林生態效益補償實施方案時，落實補償面積39 953.40 hm2，其中國有公益林3 817.20 hm2，集體所有公益林15 432.87 hm2，個體所有公益林20 703.33 hm2，涉及7個鄉鎮、56個村、413個林班、1 979個小班、5 207戶農戶［4］。

2.3 公益林修編

2011年，永平縣對省級公益林進行修編，根據群眾意愿、工程征占用及原生態區位錯誤等原因進行調出，并按區劃界辦法補進，總面積不變，鄉鎮間調整平衡。修編后，永興縣省級公益林面積39 953.40 hm2，其中國有公益林3 820.00 hm2，集體所有公益林17 210.40 hm2，個體所有公益林18 923.00 hm2，涉及7個鄉鎮、1個國有林場、1個自然保護區、55個村、257個林班、1 963個小班、4 557戶農戶［5］。此次修編后，永平縣生態公益林面積為69 633.80 hm2其中國家級22 273.33 hm2，省級39 953.40 hm2，縣級7 407.07 hm2［5］。

2013年，永平縣開展公益林落界工作，對因與林地保護利用規劃銜接錯誤、小班面積異常扣除等175個矢量小班進行調整，并在鄉鎮內調整平衡，國家級和省級公益林面積與上期一致。

2017年，永平縣進一步完善國家級公益林區劃界定工作，對不符合區劃標準、改變林地用途、非林地三類進行剔除，同時進行補進，保證總量不變，鄉鎮間微調平衡。修編后，當地國家級公益林面積為22 273.33 hm2，其中國有公益林3 123.46 hm2，集體所有公益林19 149.87 hm2，涉及4個鄉鎮、19個村、1個國有林場、120個林班、948個小班［6］。

2019年，永平縣第二次對省級公益林進行修編，將縣級公益林面積納入省級公益林。修編后，永平縣省級公益林面積47 353.33 hm2，其中國有4 891.24 hm2，集體所有公益林13 101.06 hm2，個體所有公益林29 361.03 hm2，比上期增加7 399.93 hm2，涉及7個鄉鎮、1個國有林場、1個自然保護區、66個村、437個林班、4 998個小班［7］。修編后，永平縣生態公益林面積為69 626.66 hm2，其中國家級22 273.33 hm2，省級47 353.33 hm2。

2.4 公益林優化

2021年，永平縣與云南省同步開展公益林優化工作，與國土“三調”數據融合，對生態公益林進行優化。對國土“三調”為林地，符合國家級和省級公益林區劃條件的原公益林不調整；對國土“三調”為非林地的原公益林予以剔除；對國土“三調”為林地，屬于在冊耕地造林，但不是退耕還林的，予以剔除。對國土“三調”為林地，符合國家級和省級公益林區劃條件的用材林和能源林，補進為公益林。優化后，永平縣生態公益林面積為70 026.00 hm2，其中國家級22 510.50 hm2、省級47 515.50 hm2；將其按權屬分，國有為7 856.50 hm2，集體所有為17 930.50 hm2，個人所有為44 239.00 hm2［8］。

2.5 管理現狀

2.5.1 管理機構。永平縣林草機構健全，設置有永平縣林業和草原局、大理永平金光寺省級自然保護區管護局、永平縣森林草原防滅火指揮部等管理機構。永平縣林業和草原局內設辦公室、森林資源管理股、林長制辦公室等13個股室，下設州級自然保護區管護局（博南山國有林場）、永平縣林檢局、永平縣營林經果站、永平縣森林資源管理站、永平縣核桃產業服務中心5個事業單位和永平北斗林場1個森工企業。永平縣森林資源管理股具體負責公益林管理工作，其他單位按職能職責負責公益林管理相關工作。永平縣每個鄉鎮設有林業站，每個村（社區）設1名林業員，負責公益林管理等林業工作。

2.5.2 制度建設。永平縣已將生態公益林管理納入林長制進行考核，縣、鄉（鎮）、村層層簽訂目標責任書。永平縣結合實際，制定了《永平縣生態公益林管理辦法》《永平縣森林生態效益補償資金管理細則》《永平縣生態公益林管護人員聘用辦法》《永平縣生態公益林管護人員考核管理辦法》等，制作了護林員上崗證、護林員工作手冊，統一發放巡山記錄本，為當地林業建設提供了保障。

