推進數字政府雙軌制策略：基于“數字貧困戶”的視角

鄧 崧，劉昀煜

(云南大學 政府管理學院,云南 昆明 650500)

一、問題提出

黨的十九屆四中全會將數字政府建設納入頂層設計，明確提出：“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息?！盵1]數字政府建設是今后政府治理變革的著力點，體現了政府治理理念與改革實踐的縱向深入。當前，數字政府建設的發展趨勢是治理方略、愿景和新興科學技術等的進一步融合。以平臺智慧化、治理主體多元化、服務人性化為特征的數字政務服務為政府變革與轉型、政府組織重塑與政務流程精簡提供強大動力引擎。

我國在快速發展數字政府的同時，仍有數億人處在互聯網信息時代邊緣，政務服務數字化整體推進受阻。據中國互聯網信息中心(CNNIC)發布的《第45次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示：截至2020年3月，我國網民數量已逾9億人，互聯網普及率接近65%，手機網民規模逾8.9億人，占網民總比例超99%。①在網民總體規模中，年齡超過50歲與學歷在大專及以上的接近20%，月收入1000元以下的接近28%；我國非網民人數接近5億人，非網民群體的主要特征為文化程度低、年齡較大、無可用設備等。

鑒于我國數字政府建設現狀，本文引入平等理論與公平理論，對政府數字政務服務使用者進行分類，提出“數據貧民”概念，采用對比分析法分析既有數據，指出我國不同數字服務使用者在數字信息、相關數據擁有量、數字信息使用方面的差異。我國在目前數字政府建設進程中，需要直面如下問題：互聯網基礎設施和數字技術設備等硬件的接入是否已經達到平等？互聯網、數字政務服務及數字智能設備的利用是否達到使用公平？我國數字信息使用者應該如何劃分，以及他們之間的信息獲取、使用、應用的能力差異又如何？“數字貧民”或“數字貧困戶”內部的數字鴻溝問題在現實中如何產生和呈現？現行具有單向性的數字政府單軌制建設包含何種要素，以及單向性的數字政府推進和服務模式是否符合現階段發展？如何使“數字貧民”或“數字貧困戶”的現實需求屬性嵌入數字政府建設并最終建立符合實際且高效率的數字政府雙軌制模型？本文將對上述問題進行回答。

二、研究進展與分析視角

(一)研究進展

1.數字鴻溝

20世紀90年代，美國未來學家Alvin Toffler在PowerShift一書中描畫了“數字鴻溝”(Digital divide)圖景，并由數字鴻溝引出電子信息窮人與富人概念，同時頗有預見性地指出，信息技術差距進一步加劇了國家間兩極分化。最早對數字鴻溝一詞進行定義和闡釋的，則是1995年NTLA發布的報告FallingthroughtheNet：ASurveyofthe“HaveNots”inRuralandUrbanAmerica。[2]數字鴻溝指擁有信息使用工具者和未擁有信息使用工具者之間的差距，體現為技術及硬件設備帶來的差異的加劇。

不同學者從多維度對數字鴻溝的深層次動因、危害影響及解決措施進行過論述。我國數字鴻溝問題較早研究者胡鞍鋼、周紹杰從國際間競爭角度指出：“經濟發展、對外開放以及國家知識能力水平是影響國家互聯網普及程度的重要因素，減少信息水平的差異是未來時期亟需解決的重點，而縮小我國與信息富國的信息差距必須實行新的國家治理，實現信息技術的跨越發展?！盵3]邱澤奇、張樹沁、劉世定等則從互聯網基礎設施的接入視角分析認為，接入鴻溝影響互聯網連通及平臺的發展，不同個體則將傳統資產投入互聯網市場并從中受益，受乘數效應影響的數字鴻溝最終呈現出互聯網紅利差異。[4]張未平、范君暉以社會支持理論為支撐，以跨越老年人數字鴻溝為目標提出：“構建政府主導、社會與企業協同、老年人自身參與的多元主體支撐機制，通過協同多元的治理主體推動和治理格局的建立與完善，以期推動和諧社會建立、促進社會發展、實現成果共享。”[5]

