從文本到實效：走向政府權責清單制度的更有效執行

王杰 張宇

〔摘要〕政府權責清單制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的核心要素，它通過調節行政履職過程來優化政府元治理角色，以此增強治理的有效性。實現清單落地，將制度文本轉化為現實的治理效能，是權責清單制度價值變現的關鍵一環。政府權責清單制度蘊含著促進政府職責體系優化、加快合法性資源轉化、倒逼公共服務質量強化及推動社會再組織化的功能指向，其有效執行離不開內容規范、定位精準、機構協同和機制奏效等條件的支撐。培育法治理念、加強標準化建設、構建主體間合作網絡并升級執行機制，能夠有效提升政府權責清單制度執行的動力、效力、合力和變現力，實現清單文本向治理效能的轉化。

〔關鍵詞〕政府權責清單;制度執行;制度變現;治理效能

〔中圖分類號〕D630.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）02-0118-11

一、問題的提出

黨的十九屆六中全會指出，堅持自我革命是我們黨歷經百年滄桑但活力倍增且長期執政的基本經驗。〔1〕作為加強自我革命的制度性安排，政府權責清單制度自其誕生之日起，就被賦予了深化改革、完善法治和推動善治的重要價值，是新時代優化政府職責體系，提升國家治理效能的有力抓手。當前，我國已總體建成較為完備的從中央到地方的政府權責清單體系，為規范行政履職、增強治理能力發揮著基礎性、全局性和撬動性的作用。政府權責清單制度是通過對各部門職能內容的梳理，以清單形式將部門權責事項進行列示，不僅讓政府自身更讓全社會都能了解行政權責的“底數”及其行為邊界，從而提升施政的合法性和規范性。權責清單制度的有效執行，有助于打破權力神秘色彩，優化辦事流程，為監督政府提供依據，同時還能深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，營造優良營商環境，實現“以人民為中心”的高質量治理。可見，權責清單制度契合了構建法治政府、責任政府和服務型政府的現實需要，但如何實現清單落地，將制度文本轉化為現實的治理效能，是權責清單制度價值變現的關鍵一環。與此同時，作為一種行政自制規則，外部壓力固然有助于加快制度實施進程，但制度功能的釋放更多是需要在行政部門的主動清權、減權、限權等過程中實現，因而實踐中不可避免地會面臨來自主客觀層面的雙重執行困境。本文從政府權責清單制度的文本內涵出發，探討制度執行中存在的條件不足及動力優化問題，以回答如何真正實現權責清單制度從文本到實效的轉化。

二、政府權責清單制度的文本要義

黨的十八屆三中全會將政府權責清單制度作為推進國家治理體系與治理能力現代化的重要舉措，凸顯了權責清單制度在國家治理領域的顯著優勢。深刻理解政府權責清單制度文本所蘊含的理論與實踐內涵，把握制度設計的初衷及其功能要義，是各級政府推行權責清單制度的首要議題。

（一）價值特征：治理理念的系統性重塑

黨的十八大以來，我國在頂層設計層面逐步推進和完善政府權責清單制度，將行政履職的原則和標準有效嵌入政府施政全過程。從制度運行實際看，權責清單制度至少涵蓋三方面的治理價值：一是控權價值，主要借助權責清單制度對行政職權的公開、對行政程序的限制和對行政自由裁量權的壓縮等作用加以實現，進而防止權力任性，避免職權腐敗和亂作為;二是服務價值，主要通過對行政責任的細化、對政務服務承諾的強化和對民眾辦事規程的具體化加以實現，避免為官不為和相互扯皮;三是合作價值，指通過劃定政府活動邊界，確定政府在市場和社會領域的行為限度，在“法無授權不可為”的治理前提下強化“法無禁止即可為”的權利范圍，進而發掘政府與市場及政府與社會之間的合作空間。黨的十九大提出以人民為中心的發展思想，提出要把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，這為我國地方政府開展治理活動提供了原則、方向和標準。政府權責清單制度的深入推進和有效執行，必將加速包括政府監管、公共服務、行政審批、社會治理、營商環境等在內的各領域改革，使“以民眾為中心”的工作思路真正體現于公共治理全過程，進而重塑政府治理理念。

