易地搬遷集中安置區平安法治建設困境及對策研究
——以貴州省普安縣為例

高士棟

（中國人民公安大學公安管理學院 北京 100038）

隨著“十三五”易地扶貧搬遷任務全面完成，就如何“穩住”和“致富”，2022年中央一號文件中提到，要加大對鄉村振興重點幫扶縣和易地搬遷集中安置區支持力度。落實搬遷群眾戶籍管理、合法權益保障、社會融入等工作舉措，提升安置社區治理水平。推進易地搬遷集中安置區平安法治建設是從保障人民群眾生命財產安全角度來提升安置社區治理水平，對提高搬遷居民獲得感、幸福感、安全感具有重大現實意義。

一、普安縣易地搬遷集中安置區平安法治建設現狀

（一）普安縣易地搬遷概況。在脫貧攻堅期間，普安縣共實施易地扶貧搬遷7613戶35399人（脫貧人口5471戶25357人），分為縣內搬遷安置和跨區域搬遷安置兩部分。

縣內搬遷安置4437戶20947人（脫貧人口2812戶13249人）。其中，普安縣南湖街道惠民小區安置區383戶1550人，茶源街道布依茶源小鎮納茶小區安置區609戶2857人，布依茶源小鎮一期安置區1293戶6236人，布依茶源小鎮二區安置區917戶4571人，龍溪石硯小鎮安置區1235戶5733人。跨區域搬遷安置3176戶14452人（脫貧人口2659戶12108人），其中，興義市木賈物流城安置區50戶325人，興義市灑金教育城一期安置區662戶2946人，興義市灑金教育城二期安置區1335戶5882人，興義市灑金教育城康家坪安置區527戶2518人，興義市浙興商貿城馬嶺安置區602戶2781人。搬遷地實行城鎮化集中安置，通過搬遷，居民的教育、醫療和住房等得到更好的保障，就業創業機會得到提升，但由于搬遷人口總數眾多，達常住人口10%左右，大量的搬遷人口后續融入的就業幫扶、社區治理、權益保障等問題，短時間內仍然明顯且突出。

（二）普安縣易地搬遷集中安置區平安法治建設的相關情況。

1.法治隊伍構成。在安置區警務建設和相關制度的不斷探索完善下，易地搬遷集中安置區的法治隊伍基本實現了社區公共服務中以政府及非政府組織為供給主體，依托于公共部門和公共資源為社區居民提供服務的形式，主要包括了行政性平安法治公共服務主體，即社區民警、輔警和警務助理；自治性平安法治公共服務主體，即新市民居住區治保組織和樓長；互助性平安法治公共服務主體，即老年義務巡邏隊等。

2.工作運行模式。通過三類主體的相互協作，易地搬遷集中安置區平安法治建設的工作運行模式可以概括為：社區警務室作為中心陣地，通過組建警務專職巡防隊、制定警務聯席會議和警民議事會議等制度，以自治和互助性主體為補充，結合實現保護群眾生命財產安全的全方位保障，切實增強搬遷群眾安全感，探索“包片民警+警務助理+社區主任+樓長等”的日常調解事務機制，打造群防群治的積極效果。

3.人口情況分析。安置區總體人口中，年齡16歲以下的青少年人口總數為8785人，占比24.8%；60歲以上人口3607人，占比10.2%；長期依靠外出務工維持生計的為7718人，平均年齡約35歲，占比21.8%。依托東西部協作項目，近年來普安縣除了與東部地區加強了產業合作，還大力推進了勞務協作，先后成立了普安縣駐惠州市龍門縣勞務協作等多個工作站。在政策的支持下，搬遷安置區的務工人員也多在廣東、浙江等沿海協作省份就業，據當地政府統計，到廣東省穩崗就業數達到2002個，其中包括了1952名脫貧人口。從數據情況來看，安置區人口流動性大，存在著大量留守兒童和老人，家庭結構問題較為普遍且突出，隨著外出務工的熱潮，“空心化”現象也日益明顯。