2.5.3 管護形式。永平縣建立了全縣統一的管護體系，劃定了穩定的管護責任區，統籌考慮管護面積、人員配置和森工企業職工安置等因素進行管護。永平縣對于權屬為國有的公益林，由永平北斗林場聘用公益林專職管護人員管護；權屬為集體的，由村民小組、村委會推薦護林員管護；權屬為個體的，由農戶自己管護。2011年，永平縣與農戶簽訂禁伐協議149份，限伐協議6 222份。2021年，永平縣共有村級護林員749人，其中生態護林員554人、天保護林員195人，由鄉鎮人民政府負責組織實施轄區內的公益林管護工作，明確管護職責。永平縣推進實施縣、鄉鎮、村、小組、林農、管護人員“六位一體”的公益林管護機制。縣、鄉、村各級林長和護林員都安裝了巡林App，確保公益林得到有效管護。

2.5.4 管護措施。一是實行封育管護，除滿足農戶基本生活需要保留少量的農民自用材、薪材的資源消耗外，停止天然林商品性采伐。二是禁止毀林開墾、亂占林地等破壞森林資源的活動，對森林資源實行監測、核查、執法3個全覆蓋，加強常態化管理。三是森林草原高火險期內禁止一切野外用火；其他森林草原防火期野外生產性用火需要落實防火措施，按照規定申請批準；未經批準，不得在森林草原防火區內擅自野外用火。四是瞭望臺在防火期實行24 h監視。五是護林員每個月巡護不低于20 d，發現情況及時上報。六是對森林病蟲害發生情況進行監測上報。

3 永平縣生態公益林管理取得的成效

3.1 生態公益林蓄積量不斷增長

經過二十多年的管護，永平縣森林蓄積量不斷增長，林分質量得到提高。2020年，永平縣生態公益林的蓄積量達4 463 696 m3［3］。

3.2 生態功能得到提升

永平縣通過加強生態公益林管護，生態公益林的水源涵養、水土保持、固碳釋氧等生態功能得到了較大提升，自然災害發生率大大降低，區域生態環境明顯改善。2012年以來，永平縣沒有發生較嚴重的山洪、泥石流等自然災害。

3.3 生物多樣性得到有效保護

永平縣加強生態公益林管理后，境內生物得到保護，物種數量不斷增加，尤其是大理永平金光寺省級自然保護區動植物種類增加較多。《大理永平金光寺省級自然保護區綜合科學考察報告》顯示，保護區有維管束植物183科667屬1 485種；有國家重點保護植物35種（2021版），其中國家一級重點保護植物1種（須彌紅豆杉），國家二級重點保護植物34種；與1990年相比，保護區植物種類新增27科190屬481種；保護區動物種類有2 636種，其中新紀錄1 870種，重要種類526種，優勢種328種，并發現1個新屬、2個新種［9］。

3.4 全民愛林護林意識得到進一步提升

永平縣的生態公益林森林生態補償深得民心，惠及6 300多戶農戶，既解決了公益林管護經費短缺問題，又讓農戶得到了一定的經濟補償，調動了農戶護林積極性，使農戶的生態環境保護意識得到了提高，形成了全民愛林護林的共識。

4 永平縣生態公益林管理存在的問題

4.1 落界工作十分繁重、艱巨

永平縣前期生態公益林落界以集體林權制度改革試點時核發的林權證為基礎，林權勘查宗地圖是1∶50 000地形圖，數據粗略、不準確，加之公益林多次修編、調整，且時間緊、任務重、基層技術力量薄弱，導致公益林落界不精準。公益林優化后需要對調出、補入的集體和個人所有的1萬多個公益林圖斑重新進行落界，同時對保留的公益林完善落界。此項工作涉及面廣、技術要求高、工作量大，任務十分繁重、艱巨。

4.2 孤立、零星、“插花”情況突出，管理難度大

2021年，永平縣生態公益林面積70 026.00 hm2，共有15 164個圖斑，但細碎、孤立、零星及“插花”、交叉的圖斑突出。由于時間緊，當地沒有完全進行調整優化，增加了管理難度。