一個建構良好的權責清單既是對政府權責內容的系統梳理，也是公眾了解政府特別是了解政務服務流程的權威指南。政府作為公共服務的提供者和社會秩序的維護者，只有切實反映基層呼聲，有效解決民眾最關心最直接的利益問題，才能得到廣大民眾的信任和擁護。權責清單制度著眼于社會生產生活需要，其內容設計和機制安排無不彰顯“以民眾為中心”的治理思想，并集中體現在兩個方面。一方面，從市場主體角度看，權責清單制度通過精簡審批事項、完善服務流程，能夠進一步深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，優化區域營商環境。而以清單形式將市場監管部門的職責權限予以公開和固定，又能增強市場執法過程的確定性和透明化，提升市場主體政策預期，激發市場創新活力。另一方面，從社會公眾角度看，廣大群眾借助權責清單能夠快速鎖定社保、醫療、養老、住房等民生事項，明確辦事預期，掌握辦事主動權。通過具象化政府職權運作流程，明確事項辦理的條件和要求，權責清單制度為居民辦事提供可靠操作指南，增強政務服務的精細化水平。同時，對于權力行使責任及其監督方式的明確規定，還能增強社會制約政府之能力，倒逼政府主動提升公共服務效能。

（二）行動本質：多元主體的合作性博弈

從構成上看，我國國家治理體系呈現出一種以黨政體制為主導，市場、社會、個人等多主體共同參與的“中心-邊緣”治理特征〔2〕，國家治理現代化要求不同主體良性互動并協同合作。行政權力源于全社會的共同讓渡，最終也應服務于最廣大的基層群眾。在國家治理現代化與城鄉融合發展的大背景下，無論是縣域治理還是市域治理，都被賦予了多重治理角色與期待，然而政府治理在從傳統的“計劃、政治、全能”向現代的“市場、法治、效能”等治理價值轉型過程中，依然面臨與現實治理需求之間的巨大矛盾和張力。從政治學視角看，政府治理尤其是基層政府治理的實質在于如何充分動員轄區已有資源以實現公共價值的持續生產，這其中必然蘊含著一個多元行動者網絡共同推動的過程，各行動主體通過網絡內的互動、合作和博弈，不斷化解社會治理的矛盾和張力，實現“以民眾為中心”的治理需求。黨的十九屆四中全會將權責清單制度上升到治國理政的戰略維度，以此推動構建職責明確、依法行政的政府治理體系。〔3〕然而，權責清單制度的有效運行并非各級政府的內部事項，治理場域中的權力機關、司法機關、公民、社會組織、市場主體等其他主體間的博弈與合作也是實現權責清單制度有效實施的不可或缺力量。

首先，政府間關系的核心是利益關系，這種利益關系的沖突性博弈在實踐中是難免的。有效的政府治理要求各部門在各司其職的基礎上做到協同合作，這需要各部門正確處理與其他部門間的交叉職責關系，合理劃清權責邊界，實現有所為與有所不為。其次，權責清單作為控制行政權力的制度性安排，從梳理到制定、從審核到發布、從執行到調整，其均應在同級人大的主導和監督之下進行，離開人大的統籌和參與，制度實施將難保其公允性。再次，從司法裁決角度而言，將權責清單納入行政案件處理的基本依據，不僅是彰顯權責清單的適用性和權威性的需要，更能在很大程度上反映權責清單制度的生命力和存在的價值。最后，雖然改革開放以來各級政府出于政績壓力而采取的短視行為在今天已有很大改觀，但始終未能擺脫“塔西佗陷阱”的籠罩，民眾對政府的不信任在很大程度上降低了公共政策的社會遵從。但從制度建設初衷看，權責清單制度契合了民眾對監督政府行為、放松社會管制和清晰化辦事流程的期待，形成了制度高認同和廣適用的合作治理面向。可見，政府權責清單制度的實施過程內嵌著一個多元行動者網絡，各主體在各司其職與互動博弈中共同推動制度效能的生成與轉化。

（三）運行邏輯：效能機制的有效協同

權責清單制度作為政府治理體系的重要成員，其有效運行離不開與其他治理要素的有序銜接與互動，這些要素是提升權責清單制度社會認同并使其快速發揮治理成效的“催化劑”和實現機制。這些機制性安排蘊含著動態性、開源性、警示性和賦能性等特征，是權責清單制度作用發揮的根源與實現邏輯，能夠有效消解制度運行阻力，增強其束權性、服務性與合法性。