2.數字貧困戶

“數字貧困戶”是“數字貧民”“數字遺民”“數字窮人”“信息赤貧者”“信息無產者”等詞語的同義表達，意為：因經濟水平、社會氛圍、文化條件等內外部因素差異，導致缺乏數字信息接入基礎、缺少數字信息使用能力的個人或群體。

國內外學者從不同層面對“數字貧困戶”進行了闡釋，主要從以下三個維度展開：一是從技術差異角度出發認為,對電子信息技術的持有、應用及創新程度不足會產生“信息窮人”[6]；二是基于信息障礙維度認為，付出較高成本、較困難獲取信息及溝通手段的為信息“落后人群”[7]；三是從接入使用維度出發指出，無接觸計算機、互聯網機會的人群為“信息赤貧者”[8]。代表學者具體見表1。

表1 “數字貧困戶”涵義闡釋比較

3.數字政府雙軌制

“雙軌制”一詞伴隨我國改革開放進程逐步走進人們視野，其最初出現在國家主導的計劃經濟向探索建立社會主義市場經濟的過渡階段，其基本涵義是：在既有傳統體制內和體制外實行兩種不同的價格軌制，以適應我國在改革開放初期的經濟改革現實需求。而后，在理論與實踐中，“雙軌制”一詞意蘊外延擴大，逐漸引入社會學、管理學學科，意為“一體兩翼”。

目前關于數字政府雙軌制建設的學術研究較少，僅有秦子淮等從政府數字信息服務雙軌制實施角度切入，探討公益機構、產業機構、信息市場管理介入數字化信息管理的可行性：“通過引入社會公益力量、資本市場力量介入政府信息管理機制，利用行政、經濟、法律三種執行手段融進政府數字信息服務雙軌制管理，達到公平與效率的兼顧?！盵9]僅有關于政府數字信息化服務的文獻，仍停留在政府、社會等主體力量參與的單向治理模式，忽視了被服務群體的主觀意愿、個體差異性與適應性以及政府數字政務服務轉型與改革的接受能力?；诖耍疚募瞎脚c平等理論，提出數字政府建設須擺脫政府、社會與市場的單向供給策略，構建嵌入“數字貧民”需求維度的數字政府雙軌制“一體兩翼”建設模型，體現政府所提供數字政務服務的溫度和人文關懷，讓人民群眾選擇符合自身屬性和能力的數字政府服務。

(二)分析視角

1.數字用戶分類對比

在既有文獻綜述提出數字貧困戶相關概念的基礎之上，本文將“數字用戶”依照所擁信息數據使用機會、能力、使用量及其內外部屬性等指標,將其劃分為三類進行對比分析。具體見表2。

表2 “數字用戶”分類對比

如表2所示，數字用戶可以分為三類，第一類為“數字貧民”，有數據使用機會但無信息數據使用能力，且信息數據使用量匱乏；第二類為“普通數字使用者”，其信息數據使用機會、能力與使用量介于第一類“數字貧民”與第二類“數字富民”之間；第三類為“數字富民”，具有信息數據使用機會多、使用能力強、使用量足的特點。其中數字貧民自身及外部條件均落后于普通數字使用者與數字富民，普通數字使用者內外部條件則介于數字貧民與數字富民之間。后文將以此分類作為主體劃分的依據。

2.“數據貧民”概念的提出

針對政府數據開放問題，2016年，李克強總理在《深化簡政放權放管結合優化服務 推進行政體制改革轉職能提效能——全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上的講話》中指出：“我國各類數據資源80%掌握在各級政府手中。”政府各級部門與普通民眾之間存在擁有數據不均衡的問題。由民眾日常活動所產生的交通、醫療、民生、金融等領域數據信息絕大部分由政府部門掌握，公共數據信息存在公開不透明、共享不通暢、應用不對稱的現實困境。普通民眾盡管擁有多種信息獲取渠道與數據獲取意愿，但其實際申請獲取的政府數據資源卻不盡人意。

