執行報告—排污許可制證后監管的利器—以臺州市椒江區為例

於靜，莫晨劍，胡魯男，王俊燾

（1.臺州市生態環境局椒江分局，浙江 臺州 318000；2.臺州市污染防治工程技術中心，浙江 臺州 318000；3.臺州市環境科學設計研究院，浙江 臺州 318000）

排污許可證執行報告是針對已經取得排污許可證的排污單位，定期在排污許可證系統向主管部門報告企業的生產狀況、污染物的排放濃度以及排放量等相關信息。執行報告的填報內容分為多個板塊，主要包括企業自行監測、管理臺賬等方面的信息，管理臺賬審核是對企業提交的監測信息記錄臺賬、生產設施運行狀況記錄臺賬、燃料分析記錄臺賬，廢氣處理設施運行情況記錄臺賬和廢水處理設施運行情況記錄臺賬內容進行完整性、規范性和合理性等原則進行審核。另外，根據報告頻次的不同，分為年、季、月度執行報告。

生態環境部印發的《關于加強排污許可執法監管的指導意見》（2022年3月29日）明確將排污許可證執行報告的真實、準確和完整列為排污單位的主體責任，并且將執行報告列為清單式執法檢查的重點抽查項目之一。執行報告是主管部門對于排污單位的持續性監管舉措，是排污許可證管理非常重要的的內容，必須引起排污單位的相關重視[1，2]。

1 排污許可證執行報告管理現狀

1.1 椒江區發證企業的特點

臺州市排污許可證核發工作依據相關政策文件，分行業逐步進行。2017年，臺州市根據《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》對造紙、火電、醫化以及電鍍等行業實施排污許可證制度。2018年根據名錄（2017版）要求，對有色金屬制品、屠宰及肉類加工以及衛生陶瓷制品制造類企業進行發證。2019年根據名錄（2017版）要求，涉及皮革、家具以及汽車制造等。2020年，根據名錄（2019版）要求，完成對臺州市固定污染源的全覆蓋工作。

根據2022年椒江區排污許可證管理庫的最新數據，目前已核發國家版排污許可證180余張，工業企業類型以化學藥品原料藥制造、化纖織造加工、服裝、機械制造為主。這些排污單位都應該在排污許可證系統按時提交季報與年報；其中重點管理七十余家還需要提交月報，這些企業多涉及醫藥化工、化纖織造加工等行業，填報內容的重點均是關于排放量與排放濃度，這些數據是監管企業是否嚴格按照排污許可制執行的重要參考依據。椒江區雖然在排污許可證核發工作取得了一定成績，但證后監管技術和管理能力仍有待加強。因此，應該充分利用企業的排污許可證執行報告來進行證后監管工作，提高企業對執行報告填報的重視，推進排污許可制落實。

1.2 執行報告存在的問題

1.2.1 排污單位缺乏對執行報告的認知與重視

排污許可執行報告審核過程中發現部分企業對填報認知不夠，填報過程中往往缺乏積極性，誤認為拿到許可證即可，忽視管理條例規定的應該及時提交執行報告的要求。此外，部分企業的執行報告往往是由非專業的環保管理人員粗糙、隨意地填報提交，這可能會導致執行報告的質量較差，漏洞百出，主管部門無法獲得企業的準確排污信息，從而無法做好執法工作。另一方面，自2017年新版排污許可證核發工作啟動以來，環境主管部門更加重視排污證可證的核發工作，對于填報執行報告等證后監管的相關舉措缺乏一定的宣傳與培訓，部分企業沒有充分認識到執行報告填報的重要性，出現未提交、漏填或者誤填等情況。然而，申領到排污許可證只是排污許可制度的“入場券”，后期證后監管才是這個制度的“主要活動場所”。

1.2.2 執行報告填報存在質量問題

2021年，臺州市生態環境保護局椒江分局開啟了典型行業排污許可證執行報告內容規范性審核工作。首先是執行報告的提交率情況：2020年執行報告（年報）提交情況為94.39%，2021年第一季度執行報告提交情況95.33%。其次是填報內容質量審核情況：抽查名單有13家企業，包括機制紙及紙板制造、火力發電、紡織業、家具制造業和污水處理及其再生利用等共8種行業類型，其中7家為重點管理，5家簡化管理。