首先，權責清單制度的動態調整機制是確保制度生命力的必要前提。政府權責清單要根據法律法規的立改廢釋纂與部門“三定”調整予以及時更新，主動取消、下放或“掛起”〔4〕與經濟社會發展不相適應的行政權力，從而增強制度效力，更好應對公共事務的龐雜性與不確定性。其次，權責清單制度的“開源”機制是實現高質量政務服務的創新舉措。它鼓勵清單欄目根據公眾辦事需求進行調整和完善，在原有“事項名稱”“行使主體”“權責依據”“運行流程”“監督方式”等核心模塊之外新增更多便民信息。如河南在全省縣級政府權責清單中設置了“辦事地點”“跑動次數”與“辦理結果樣本”等群眾亟需了解的辦事信息，而湖北省更是新增了“地圖坐標”與“交通線路”等更為周到的服務指引。最后，權責清單制度的警示機制是營造風清氣正政治生態的重要安排。它要求權責清單在建設和調整過程中，要根據當地權力腐敗大數據分析對各部門權責事項設置相應廉政風險等級，將清單適用與腐敗防治相結合，降低各級干部的廉政風險。最后，權責清單制度的賦能機制是確保法定權責落地見效的兜底保障。從實際情況看，省市高層級政府行政資源相對豐富，履職目標相對于基層政府易于達成，而縣鄉基層政府因在人員編制、財政資金、執法能力等方面的匱乏，其在承接上級政府下放的新職權時，難免會陷入“接不住、用不好”的窘境。賦能機制針對這一改革難點，對地方政府特別是縣鄉政府部門在編制、財政等方面予以適度傾斜，增強基層政府部門的權責承接與履行能力。

三、政府權責清單制度的行動向度

黨的十八大以來，權責清單制度從地方經驗上升至頂層設計，其從元治理層面對公權力行為的規約，是國家治理現代化的核心要義。實踐中，權責清單制度發揮著調節政府履職，優化政府與市場及社會之間關系的重要價值，對于增強政府治理能力，優化營商環境，提升群眾獲得感并推動公共事務的合作共治，也具有重要的推動作用。

（一）促進政府職責體系的優化

黨的十九屆四中全會將“實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關系”作為優化政府職責體系的重要舉措。優化政府職責體系是加快全面深化改革，實現“以人民為中心”的高質量發展的必然要求。經過本世紀初以來的多輪行政審批制度改革和職能部門調整，政府職責體系不斷健全和與時俱進，有力釋放了市場主體活力，增強了群眾的獲得感與幸福感。當前，隨著風險社會的持續演進，政府治理的難度與復雜度日益攀升，傳統治理方式和職責結構已難以應對這種復雜動態治理情境的演變，亟待通過權責內容調整以確保公共治理的有效性。

權責清單制度的實施能進一步推動各部門職責體系的優化配置，為經濟社會高質量發展提供制度支撐。第一，構建權責清晰的“條塊”關系。權責清單能夠有效厘清各部門責任歸屬和行為邊界，這為“塊塊”間分工合作提供了必要前提，而權責清單制定中涉及的權力取消、下放、承接等職權重構過程，還能促使縱向權力配置更為合理，推動“條條”之間良性互動。第二，厘清政府與市場主體以及與社會組織之間的關系，激發全社會發展活力。各部門在依法梳理自身權責過程中，對于“法無規定不可為”理念的遵從，能夠清理大批不該管也管不好的社會事項，并做到應放盡放，為社會自治騰出空間。同時，制度建設過程不僅能廣泛廢除妨礙統一市場和公平競爭秩序建設的行政性規定，為市場松綁，還能推動負面清單建設和完善，實現市場主體“法無禁止即自由”，為營造良好營商環境提供制度保障。第三，重塑政府元治理角色，增強公共服務和宏觀政策的有效性。厘清公權力行為邊界能有效減少政府對微觀事務的過多介入，使政府從“全面干預”的控制邏輯轉向區域“元治理”角色。這一角色轉變為各級政府加強事中事后監管并主動強化公共服務騰出了精力，也為政府著力思考并制定更優質的宏觀經濟政策和社會發展戰略提供了可能，使“全能政府”逐步轉變為“有效政府”。

（二）加快合法性資源的轉化

合法性是合乎法律性和普遍認同性的結合，意在為某種社會秩序提供合理辯護。哈貝馬斯從康德的強制法律和自由法律觀點中推演出法律的事實性和有效性特征，兩者構成了法律的內在張力。其中，事實性是指法律應當得到遵守和執行，有效性是指法律應當得到尊重與認同，既包括行為的合法性，也包括制度的合法性。〔5〕政府權責清單制度作為法律法規的操作化呈現，承襲了法的控權屬性，其蘊含的制度與行為的合法性，能夠引導社會公眾增強對權責清單制度的自覺認同與遵從，為政府治理注入持續不斷的合法性資源。