如圖1所示，我國政府公共數據資源呈不均衡分布狀態，正是在這種情況下，出現民眾數據獲取、使用量與自身活動產生的龐大數據量不對等的現象。民眾產生的公共數據是政府數據的主要來源，但政府公開共享的公共數據卻低于民眾產生的公共數據，民眾在政府較低比例公開數據的情況下獲取的信息數據資源處在最低水平。

圖1 公共數據資源的非均衡分布

“數據貧民”則是在上述背景下產生的與“數字貧民”既有區別又有聯系的人群?！皵底重毭瘛迸c“數據貧民”均有信息數據使用機會，但“數據貧民”比“數字貧民”信息數據使用量更加匱乏，原因在于“數據貧民”數據信息擁有量欠缺?！皵祿毭瘛本哂械膬韧獠織l件并不一定差于“數字貧民”，事實上“數據貧民”還可能具有良好的內外部條件，卻因自身無法獲得政府信息數據才成為“貧民”。具體見表3。

表3 “數據貧民”與“數字貧民”比較

鑒于有關“數據貧民”概念和理論的探討較為缺失，本文在借鑒既有研究基礎之上提出“數據貧民”概念，認為“數據貧民”是“數字貧民”的相似概念，指的是在政府擁有絕大部分公共數據資源而公開不足的情況下，具有數據使用機會與使用能力、擁有良好內外部屬性卻無公共信息數據擁有量的單位或個人。因“數字貧民”內涵包括“數據貧民”，下文以“數字貧民”為主要分析單元。

(三)理論基礎

羅爾斯《正義論》發表后，結束了西方古典自由主義幾百年來研究始終聚焦“自由”的局面，關于“正義”的討論與研究也就綿延至今。羅爾斯筆下的正義即“平等”。古希臘哲學家亞里士多德在《政治學》一書中指出：“平等就是不同事物受到不同對待而相似事物受到相似對待?！盵10]公平和正義理念在實踐層面的缺失，正是“數字貧民”群體產生的重要原因，基于此，本文將以公平和平等理論為研究切入點。

1.平等理論的應用

吳寧從保護弱勢群體角度提出：“影響最廣泛的平等理論即是包含形式平等與實質平等兩方面的，資產階級的形式平等帶來的只能是經濟財產分配的不公、政治權利享有的不均衡，形式平等只會帶來更多的實質不平等、階級不平等，最終導致對人權的踐踏；而實質平等則是在形式平等引起廣泛社會、政治問題后而對形式平等所做的修正，實質平等限制強者自由及強大經濟財產自由，致力于減少由形式不平等帶來的混亂與磨難?！盵11]

如圖2所示，普通數字使用者、數字富民、數字貧民三類主體所擁有的數據量相等，數字富民的數據使用能力最高，普通數字使用者的使用能力次之,數字貧民的數據使用能力最低。就是說，即使不同主體擁有的信息或數據量基礎相同，但由于所擁有的數據或信息使用能力不同，最終也會導致“結果不平等”。

圖2 平等理論的數字信息使用差異模型

2.公平理論的應用

私有制產生以來，公平便是人們追求的終極目標，但是現實生活中的絕對公平并不存在，公平作為主觀評價，面臨多因素彈性且難以衡量。正因公平難以量化且較難實現，所以無數學者才追尋最大可能實現公平正義的策略工具。目前學界關于公平的論述主要從經濟與政治維度出發，孫偉、 黃培倫基于企業管理中的激勵理論指出：“公平可分為個體公平與組織公平，個體公平涉及個人發展、精神世界；而組織公平涉及企業發展與企業目標?！盵12]