4.3 管理人員不穩定，業務不熟悉

2016—2022年，縣、鄉公益林管理人員頻繁更換，縣級公益林負責人共更換了5人，某鄉林業站站長更換5人。部分鄉鎮林業站甚至沒有相對固定的業務人員負責公益林管理工作。由于變動頻繁，管理人員對業務不熟悉，導致公益林管理工作開展滯后。

4.4 護林員補助低，巡護積極性不高

雖然公益林補償標準不斷提高，管護支出也有所增加，但扣除各級統籌后，667 m2用于直接管護的費用約為4.5元。同時，永平縣屬于天保工程區，停止天然林商品性采伐，對商品林仍需要加強管護。目前，永平縣天保護林員中保護區護林員補助標準為1 400元/（人·月），其他159人補助標準為750元/（人·月），生態護林員554人補助標準為667元/（人·月）。護林員補助低，導致其巡護積極性不高。同時，由于補助未能按時發放，有的護林員主動終止合同。

4.5 補償資金兌補滯后

由于部分農戶的公益林沒有林權證，有的林權證的四至和實際四至不相符，有的農戶林地之間四至界限存在爭議等，導致部分地塊無法兌付資金。屬于集體的部分補償資金滯留在賬戶，沒有發揮效益。還有部分地區因財政困難，補償資金存在延期兌補的情況。

5 永平縣生態公益林管理對策

5.1 精準落界，摸清底數

永平縣應加強領導，抽調林業技術人員，將91衛地圖、林調寶和ArcGis等軟件相結合，在鄉鎮、村、小組、農戶的配合下，重新進行全面落界。林業技術人員現地勾圖，把公益林圖斑面積準確落實到林權權利人。落界結果在各村委會、村民小組進行公示，為兌補資金提供依據。

5.2 完善監測，強化管理

永平縣應對公益林實行“總量控制、區域穩定、動態管理、增減平衡”的管理機制。對于經批準公布的公益林區劃界定成果，任何單位和個人不得擅自調整。國家級和省級公益林動態管理應當遵循責、權、利相統一的原則，確實需要調出的應當不影響整體生態功能，保持集中連片。同一地塊，一經調出，不得再次申請補進［10］。在符合有關規定的條件下，給予基層對公益林調出、補進更加靈活的政策，建議對面積小于10 hm2的孤立、零星、“插花”的地塊可直接調出，更合理地調整優化公益林，充分發揮公益林的整體綜合效應。

5.3 穩定隊伍，加強培訓

永平縣應加強對生態公益林管理工作的領導，穩定縣、鄉生態公益林管理機構和人員，不要隨意調換公益林管理人員。同時，當地應根據縣、鄉生態公益林管理人員和業務人員的變動情況，及時開展業務培訓，建議上級主管部門每年開展一兩次業務培訓，每次培訓三四天，使新進人員掌握生態公益林管理政策、業務知識，提高其業務素質，確保其管護好公益林、用好補償金。

5.4 優化管護范圍，提高護林員補助

永平縣應結合林長制網格化管理，把公益林管理落實到各級林長、護林員；統籌管理專職管護人員和生態護林員，合理劃分管護范圍和面積，提高專職護林員補助（參照村委會副主任補助標準），并按時發放。對護林員的聘用可以采取競爭性承包管護，強化對護林員的考核管理，確保生態公益林管理工作有序、高效開展。對管護責任區內發生破壞森林資源的情況，林業管理部門要追究各級林長的責任；對未及時向上級有關部門報告的護林員視為不認真履職，應及時辭退。

5.5 及時兌補補償資金，落實生態惠民政策

根據落界成果，林業部門應及時與財政部門對接，完善資金兌補手續，爭取年內將當年的補償資金兌補給林權權利人，落實生態惠民政策。對權屬、四至界線存在有爭議的，林業部門應采取先擱置權屬爭議，再協商兌補方案，最后解決爭議的處理措施。對于屬于集體的資金，有關集體應嚴格按照公益林管理相關規定，采用“一事一議”民主決策制度，確保安全、高效、合理使用資金。

6 結語

生態興則文明興。永平縣要想實現綠色發展，必須保護好森林資源，保護好生態公益林。