當代政治哲學家們普遍認同程序正義之于結果正義的先決性。哈貝馬斯就曾試圖借助民主理論解讀程序正義，由此建構他的合法性概念。在他看來，程序正義即公共領域中的各項決策、審議活動都應有公眾的參與，這一實質在于通過各種制度性安排和無主體的交往活動，將國家權力與公民意志聯系起來，以增強公共行動的合法性。政府權責清單制度實施過程中對公民參與和行政程序的重視，無不體現了對民主權利的尊重，是地方治理合法性資源的有益增量。首先，權責清單制度在建設過程中對社會公眾、專家學者的積極吸納，不僅能增強制度建設的科學性，更體現了民主決策的獨特價值，契合了程序合法性對公民參與的本質規定〔6〕。其次，黨的十九大提出的“以人民為中心”的新理念和新思路，旨在倡導公共事務在開放合作的情景中達成共治與共享，增強民眾對政府治理的認同。權責清單將監督和反饋機制嵌入制度設計，能夠引導社會公眾積極參與對政府履職和公共服務過程的監督，進而拓寬民意表達的空間，提升社會公眾的獲得感和幸福感。最后，權責清單制度對各部門履職范圍的框定和行權過程的鎖定，將政府各部門置于一個編織嚴密的制度籠子，促使其主動規范裁量權使用，強化執法正義，增強政府治理的公信力和滿意度。

（三）倒逼公共服務質量的強化

服務性是治國理政的基本理念，是政府改革的重要追求。新中國成立伊始，我國就將“為人民服務”寫入黨和政府的基本行為規范之中，旨在時刻警醒公權力機關牢記人民至上的理念，將有限的權力始終用來為人民謀利益。黨的十九屆四中全會將建設人民滿意的服務型政府作為堅持和完善中國特色社會主義行政體制的重要內容，凸顯了“以人民為中心”的政府治理理念和向社會提供高質量公共服務的改革訴求。〔7〕經過持續不斷的體制改革和職能調整，我國各級政府治理理念不斷更新，職能結構逐步優化，基本實現了從管制向服務的角色轉型。從職能內容上看，各級政府部門雖然摒棄了大量的管制性事項，且不斷增加民眾亟需的公共服務內容，但在具體履職方式上依然存在管制、命令、獨斷的影子，不利于民眾獲得感與滿意度的提升。

權責清單制度通過對權力運行和責任履行的清單化部署，使政府清楚自身履職范圍及其方式，減少社會管理中的強硬執法和“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的官僚主義作風，推動地方政府履職的服務性轉向。首先，各部門在清單制定過程中，依法清理了大批失效且不符合經濟社會發展需要的行政職權，加快政府職能轉變，為強化政府的公共服務職責提供了制度依據。同時，權責的梳理還能逐步劃清部門行動邊界，厘清不同部門在“一件事”上的職責分工，減少推諉扯皮或“幾十頂大蓋帽管著一頂破草帽”的現象，提升政府管理效率。其次，政府權責內容及其運行流程的清單式公開，將增強市場對政府行為的預期，進而降低交易成本，使權責清單成為優化營商環境和推動地方發展的“服務清單”，且公開帶來的監督壓力，還能倒逼各部門主動恪守信賴保護原則，增強服務觀念，提升服務水準。此外，政府權責內容和邊界的確定性，還能為民眾和市場主體辦事提供準確指南和依據，使服務理念貫穿市場監管和社會管理全過程，推動管制邏輯向服務邏輯轉變，逐步增強民眾幸福感和獲得感。

（四）推動社會的再組織化

以組織化引領現代化，是現代中國建構與社會轉型的基本邏輯和基本經驗。新中國成立后，我國通過自上而下的動員、任務和命令等政治化方式將行政機制滲入基層，以實現對社會的組織和吸納。在全球化、后工業化進程中，社會異質性和階層流動不斷加快，個體化趨勢逐步增強，傳統社會的“總體性”特征不斷被“個體化社會”所突破〔8〕，社會“去組織化”潮流難以阻擋。如何在實現“去組織化”的同時實現社會的“再組織化”，成為國家治理體系與治理能力現代化進程中的重大考驗。

隨著現代化進程的加快，傳統政治化行政機制越來越表現出對經濟社會發展的不適性，進而轉向對法治化行政機制的國家建構過程。〔9〕從黨的十五大首提依法治國戰略到十八屆四中全會確立全面依法治國總目標，法治成為我國改革發展事業的根本保障，以期通過國家和社會領域的制度化和法治化實現對社會的“再組織化”。然而，由于法律大多屬于一種宏觀性概括性的規定，操作性不夠強，不僅使社會管理難以實現精準化和精細化，同時，面對數不清的法律條文，普通公民在接受政務服務或處理其與政府間關系時，也很難對政府施以有針對性的監督。對此，政府權責清單制度以一種“親民”的方式將權責內容用民眾看得懂的清單形式公之于眾，打破權力的神秘色彩，使民眾逐步懂得如何監督政府、如何在其合法權益受到侵害時尋求法律或制度的救濟。在此意義上，權責清單制度能夠為構建國家與社會間良性互動關系提供有效工具，使無序化的個體實現彼此聯結，激發公民理性，構建“新市民社會”〔10〕，以此實現對社會的“再組織化”。與此同時，隨著社會自主性和利益多元化的增長，權責清單制度對政府、社會、市場及公民個人等地方治理主體的聯結，恰好契合了社會發展提出的從國家行政建構的外生型組織向個體需求催生的內生型組織轉型的新要求，使個體在滿足多樣化需求的過程中找到其主體性地位〔11〕，通過公共性建設推動分散化社會的再組織，以此推動良性政民關系建構，實現公共事務的合作治理。