本文用于表達政府數字服務滿意的公平理論方程式為：

其中，Qp表示自身所擁有數據量，Qo表示某對象對某比較對象數據擁有量的感覺，Lp表示對自身數據使用有效度的感覺， Lo表明對某比較對象數據使用有效度的感覺。

此公式成立的條件為左右比值相等。以數字貧民與數字富民為例，數字貧民所擁有數據量Qp小于數字富民所擁有數據量Qo，但數字貧民對數字富民數據使用有效度的感覺Lo小于自身數據使用有效度Lp，即出現圖3所示結果：即使數字貧民與數字富民自身擁有數據量并不一致，但因數字貧民對對比主體數據使用有效度感覺較低，所以出現二者主觀滿足度相同的情況。若以普通數字使用者或數字富民為研究對象，公式依然成立。

圖3 公平理論的數字信息使用差異模型

如圖3所示，數字貧民、普通數字使用者、數字富民所擁有數據或信息量依次增多。由于數字富民使用數據有效度較差、普通數字使用者數據使用有效度一般、數字貧民數據使用有效度較強，致使上述主體對所獲得信息或服務的主觀滿足度相同。由此說明：不同主體擁有數據量不同，導致所享受數字信息服務的結果不公，各主體使用數據的有效度卻發生相反變化，最終出現三者所獲得主觀滿意度相同的結果。需要指出的是，因此公式僅從個體自身測量公平感，具有較大的不確定性，往往得出的結果與實際情況出入較大，在實際操作上往往不會出現上述所描述狀況。

3.平等理論與公平理論比較分析

平等理論與公平理論既有區別，又有聯系。具體見表4。

表4 平等與公平理論對比

平等理論與公平理論，二者既相似又各有側重?！督F代辭源》對平等的解釋為：“宇宙皆同一體，一切法、蕓蕓眾生無差別?！盵13]平等不僅涵蓋機會平等、過程平等，還包括結果平等。而公平較之于平等更具有主觀意蘊，代表某個體或群體的主觀評價。一般來說，平等是公平的前提與基礎，但公平并不意味絕對平等。本文中，平等體現為數字政府服務的“接入平等”，即“機會平等”；而公平具化為數字政府服務的“使用平等”，即“過程平等”與“結果平等”。其實平等與公平沒有絕對的相互關系，二者具有相對獨立性，不存在互為前提或基礎。

三、單軌制數字政府模式及其負面效應

(一)單軌制數字政府模式

數字政府是由信息政府、電子政府等網上政府形態持續演進的結果。Tomasz Janowski曾對數字政府的進階進行研究，提出數字政府進階模型。該模型認為，數字政府進階主要經歷四個復雜的過程：政府數字化(辦公自動化等)、數字轉型(政府上網)、政府參與(數字化政府治理)和情境化(公共政策在數字化中的推動)。[14]鄭愛軍認為，可將數字政府的進階劃分為以下四個階段：第一階段是在2001年之前被國外稱為E-government的電子政府，即我們熟知的 “電子政務”模式時期；第二階段是互聯網參與下的政府電子化；第三階段是政府數字化轉型；第四階段是技術驅動下的智能政府模式。[15]衛鑫、陳星宇認為，智慧政府建設的核心是民眾參與、政府體制及數據平臺的建設。[16]

數字政府建設是當今全球各國國家治理變革的著力點，代表大數據時代公共治理變遷的重要走向，體現政府治理理念與實踐的深入。當前，世界各國數字政府建設發展的趨勢是與人工智能、機器學習、智慧城市等戰略進一步融合，促進數字政府應用場景與治理邊界不斷擴展，為社會持續發展提供動力源泉。借鑒國外數字政府發展經驗，我國現行數字政府建設主要以信息為引擎、技術為動能、電子化為依托，進行新型動態管理，利用智能數字技術開展政府數字化轉型與改革?？傮w而言，我國數字政府建設主要依靠技術機制與制度機制兩方面。技術機制包括大數據、AI、區塊鏈等內容；制度機制則主要包括頂層設計、平臺一體化與責任歸屬等內容。具體見圖4。