審核結果顯示報告中出現頻率較高的問題為：（1）部分企業不能夠按時提交執行報告；（2）填報的內容有遺漏，主要包括治污設施的運行情況、自行監測情況、排放量計算等相關模塊；（3）污染因子遺漏監測頻次，企業沒有按照排污許可證自行監測模塊上污染因子的監測頻次要求委托第三方或者自行監測；（4）部分企業在計算排污量時采用的計算方法有誤、數據來源不清、數據失真，致使無法準確核算實際排污量，難以判定是否符合許可排放量要求。排污單位應該明確的是年度執行報告的內容應包括：排污單位基本情況、污染防治設施運行情況、自行監測執行情況、環境管理臺賬執行情況、實際排放情況及合規判定分析、信息公開情況、排污單位內部環境管理體系建設與運行情況、其它排污許可證規定的內容執行情況、其它需要說明的問題、結論、附圖附件等；季度執行報告至少應包括：各月度生產小時數、主要產品及其產量、主要原料及其消耗量、新水用量及廢水排放量、污染物實際排放濃度和排放量、合規判定分析、超標排放或污染防治設施異常情況說明等內容；月度執行報告至少應包括：污染物實際排放濃度和排放量、合規判定分析、超標排放或污染防治設施異常情況說明等內容。

1.2.3 主管部門的審核體系有待完善

目前，填報信息平臺無法自動校驗識別執行報告是否存在缺項、漏項、錯誤等問題以及企業是否按實際生產和排污情況填報，排污許可數據未與污染源在線監控、企業自行監測平臺和污染源“一企一檔”系統數據實時對接，導致數據不能自動獲取，企業手動填寫臺賬和執行報告往往存在漏填錯填情況。執行報告數據缺乏邏輯性審查和自動校驗功能，導致審核的速度和效率難以保證，現行的主要審核方式是生態環境部門人工進行審核，但執行報告審核任務繁重、審核內容多，若僅僅依賴人工審核方式，則難以實現快速高效的審核，這就對審核人員的專業水平能力有一定的要求，因此有必要借助信息化、集成化、智能化的技術手段來輔助人工審核[3]。

主管部門往往較多關注發證工作，對于證后監管人才體系的建設，以及專業型技術執法隊伍的培養有待加強。另一方面，主管部門委托的第三方機構或者本單位內部從業人員，在專業知識水平上參差不齊，都可能會導致執行報告的審核質量不高。最后，證后監管重視不夠，處罰依據尚不健全。對于已核發許可證企業證后監管力度不足，缺乏持續有效的監管。對于企業不能夠及時提交執行報告，以及報告內容填寫不規范等情況，基層監管部門督促其整改后，不能夠及時再次復核。同時，對執行報告上載明的超標排放情況的處罰，缺乏有效的依據，降低了排污許可對企業的約束力[4]。

1.2.4 主管部門執行處罰的力度有待加強

《排污許可管理條例》已于2021年3月1日起正式施行，第22條“排污單位應當按照排污許可證規定的內容、頻次和時間要求，向審批部門提交排污許可證執行報告，如實報告污染物排放行為、排放濃度、排放量等。”第37條規定，未按照排污許可證規定提交排污許可證執行報告的排污單位，處每次5千元以上2萬元以下的罰款。執行報告作為證后管理工作的重要組成部分，其真實性、有效性和完整性都是不可或缺的。主管部門對于椒江區目前已發證企業的處罰力度不足，針對沒有按照要求完成執行報告的企業往往以電話或者短信予以通知，沒有按照條例要求嚴格落實罰款等相關舉措，無法引起企業足夠的重視。另一方面，排污單位執行報告填報存在遺漏污染因子種類的監測，或者是具體某種因子的監測頻次不足，甚至還會出現污染指標的超標排放等情況，針對這些問題缺乏有效的處罰文件依據，這也就降低了排污許可證對企業污染排放相關的約束力[5-6]。構建排污許可“一證式”監管平臺，充分發揮科技監管手段，線上線下融合監管，不斷提高執法效能，實現日常監管智慧化。