四、政府權責清單制度的執行條件

當前，公共政策執行是一個包含場域約束下的政府能動、措施驅動的執行過程、權變復合的執行網絡和實用優先的執行機制等要素整合互動的過程，要素構型形塑政策效果。〔12〕同樣地，政府權責清單制度實效也是多條件共同作用的結果，而任一條件的缺失都將直接制約制度的有效執行。

（一）功能定位的精準聚焦

客觀的制度認知是使制度得到全面完整落實的基本前提，但由于對制度定位存在認知誤區，一些地方對權責清單制度價值和功能尚未達成共識，造成制度執行上的消極和被動情緒，限制了制度效能的發揮。一方面，制度屬性上的認識分歧造成了制度執行的整體支持度不夠。當前，學界對權責清單制度屬性存在三種不同看法：一是“法律規范說”，即權責清單是法律的翻版，其控權效力等同于法律，甚至能在一定程度上“替代”法律，實現“行政權力進清單，清單之外無權力”;二是“政府信息說”，即權責清單實質上是各級政府及其工作部門權力與職責的列表，不能代替法律，更不能凌駕于法律之上，其在實踐中起到的權力監督作用不應被盲目放大，應將其定位為政府信息公開的主要內容之一;三是“自制規則說”，即權責清單制度既不能超越法律法規，也不應被簡單視為一種政府信息，而應將之作為政府內部的一種自制規則，促使各部門主動加強自我約束并不斷增強服務質量。對權責清單制度屬性的不同看法反映了人們在制度功能上的認知差異，這將使全社會產生對權責清單制度實施的不同期待與支持度，并進而左右著制度實施的進程。

另一方面，傳統政府中心主義思想給權責清單制度推行造成較大阻力。我國歷經兩千多年的封建社會傳統，歷史的慣性使地方治理與改革活動依然保持政府本位的運作邏輯，落后的用權意識與執法習慣變革緩慢。一是傳統官僚主義衍生出的“官本位”“權力至上”等落后行政思想，使一些執法活動脫離群眾利益需求，轉向滿足部門利益甚至是某些個人私利。在落后行政文化侵染下的權力邏輯就在于最大可能地獲取利益，最小可能地承擔責任。〔13〕權責清單制度對權力尋租設租空間的破除必將受到既得利益者的反對，產生較大的制度實施阻力。二是我國地方政府長期存在全面干預和有效治理之間的巨大張力，但在新經濟格局尚未構建且社會自主性仍然不高的前提下，管制主義在當前社會治理領域依然具有較強生命力，社會秩序的維護、公共產品的供給在很大程度上依然離不開行政的干預。這一治理悖論為“全能政府”提供了庇護，為制度性腐敗埋下了注腳。〔14〕

（二）文本內容的規范拓展

政府權責清單制度立足權責清單“如何制定”及“怎樣適用”等基本命題，對制度建設和運行規則作出規定，主要包括制度的規范化、民主化和法治化建設。現實中，權責清單建設標準化的缺失，損害了制度的統一性和權威性，致使制度實施效力明顯不足。

其一，不規范的內容設計使制度文本缺乏實用性。實地調查發現，有的地方盡管對各部門權責事項進行了梳理，但并未出臺與之配套的流程圖，政府權力運行依然處于“黑箱”之中;有的地方雖然列出了職權運行流程圖，但不夠具體，信息不對稱依舊存在，徒增群眾辦事成本。此外，語言不規范、適用對象不明、責任后果不清等問題也一定程度上影響公眾的辦事體驗和清單本身的實用價值。其二，不充分的過程民主使制度推行難獲廣泛認同。歷史經驗表明，制度供給過程能否得到廣大民眾的支持，直接關乎施政成敗。調研發現，一些地方在對各部門上報職權進行合法性和必要性審查時，相關專家多從本地公權力系統內部抽調，或聘用退休干部，鮮有將理論界專家學者或社會公眾也納入其中。行政機關參與清單審核有其實踐上的必要性，但缺少理論界學者和普通公眾的參與，不僅可能有損制度建設的科學性，還會使制度的公正性遭到質疑，即便所公布的權責清單于法有據，也難獲社會認同和普遍遵從。其三，偏低的法治化水平使制度實施缺乏約束剛性。現實中，一些地方在完成清單建設后幾乎都以“通知”形式發布，缺乏立法程序或以規范性法律文件的“加持”，制度約束力難免不足。在內容安排上，權責依據除“法律”“法規”“規章”等法律性文件外，還包括非法律性的“政府公文”“紅頭文件”等，且不論行政發文的法律效力，這種“既當運動員，又當裁判員”的施政理念不僅不利于贏得社會認同，還會進一步拉低權責清單的權威性。