圖4 我國數字政府單向推進策略

1.技術機制

技術機制是數字政府的內在動力，包含大數據、AI、區塊鏈等技術。隨著數字化轉型時代到來，基于經濟、文化、社會生活等各方面數據加持的推動，數字技術為解決治理中的難題與痼疾提供了前所未有的新思路和新方案。在此背景下，數字治理技術與數據擁有和使用效能成為各國爭先發展的戰略目標，龐大的數據擁有量和技術的更新迭代加速了經濟發展與治理模式的轉型。作為國家戰略的大數據，日益成為驅動數字政府建設的中堅力量，已經深刻地改變了政府的治理結構和決策范式。[17]吳克昌、閆心瑤指出，政府治理能力隨大數據、數字政府的推進而提升，進而通過不同方面改善公共服務供給模式。[18]大數據為數字政府提供精準信息，使政府及時處理公共危機中的各類風險，推動政府數據價值釋放，從而以政府數字化帶動政務服務智能化、社會治理精細化、公民服務便利化；人工智能為構建優質政府服務模式提供基本技術支撐，目標是打造簡約智慧型政府，為政府公共服務變革注入新的內生動力；區塊鏈應用則依靠其可追溯、不可篡改、公開等特性，為數字政府運行、數據安全保駕護航。

2.制度機制

制度機制主要包括頂層設計、平臺一體化與責任歸屬。數字政府推進相關法律法規以及方案在國家層面的推行即為頂層設計，數字政府的頂層設計是其向下實施的重要政策依據，在數字政府制度機制全流程中起著指導作用，為數字政府制度機制的順利、高效運轉提供理論支撐。平臺一體化意為將行業數據、部門數據分類整合，最終形成1+1>2的理想效果。數字政府平臺一體化的重要意義在于整合既有數據資源和打通政府不同部門、不同層級之間的界限，協助政府相關單位進行精準治理，提供共享聯動的信息數據檢查機制，以優化所轄區域內的各種資源，為社會管理和公共服務提供必要的平臺支撐。未來政府必將與人工智能契合，是層級簡化、流程簡約的服務性政府形態。[19]責任歸屬是數字政府推進過程中的核心指標，指利用政府信息歸檔化、政務流程智能便利化、權屬規章化、政務人員專業化等進行政府治理方式與效能變革，保證數字政府制度機制平穩運行，推動數字政府制度機制完善與動態調整。

由上可見，我國數字政府推進策略具有單向性、流程性與縱深性，其大致脈絡可分為兩個階段：第一階段，以技術機制為基礎、以制度機制為保障，運用技術機制包含的大數據、人工智能、區塊鏈等新興智能技術手段為數字政府提供基礎技術支撐，依靠制度機制中的頂層設計、一體化平臺、責任歸屬等，為數字政府提供平穩運行與不斷完善的組織制度保障；第二階段，融合技術機制與制度機制兩方面維度的數字政府建設與服務，依次縱深向省級數字平臺、地方數字平臺傳遞，最終向數字化政務服務用戶下沉，數字政府的服務用戶則處在全流程最末層。

(二)基于CHARLS、CLASS及CNNIC統計報告的分析

CHARLS、CLASS及CNNIC分別為中國健康與養老追蹤調查(China Health and Retirement Longitudinal Study)、中國老年社會追蹤調查(China Longitudinal Aging Scocial Survey)及中國互聯網信息中心(China Internet Network Information Center)的英文簡稱。本文以2015年CHARLS統計數據分析報告、2014年CLASS調查分析報告以及2020年CNNIC發布的《第45次中國互聯網絡發展統計報告》為主要信息基礎，探析以老年人為代表的“數字貧民”自身屬性及互聯網外部環境與互聯網使用現狀相互關系。