二、易地搬遷集中安置區平安法治建設的困境

（一）留守兒童的社會化問題。從人格發展的角度來說，社會化是指在不斷探索學習新知識、技能和規范過程中，取得社會生活資格并發展個體社會性的過程。與一般情況的留守兒童相比，易地搬遷集中安置區的留守兒童有著更加嚴重的社會化問題，尤其是在新環境下的心理適應層面出現的障礙，易地搬遷集中安置區留守兒童對于監護自己的祖父母都是陌生且復雜的，很難達到心理層面的適應，心理層面的適應缺失直接關系著社會適應的程度，致使易地搬遷集中安置區留守兒童普遍存在著社區生活與農村生活的差距、校園認同與內心自卑的困難兩方面問題。

依據美國學者班杜拉提出的社會學習理論，觀察學習和自我調節是人在社會環境中逐步學習并形成發展個性的關鍵因素。正確引導和及時鼓勵易地搬遷集中安置區的留守兒童，能夠在萌芽期避免出現負面影響。但很遺憾，父母在教育過程的缺失，導致很多易地搬遷集中安置區的留守兒童在初級社會化過程中出現各種性格缺陷和社會適應能力差問題，衍生的承受壓力能力欠缺，長期的情緒不穩定及心理問題無法得到排解。諸多負面影響交織起來，極易使得其中部分留守兒童走上違法犯罪的極端道路，這對個人、國家和社會都會產生重大損失。

（二）對老年搬遷戶缺少保護措施。傳統農村一般由“差序格局”的血親關系格局而成，許多老年搬遷戶突然從由熟悉的關系組合轉變為“新市民”組成的陌生社區，身邊突然沒有了熟悉的人際關系和生活環境，除了容易產生返遷意愿外，更嚴重的問題在于遇到一些新方式、新領域的犯罪手段時，老年搬遷戶往往成為了自保能力最差的群體。大部分不法分子的手段包括：利用老年搬遷戶生活仔細、愛貪便宜的心理，通過免費體檢、發放小禮物等方式引其上鉤，再逐步騙取錢財；利用老年搬遷戶追求健康的心理借其缺乏辨別能力，誘騙其購買假冒偽劣的醫療保健品；利用融入新市民生活的老年搬遷戶子女缺少陪伴的機會，大搞“親情回訪”，銷售人員會體現出自己對老人無微不至的關愛，進而博得歡心和信任，再施行犯罪行為。除此之外，雖然“數字產品”適老化改造的推動進度日益增快，但由于老年搬遷戶對智能設備操作的熟悉程度不足，也為犯罪分子實行互聯網詐騙提供了可乘之機。

（三）跨區域搬遷戶管理存在工作交流困難。與縣內搬遷戶相比，跨區域的搬遷戶的平安法治建設更加復雜，當地公安機關常常需要與搬遷地公安機關進行工作上的往來，僅戶籍管理一項，就為公安機關帶來了繁重的工作量。并且，由于普安縣跨區域搬遷戶分散于興義市的多個轄區，在為跨區域搬遷戶解決實際問題的過程中，當地公安機關要完成對多個轄區的醫療、教育、公安和社區等相關部門的對接工作，調度難、溝通難、協作難，不僅耗費時間，而且常常很難得到合適的解決，造成跨區域搬遷戶沒有得到滿意的公共服務，降低了搬遷戶對當地政府的信任度。

（四）社區文化融入度差異引起的負面連鎖反應。只有讓易地搬遷集中安置區的居民將安置區作為自己的情感歸宿，才能算真正的適應，達到這一效果就必須先讓他們融入到社區文化當中，但這需要有一個時間過渡和接受的過程。從對安置區的轄區民警的訪談中了解到，普安縣惠民安置區自成立至今共處警800余起，超80%為糾紛類警情，其中涉酒的案件較為突出，案發時間多為晚上9點至凌晨1點左右，這一時間段已經成為了目前安置區每天的重點巡邏時間。對該安置區隨機抽取100名成年居民進行談話并發放問卷，經過對調研數據的簡單處理，結果顯示，安置區居民一周平均飲酒次數為2.04次。100人中，31人表示沒有飲酒習慣（其中女性對象占77.4%）；25人表示會在親友聚會上適量喝一些；超過一周3次飲酒的人數為44人。進一步對上述的44人進行深入了解，發現這一群體有超60%的人喝酒形式類似，即晚上感覺在家無聊，找上同村搬過來的朋友一起“劃劃拳、擺一擺、喝點苞谷酒”。究其根本原因，一方面和民俗有關，另一方面與在陌生環境和生活中沒有合適的其他寄情方式有關。這就需要在后續的政策、制度和社區建設上幫助他們完成對社區文化的全身心融入。