（三）執行機構的協同并進

相機執行是當前地方政府政策執行的顯著特征。〔15〕在權責清單制度實施中，各部門出于利益契合情況或執行壓力考量，會做出不同執行策略選擇，在制度執行中出現消極應對或各自為政等現象，造成府際協同羸弱，制度實施合力減小，進而使制度效能難以持久釋放。〔16〕一方面，橫向協同乏力，對制度束權效力形成了一定程度的消解。厘清部門職責邊界、處理好部門間職責交叉問題是權責清單制度實施的目標之一，但由于部門間橫向溝通不夠，致使出臺的權責清單制度依然未能有效厘清部門間的行動邊界。根據筆者在湖北保康等縣的實地調查，政府權責清單在編制過程中，各職能部門與清單編制領導小組之間通過“報審—修訂—再報審—再修訂”的工作機制，使二者保持了經常性的聯系，并最終促成權責清單的出臺。而部門之間卻呈單兵作戰態勢，很少就相近職能的交叉權責問題進行溝通。對于應由多個部門聯合行使的行政職權，有的部門出于自身利益考量，避重就輕，將權大責輕或有利可圖的權力事項予以保留，而將權小責重或無利可圖的權力事項清理出去，從而不僅使得多頭執法得不到有效遏制，還容易造成難以管理的事務相互推諉和無人問津的現象。

另一方面，縱向協同不足，徒添職權下放不足與承接乏力的雙重矛盾。由于缺乏制度化的國家與社會間的關系機制，政府與市場、政府與社會間的行為邊界還未充分厘清，行政機關依然將大部分社會管理權限把持在自己手中。特別是經濟領域的管理權限，由于存在一定的尋租空間，相關部門往往不愿下放，或是放一半留一半，拉長了審批鏈，使群眾辦事更不方便。又或抓大放小，明收暗放，利用新的“紅頂中介”，繼續蠶食改革紅利。與此同時，一些地方還將權責清單實施工作當成一種自我閉環的內部事務，縱向體制壓力使下級部門在短時間內完成權責清單的制定與出臺工作，但很少主動與其上下級進行溝通。在此背景下，下級部門有時會因為不熟悉新的管理領域，或因編制、經費或執法設備的不足，使下放的職權不能得到及時有效的行使，出現“接不住也管不好”的局面，造成權力被擱置甚至損害相對人的合法權益。

（四）配套機制的效用轉化

配套機制蘊含著一種制度變現的能力，其效用轉化過程意在使制度落地見效并令其價值得到充分釋放。權責清單制度的有效運行及其功能的發揮離不開配套實施機制作保障。缺乏完善的配套機制，權責清單制度效能將難以變現。從實際情況看，行政部門的注意力機制、問責機制和救濟機制是確保權責清單制度順利實施的必要條件，很大程度上決定著制度變現的效果。

首先，注意力機制的不完善令制度實施缺乏有效引領和協調。權責清單制度意在讓政府主動自我設限、自我監督，必定會帶來制度推行中的重重阻力，這在現實上呼喚一個強大制度推動力量的產生。如今，政府門戶網站是權責清單發布的主要平臺，但從實際情況看，一些地方在其門戶網站公布了權責清單后，權責清單專欄就在短時間內被遷移出網站首頁，而將網頁醒目位置重新讓位于項目進展、投融資等“顯績”內容。不難看出，權責清單制度改革動力在一些地方正逐步退減，凸顯了制度執行中注意力機制的異變，使權責清單淪為一種“運動式”“風暴式”的政績行動，可持續性不強。其次，問責機制嵌入不足降低了制度的威懾力。由于權責清單制度在實施中至今未能將問責機制有效嵌入，加之問責機制本身的不健全，致使制度實施缺乏足夠威懾力和強制執行力。在問責制視域下，一些地方將問責事項僅限于“顯性”的職權濫用或違法腐敗等過錯行為，而對那些庸政懶政的“隱性”過錯行為則重視不夠。加之同體問責過度、異體問責不足，以及選擇性問責等問題，使行政問責的公信力不免受到社會質疑。問責機制的不完善，使其難以同權責清單制度有效銜接，進而易使后者失去約束力和執行力，難保清單規定令行禁止。最后，救濟機制公允度不夠使制度過程缺乏充足公信力。權責清單對政府部門職責的明確規定，為公眾監督和救濟提供了新渠道。權責清單是政府的一種自我規制，難免帶有妥協性和不徹底性。當公民因權益受損向有關部門提出復議申請時，政府就集結了立法、執法、司法三類權力于一身，此時依據政府自己出臺的權責清單做出復議決定，其結果的公正性不免令人懷疑。近年來，司法體制改革深入推進，但司法機關在人事、財政等領域或多或少仍受同級黨政機關影響，不利于公正裁判的做出。救濟機制公允性不足使公民在面對權利受損時難以獲得公正對待，這恰恰給權力的不作為和亂作為留下可趁之機，降低了“依清單行政”的制度公信力。