1.CHARLS統計分析報告

本文選取2015年CHARLS統計數據，將“老年群體網絡使用情況”作為分析對象。

CHARLS將調查樣本分為農業戶口與非農業戶口，調查結果顯示，非農業戶口的60歲以上各年齡段老人互聯網參與比率均比農業戶口各年齡段老人互聯網參與比例高。

非農業戶口中60歲以上老人互聯網參與度均在1%以上，且隨著時間的推進，其互聯網參與率越來越高：2015年，65～69歲年齡段老人互聯網參與率超過1.0%，非農業戶口中所有年齡段老人在2011～2015年的互聯網參與率均低于15%，同樣在2015年，65～69歲年齡段老人互聯網參與率達到最高峰?？傮w來看，農業戶口老人互聯網參與率遠遠低于非農業戶口老年人互聯網參與比率，且呈現出隨年齡增大互聯網參與率降低的趨勢。2011～2015年數據還顯示，農業戶口及非農業戶口的老年人互聯網參與度均逐年上升。具體如圖5、圖6所示。

圖5 農業戶口 60歲以上老人互聯網參與 情況

圖6 非農業人口60歲以上老人互聯網參與情況

圖7所示為2015年60歲以上老人網絡使用比例與教育水平關系圖。教育水平分為文盲、識字、小學、初中、高中及以上五個類別，網絡使用比率區間為0～15%。受教育水平低的60歲及以上的老年人幾乎不使用網絡，而高中及以上受教育水平的60歲以上老年人網絡使用比率超過10%，可見60歲以上老人網絡使用比例與其受教育水平呈正相關關系，受教育水平越高、網絡使用比率越高。

圖7 60歲以上老人網絡使用與教育水平關系

2.CLASS統計分析報告

CLASS是由中國人民大學負責的針對60歲以上中國老人的一項全國性調查。本文選取2014年CLASS發布的調查報告中的“老年人社區服務與參與”作為分析對象。

如圖8所示，社區服務分為幫助購物、上門探訪、法律援助、上門做家務、服務熱線、托老所、老年人飯桌、心理咨詢、陪同看病等。老年人使用上門探訪服務的比率最高，為4%，對上門做家務的需求達2%，對托老所和心理咨詢的使用比例最低，為0.2%。老年人最希望得到的幫助是陪同看病，對上門做家務的需求也較為旺盛，他們最不希望得到的幫助是心理咨詢。從中可以看出，老年人最渴求的是關于自身健康的需求，對互聯網及其他專業的需求度并不高。

圖8 針對60歲以上老人的不同種類社區服務需求和使用比例

3.CNNIC統計報告分析

CNNIC發布的中國互聯網絡發展統計報告，是研究我國網絡建設的重要參考文獻。本文選取2020年《第45次中國互聯網絡發展統計報告》中的部分內容作為分析對象。

如圖9所示，我國城鎮地區互聯網普及率2013～2020年提高了16.2%，每年提升均保持在2%以上；我國農村地區互聯網普及率2013～2020年提高了近20%，2013～2015年提升幅度較小、僅增長了3.5%，2015～2020年提升幅度較高、接近15%。無論是城鎮地區還是農村地區，互聯網普及率均呈逐年攀升態勢。如圖10所示，我國網民中10歲以下人群占比最少，為3.9%；60歲以上人群占比也不到7%。上述網民群體占比較低，與其認知水平、教育水平、學習能力、身體狀況及其是否擁有互聯網設備有關。

圖9 城鄉互聯網普及率

圖10 我國網民年齡結構

以上CHARLS、CLASS及CNNIC統計報告結果表明：目前我國互聯網普及率逐年攀升，但以老年人群體為代表的“數字貧民”互聯網使用率卻依然處在較低水平，互聯網的普及與老年群體的互聯網使用率之間并無太多相關關系。根據CHARLS數據分析結果，“數字貧民”即使有相同的網絡接入機會，但因自身年齡、受教育水平以及認知限制，其互聯網使用能力存在差異，最終導致對政府所提供的數據服務滿足感不高而產生互聯網使用結果的不平等。

現實生活中，“數字富民”不僅擁有數據信息較多，而且其使用能力與有效度也更強；而“數字貧民”恰恰相反，其擁有數據信息匱乏，其使用能力和有效度也較低。于是出現如圖11所示的結果：現實中不同數字用戶之間的數字信息使用存在較大差異。