2 建議以及方法

（1）加大宣傳力度。環境主管部門要重視證后監管，增加執行報告的相關培訓，必要時可以建立企業的微信群，或者利用電話等方式通知并指導企業填報執行報告，每月、季、年報時間節點之前提醒企業及時登錄系統填報，必要時面對面指導企業填報，逐漸提高企業依證排污的意識。組織召開企業培訓會，從排污許可證的申請、證后管理要求、自行監測要求、違法后果等多個方面進行培訓，切實提高排污單位責任意識。

（2）培養一支致力于審核的技術隊伍，審核高要求化。構建排污許可證后監管人才體系，培養綜合型、專業型技術執法隊伍，定期組織執行報告證后監管專項培訓，提升執法人員專業技能和核查能力，更精準地發現存在的問題，提高執法效率。主要領導最好親自抓排污許可證后管理工作，執法支隊、監測站等業務科室全力配合，討論研究證后現場檢查、執行報告提交及規范性審核、許可證質量審核等問題，確保證后管理工作有效落實。構建完善的證后監管體系，提高管理人員的專業技能和核查能力；主管部門定期組織針對排污單位的培訓工作，提高企業對于證后監管的認知。另外，不斷地完善第三方機構考核制度，設立嚴格的技術從業門檻，市場化、規范化、科學化第三方的服務工作。邀請行業內經驗豐富的專家現場幫扶企業，結合實際情況指導企業整改，推進工作高質高效完成。

（3）創新工作方法。通過現場一對一指導、網絡遠程教學、建立業務交流群等方式，第一時間解答企業填報難點疑點，手把手指導企業完善系統填報，提供“保姆式”服務，確保企業按期完成填報工作。開發實際排放量計算小程序，企業僅需要填寫相關參數數據，由系統根據排污許可證申請與核發技術規范中的實際排放量計算方法，自動進行計算，確保實際排放量填報的準確性。將系統與污染源在線監控、企業自行監測平臺和污染源“一企一檔”系統數據實時對接，實現監測數據自動獲取，降低填報錯誤率。增加系統自動預警功能，污染物排放濃度和總量超標時，通過與載入系統的許可排放濃度比對，自動算出超標倍數，并進行預警，報送當地生態環境部門。

（4）嚴格執法要求。環境主管部門發現排污單位執行報告中存在的問題后，應及時通知企業進行整改，對于那些多次通知仍不按時提交報告、污染物超量排放、虛假填報執行報告，以及沒有按要求安裝在線的企業，都要嚴格按照排污許可條例的規定做出相應的處罰。讓排污許可證制度成為企業守法、政府執法、社會監督的依據，推動建立精簡高效、銜接順暢的固定源環境管理制度體系，促進各項環境管理制度有效執行，落到實處。

3 結語

當前，排污許可執行報告作為證后監管的有力工具，可以幫助排污單位在每月、季、年報中實時了解排污要求與規范，逐步認知排污許可制。針對椒江區的執行報告現狀，有幾點需要特別注意：一是提高企業的排污許可意識。二是優化主管部門的審核體系，結合第三方的技術力量，提高執行報告的審核質量，并要定期進行執行報告隨機抽查與整改落實等工作。三是強化處罰力度，強化排污許可執行情況監管，加強對違法違規行為的曝光。

建立健全排污許可證執行報告審核機制，不斷提高執行報告數據的質量，為排污權市場化交易、環保稅、環境統計、污染減排以及限期達標規劃、生態環境保護規劃、環境政策制定等工作，提供統一的固定污染源排放數據。執行報告的監管不可能一蹴而就，需要立足現實情況，緊密結合椒江區工業企業的特點，結合技術規范和環保標準，逐步達到執行報告填報與審核常態化，推進排污許可制在工業企業中扎根。