五、政府權責清單制度有效執行的動力保障

盡管優良的制度架構是推動權責清單制度落地的最基本前提，但制度意圖卻不會因其文本的完善而自動達成。各級政府部門需要在把握制度執行現狀及其條件的基礎上，增強制度執行動力，推動權責清單制度優勢向治理效能高效轉化，使之更好適應我國法律法規的立改廢釋纂，更能契合黨和國家機構改革新動向，更快回應人民群眾對美好生活的向往。〔17〕

（一）增強內驅力：培育法治理念

思想是行動的先導。培育行政部門及其公務員的法治信仰，有助于掃除權責清單制度實施中的觀念障礙，提升制度認同與執行遵從，為權責清單制度的有效執行提供內在驅動力。一方面，權責清單能在很大程度上降低全社會交易成本，為建構私權與公權之間的良性互動關系提供有效途徑;另一方面，權責清單制度又以一種操作化和流程化了的法律實施細則，將“如何依法行政”融入政府治理的各項決策與行動之中，使“依單履職”內化為各級政府的行政理念和執法方式，推動構建系統完備、規范高效的執法制約監督體系〔18〕。第一，要大力培育公務員法治精神，增強制度認同。法學家伯爾曼有句名言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”〔19〕。增強公務員的法治信仰和法治精神，要通過強化公務員法律知識的學習，增強學法用法和依法行政的本領;通過法律道德和法律精神的熏陶，喚醒公務員對法治的敬仰，增強主動依單行政的內在驅力。第二，要構筑現代行政文化環境，破除制度實施阻力。應繼續加大對“四風”及腐敗問題的整飭力度，努力構建風清氣正的政治生態;通過排除“暗門”、堵住“偏門”、取締“后門”、關閉“旋轉門”、剔除“玻璃門”，管好政府“有形之手”，增強權力運行的規范性與有效性，消除權力腐敗的制度土壤〔20〕;推進公民教育，以公民意識和權利意識的強化倒逼政府主動規范履職，不斷提升服務質量。

（二）提升效力：推進標準化建設

標準化是為使制度實現最佳治理成效，達成既定治理目標，而對制度文本及其建設流程做出規范，使之在正式出臺后能夠得到廣泛遵從和反復適用。權責清單制度內容的標準化建設需要通過清單文本的規范化、法治化和民主化建設來實現。首先，在規范化建設上，一是要依法完善包括權責事項、法律依據、行使主體、運行流程、監督方式等項目在內的清單內容，確保社會公眾看得明白、用得方便;二是借助大數據和云計算等技術加強各部門執法特征和政務服務流程的即時分析，推動權責數據庫的動態管理和實時更新，實現權責清單對公共事務的相機響應和敏捷治理〔21〕;三要建立行政權力線上運行與監督平臺，推動行政權力運行實時可視、全程留痕，接受全社會的監督。其次，在法治化建設上，一是要盡快出臺全國統一的政府權責清單制度實施規范，對制度的效力、適用、調整、監督保障等問題進行統一規定并上升至立法，實現清單制度的法治化運作;二是對于存在爭議的政府規章能否作為權責依據的問題，本文贊同學界所提如下觀點，即對于授益性的行政職權可以規章為依據，而對于損益性的行政職權應以上位的法律或條例為準，但在行政規章與上位法不沖突的情況下可以以規章為依據〔22〕。再次，在民主化建設上，韋德曾說，“程序不是次要的事，隨著政府權力持續不斷的急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍”〔23〕。對此，各級政府應建立健全社會參與機制，主動吸納專家學者和普通公眾參與制度建設，充分保障公民知情權和參與權。同時，權力事項的動態調整應以社會發展需要和公民訴求為依據，推動政府過程合法性資源的再生產，增強權責清單制度的社會認同與普遍遵行。