圖11 數字信息使用的現實差異

如上所述，我國在推進數字政府建設方面仍存在路徑單一、數字鴻溝等藩籬。

首先是路徑單一問題。我國數字政府建設縱深推進“單向制”或“單軌制”策略，在數字政府建設初期具有效率高、執行性強的優勢，但技術機制、制度機制無法緩解不同群體間數字鴻溝問題，已不能完全適應現階段社會經濟發展的需要。

其次是數字鴻溝問題。傳統數字政府建設忽略與“數字貧民”雙向溝通互動，僅將政府力量、社會組織力量或企業市場力量引入，以擴大數字政府服務的廣度與深度。在這種情況下，“數字富民”因其擁有數據信息較多、使用能力較強等條件優勢，尚可“跟跑”政府提供的多樣數字化信息服務。而“數字貧民”自身條件和數據使用能力遠遠滯后于數字政府發展速度，若數字政府仍按當前模式持續推進，“數字貧民”與“數字富民”之間的數字鴻溝問題不但無法解決，還可能繼續擴大。數字鴻溝現象的擴大會進一步加劇數字時代公共危機治理的難度和有效度。[20]因此必須構建符合實際、可操作、高效的數字政府建設模式。

四、“一體兩翼”的數字政府雙軌制優化策略

我國現行數字政府建設與服務模式主要依靠技術和制度兩大工具推動，針對服務對象多元化需求的驅動模式并未全面推行，存在路徑單一、數字鴻溝等藩籬。鑒于現階段數字政府單軌制推進模式已不完全適應數字政府發展主客觀因素需要，我們認為，必須將“數字貧民”需求屬性嵌入今后數字政府建設模式中，構建納入“數字貧民”內部需求屬性的數字政府雙軌制“一體兩翼”建設模型(具體見圖12)，將數字政府發展模式與“數字貧民”需求契合，建立合理包容的公共決策體系，糾正決策偏誤。[21]這樣就可以讓“一次也不跑、最多跑一次”或“見面與線下辦理”的權利回歸“數字貧民”，使其有權選擇見面或不見面的權利，體現數字智能化政府的人文關懷與服務溫度。

圖12 推進數字政府雙軌制“一體兩翼”建設模型

(一)數字政府雙軌制的“一體”

數字政府雙軌制中起提綱挈領、頂層設計作用的“體”，為模型主干，指以公平和平等理論為指導的制度設計。其吸收了傳統數字政府單向推進策略中的技術機制與制度機制，在大數據、區塊鏈、人工智能等技術與頂層設計、平臺一體化等制度保障的基礎上，以平等理論與公平理論指導數字政府頂層設計的推進，將公平、正義的核心理念貫穿于數字政府建設的全流程和全周期，體現數字政府“以民為本”的中心建設原則。數字政府雙軌制中的“一體”與“兩翼”互為數字政府建設中的構成要件，其中平等理論與公平理論、技術機制與制度機制共同構成數字政府雙軌制“一體兩翼”模型中的理論與實踐推進動能。

(二)數字政府雙軌制的“兩翼”

數字政府雙軌制的“兩翼”即推進數字政府建設的兩條軌道。數字政府雙軌制中的“左翼”對應“外部力量”維度，此維度包含政府公共部門、社會組織、企業市場及志愿者多方主體力量；“右翼”對應“內部需求”維度，此維度主要包括“數字富民”“數字用戶”及“數字貧民”三類人群。

首先，數字政府推進方式在原有的“外部力量”基礎上引入“內部需求”路線，“數字富民”與普通數字使用者可根據自身條件及使用智能設備、數據的能力等實際情況，選擇“線上”或“線上+線下”數字政府服務，“數字貧民”則可根據自身需求采用“線下”或“線上+線下”數字政府服務；其次，政府部門、社會組織、企業市場、志愿者等力量形成合力，共同推進“線上”“線下”與“線上+線下”等三種模式的數字政府服務模式；再次，數字政府根據外部力量與內部需求兩方面的反饋，形成新的解決方案，并反饋給包含政府部門、社會組織、企業市場、志愿者在內的四方面的外部力量與包含“數字貧民”、普通數字使用者、“數字富民”在內的三主體的內部需求，最終形成數字政府雙軌制建設與內部需求、外部力量的良性互動大循環。