三、推進易地搬遷集中安置區平安法治建設的相應對策

（一）推動“普法教員”入校園。在家庭教育的缺失下，就必須擴大學校、政府和社會的社會化功能發揮，促進易地搬遷集中安置區留守兒童的健康成長。完善學校社會化功能，彌補家庭功能的弱化，構建和諧的社會家園，全方位解決易地搬遷集中安置區留守兒童社會化過程中存在的問題。推進普法教員入校園，加強青少年學生法治教育、學校治安綜合治理、預防青少年違法犯罪，促進“校園法治安全教員團”常態化建設，鼓勵民警擔任轄區內中小學、幼兒園法治副校長，發揮其警務專業知識作用，規范學校的安全防范措施，完善校園治安管理工作，壓實責任，通過定期對留守兒童隨機訪談，研判杜絕學校出現的霸凌和歧視現象的風險。同時，每月為在校師生開展法律法規教育課程，不斷強化老師和學生對于法律意識的認識，幫助留守兒童養成健全的人格和良好的品德。

（二）發揮警務助理的持續“助力”作用。警務助理是易地搬遷集中安置區警力的有力補充，警務助理在推進易地搬遷集中安置區平安法治建設過程中，由于自身的特點，在化解日常糾紛、提高居民防范意識和處理各項事務方面起著不可替代的作用。招錄的警務助理一般優先考慮居住在易地搬遷集中安置區居民，他們有較高群眾威望，基層經驗足，“人熟、地熟、情況熟”是不二法寶，當地居民認同警務助理宣傳的相關法律知識，有利于提高廣大居民防范意識和法治觀念，構建最密防控。并且，由于警務助理要求保持24小時通信暢通，同時配置了高機動性的警用摩托車，方便處理事務，提高了街面見警率，推動了與群眾的“零距離”接觸，為開展常態化巡邏、治安防范和信息采集等公安工作提供了更多有利條件。

（三）推進跨區域搬遷安置區派駐民警制度。城市社區公共服務供給的保障是“穩得住”的基礎。同縣域內搬遷戶相比，跨區域搬遷安置區居民在辦理醫療保險、戶籍遷移、教育就學等行政事務時往往更加困難，需要花費更多人力物力，推進在跨區域搬遷安置區派駐民警制度能夠有效解決這方面問題。派駐民警制度是通過年度輪崗制，選拔優秀民警擔任聯絡員，派駐到跨區域搬遷安置區所在的轄區派出所，負責對接兩地的政府職能部門，幫助跨區域搬遷安置區的搬遷戶打通聯系渠道，讓他們能夠平等地享受公共服務。通過創新性地推行新市民居住證辦理，讓兩地的政府職能部門能夠第一時間辨識出搬遷安置區居民，提供更加細致、貼心和熱情的服務，做到搬遷安置區公共服務精準供給。

（四）加快構建安置區社區文化陣地。切實做好易地扶貧搬遷“后半篇文章”就需要建設好安置區社區文化陣地，提供后續扶持，配套建設文體活動中心、室外文體活動、農貿市場、平價購物中心和新時代文明實踐中心等服務設施。以社區擔任責任主體，定期舉行有益于促進居民融合的各項健康活動，注重結合民族相關節日突出特色，以此調適社區關系，舒緩社區矛盾，拉近居民關系。加強人文關懷，考慮實際問題以及服務的延續性，幫助居民重新進行自我認知，鼓勵居民積極參加社區內的就業技能培訓，挖掘自身潛能，達到自助的目的，真正做到“授人以漁”，以社區活動的形式解決搬遷安置區居民返遷心理、依賴心理和迷茫的生活態度。