（三）形成合力：構建主體間網絡

協同治理強調治理結構與集體行動的有序性和有效性，以實現單一個體無法實現的功能。〔24〕政府權責清單制度作為深化簡政放權改革、加強法治政府建設的重要舉措，其功能的有效發揮離不開各治理主體的協同與合作。在橫向協同方面，一是各級政府應主動加強權力運行監督，破除依附于權力之上的利益關系，不因部門利益交疊而徒添合作壁壘;二是積極開展職能相近部門權責清單的重審互審工作，進一步增強各部門的職能認知度及其邊界清晰度，為部門間橫向合作奠定必要基礎;三是對于多部門共同承擔的職責事項，應堅持有統有分、有主有次，出臺具體權責劃分標準，將部門間的職能交叉關系轉化為一種合作互補關系，為部門合作創造更多機會。大國治理的實現需要中央與地方、高層與基層的協同努力，尤其地方基層的執行落實關乎國家整體意識的實現與否〔25〕。因而在縱向協同方面，一是縣鄉等基層政府在承接省市等上級部門下放職權時，應主動加強與有關部門的溝通聯絡，掌握相關履職條件及方法，確保權力接得住、用得好;二是上級部門向下級部門放權或收權時，應以法律為依據，以職能履行為中心，加強上下級之間的溝通協調，并做好相關配套機制建設工作。此外，在還權市場和社會過程中，既要考慮經濟社會發展實際，注重簡政放權實效，又要考慮放權的規范性與整體性，避免“放責不放權”，從而在推動構建良性互動的政市政社關系的同時，使政府職能更為精簡、治理成效更為顯著。

（四）強化變現力：升級完善配套機制

完善的實施機制是發揮權責清單制度優勢，使制度效能得到充分變現的根本保障。各級政府部門在執行權責清單制度過程中，應考慮從以下幾方面入手，推動執行機制的升級完善，發揮其對制度變現的支撐作用。第一，健全行政問責機制。行政問責制是建設責任政府和法治政府的重要保證，是推動權力監督和制約，建設廉潔高效政府的制度保障。〔26〕首先，國家層面應加快行政問責立法進程，提升問責權威性;其次，完善問責程序，強化人大、紀檢監察、公眾、媒體等異體問責的作用，并將庸政懶政等顯性腐敗納入問責范圍，構建高效立體的行政問責制〔27〕;最后，要加快實現問責機制與權責清單制度的有效銜接，增強制度實施剛性。第二，強化公民權利救濟機制。法諺有云，“無救濟則無權利”。對此，一方面要推動行政復議制度的公平公正，可以將權責清單的最終通過權和發布權交給人大，并在具體行政行為審查中積極引入司法力量，避免行政機關“一言堂”;另一方面要強化司法機關對政府權責清單的合法性審查，將信賴保護原則遵循情況納入其中，避免對公民合法權益的不當忽略。第三，健全制度實施的長效驅動機制。對于權責清單制度實施中遇到的阻力，一方面要通過宣傳教育手段，明確各部門推行權責清單制度的現實定位和長遠意義，避免淪為短期的“運動式”治理，增強制度實施的持久性;另一方面要借助縱向體制壓力作用，通過目標責任制和項目考核等方式，加強自上而下的體制推力，增強制度實施的效率和強制性。

六、結語

政府權責清單制度是一種融合了自我規制與外部監督兩種控權路徑的制度設計，意在通過行政行為的操作化流程化解構，使政府正確把握行權邊界和用權之責，實現國家與社會、權力與權利間的有序互動，不斷提升政府治理效能。黨的十八大以來，我國高度重視政府權責清單制度在國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用，其在國家治理中的角色定位正伴隨實踐的深入而得到廓清和拓展。權責清單制度作為一項改革的頂層設計，其在嵌入政府治理過程并重塑政府元治理角色的同時，也發揮著對經濟社會各領域改革的撬動作用。當前，能否為社會提供精準、高質量的公共服務正成為衡量政府治理水平的重要標準，政府權責清單制度突破了以往體制機制的單向度變革窠臼，而轉向一種基于“以民眾為中心”治理理念的行政行為及其過程的整體革新，為增強政府治理能力和水平夯實了制度基礎。對各級政府而言，如何合理劃清部門權責邊界，減少職能交叉和推諉扯皮，從而做到法無授權不可為、法定職責必須為？如何深化簡政放權，減少行政干預，從而釋放社會自治活力，構建共建共治共享的社會治理格局？如何加快職能轉變，增強服務理念，從而將履職重心轉移到提供優質公共服務和加強事中事后監管上來？這些問題既考驗著各級政府的治理能力，也對未來進一步加強政府權責清單制度執行提出了更高要求。而在這一過程中，不僅需要因地制宜地優化清單文本并采用適宜的政策工具，還需要在實踐中處理好政府治理場域下各變量間的互動關系。

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【責任編輯：朱鳳霞】