(三)“線上”“線下”“線上+線下”的數字政府模式

數字時代，政府前進的方向即為政府治理數字化、定位精準化與服務智能化。政府在網絡公共領域有著參與者、建構者、治理者等不同角色。[22]隨著大數據時代背景下數字信息服務演進的變革，新興科學技術為政府數字化、智能政府建設提供了前所未有的技術支撐，愈來愈多的政府將數字化、簡約化、平臺化、智能化、協作化的服務型政府作為其未來發展的方向。因此，數字政府可從制度設計、技術完善、人文價值彰顯等方面進行優化。[23]鑒于并非所有數字政府服務用戶均能追趕上數字時代數字化服務飛速發展的步伐，比如“數字貧民”，因其自身與外部條件的限制，難以緊跟“線上數字政府”發展的速度。因此，我們在構建數字政府雙軌制“一體兩翼”模型中，將數字政府分為“線上數字政府”“線下數字政府”與“線上+線下數字政府”三種形態，以更好滿足“數字貧民”、普通數字用戶與“數字富民”等不同群體的需求。

五、結 論

(一)分類細化“數字用戶”，提出“數據貧民”概念

我國互聯網普及率及數字政府平臺建設成效逐年提升的同時，以老年人群體為代表的“數字貧民”的互聯網使用率依然處在較低水平。我們將“數字用戶”按照擁有信息數據使用機會、能力、使用量三維度指標，劃分為“數字貧民”“數字富民”與普通數字使用者三類，分割細化政府數字化服務使用人群，為構建數字政府雙軌制“一體兩翼”模型提供分類依據；同時提出“數據貧民”概念，將其定義為：在政府擁有絕大部分公共數據資源而公開不足的情況下，具有數據使用機會與使用能力、擁有良好內外部屬性卻缺乏公共信息數據擁有量的單位或個人。

(二)建構數字政府雙軌制“一體兩翼”理論模型

我國現行數字政府推進策略具有單向性、流程性與縱深性特征，而缺乏“雙向互動性”。建構數字政府雙軌制“一體兩翼”理論模型，就是以平等理論與公平理論為指導、采用傳統數字政府中技術、制度保障作為“體”，以數字政府的外部力量與內部需求兩條推進路徑為“兩翼”，嵌入“數字貧民”內部需求屬性維度，將數字政府發展模式與“數字貧民”需求契合。數字政府根據內外部兩方面反饋融合處理，再以新的解決方案反映內外部需求，最終形成數字政府與內部需求、外部力量的良性互動循環。

(三)政府應向“數字貧民”提供可供選擇的基本公共數字服務

“數字貧民”群體正倒逼政府提供更具人性化的公共服務，以“數字貧民”需求為導向的數字政府雙軌制推進策略，是以人為本思想的體現。隨著我國互聯網信息技術的不斷發展，以老年人為代表的“數字貧民”正面臨較年輕人更加艱巨的融入信息化時代的狀況，曾經為社會發展作出貢獻的“數字貧民”們不應被冷冰冰的科技進步邊緣化，政府應給予“數字貧民”最基本的數字文化服務，讓“數字貧民”有選擇“一次也不跑、最多跑一次”或“面見與線下辦理”的權利，有選擇面見或不面見的自由。

[本文系云南大學哲學社會科學創新團隊(CY2262420227)階段性研究成果]

【注釋】

① 數據來源于鳳凰網科技：《第45次中國互聯網絡發展狀況統計報告》全文，2020年4月28日，網址https:∥tech.ifeng.com/c/7w1QNPyBDNo。