民辦體育社團的內涵生成和發展策略

謝 靜，李 理

（湖南科技大學 體育學院，湖南 湘潭 411201）

新時代體育強國建設背景下，體育社會組織成為我國體育事業發展的重要力量。2019年8月，國務院頒布的《體育強國建設綱要》中將體育社會組織作為九大重點建設工程之一。而體育社團作為體育社會組織的重要組成部分，可以作為政府轉移體育公共職能的合適承接者，并且具有一定實力的體育社團才有機會去承接公共體育職能［1］。從體育社團的生成模式以及行政化程度來看（圖1），一部分體育社團是自上而下由政府成立的，另一部分是自下而上由民間自發成立的。前者我們可以稱之為官辦體育社團，后者為民辦體育社團。在民辦體育社團中，又可以分為登記注冊的體育社團和未登記的體育社團，后者通常被稱為草根體育社團。

圖1 體育社團的分類

截至2019年底，全國共有社團37.163 8萬個，其中體育類社團3.0萬個［2］。與2015年相比，增加了約22.3%。與此同時，學術界關于體育社團的研究也日益深入，從前人的研究成果來看，我國學者或集中于官辦體育社團研究，或致力于草根體育社團研究。如代龍迪、湯衛東主要針對我國單項體育協會進行了困境和路徑研究［3］；王志文、張瑞林對全國性單項體育協會的脫鉤轉型中的困境進行探討［4］；周強等則更加關注草根體育社團，探討了我國社區草根體育組織善治評價體系，認為組織行為是社區草根體育組織善治最主要的影響因素［5］；陳叢刊、肖磊分析了草根體育社團參與社區治理的困境，并指出了其合法性、自組織能力不足等問題［6］。與官辦體育社團和草根體育社團相比，民辦體育社團兼具合法性和自主性的優點，合法性是民辦體育社團順利發展的基礎保障，自主性則是民辦體育社團持續發展的重要條件。因此，對于由群眾自下而上成立并在民政部門登記注冊的民辦體育社團，可能代表了中國體育社團未來的發展方向。所以，本次研究聚焦于在民政部門登記注冊的民辦體育社團。

文章試圖對以下幾個問題進行探討：1）什么是民辦體育社團？民辦體育社團的特征是什么？2）在中國現有的制度環境下，民辦體育社團的發展遭遇了何種現實困境？3）民辦體育社團良性發展的實踐策略。

1 內涵生成：民辦體育社團概念和特征解讀

1.1 民辦體育社團的概念

在我國，社會組織通常具有“自上而下”和“自下而上”兩條截然不同的生成路徑［7］，路徑的不同決定著社會組織與政府關系的遠近，也成為了學術界劃分社會組織類型的重要標準之一。目前學術界并沒有對民辦體育社團的概念進行界定，對于體育社團的分類方法也存在著不同的看法和標準，但是總體而言，體育社團的行政化程度及合法性程度是體育社團分類的重要參考。惠廷（Whiting）將社團組織分為“準政府的”“半政府的”以及“真正非政府的”3類［8］；王穎將社團組織分為“官辦”“半官辦”“民辦”社會團體3類［9］；王詩宗將社會組織分為官辦社會組織、民辦社會組織及草根社會組織，指出前兩種社會組織具有法律合法性，后一種則沒有［10］；黃亞玲則認為，體育社團根據生成模式可以分為兩類：“自上而下”和“自下而上”成立的體育社團［11］。黃亞玲教授在《論中國體育社團》中認為體育社團可分為官辦體育社團、半官辦體育社團、純民辦體育社團［12］。

根據以上學者的觀點，本研究基于我國體育社團兩種截然不同的生成路徑，將體育社團分為官辦體育社團、民辦體育社團兩種類型。官辦體育社團是指那些通過自上而下的路徑由政府主導成立的體育社團，既包括在民政部門登記注冊的單項體育協會、體育學會、體育研究會等，也包括《社會團體登記管理條例》中規定免于登記的單位內部體育社團，這兩種類型的官辦體育社團都具備“合法”身份。而民辦體育社團是指由群眾自下而上、自發成立的體育社團，既包括在民政部門登記注冊、具備“合法”身份的民辦體育社團，也包括那些沒有在民政部門登記注冊的，不具備“合法”身份的民辦體育社團，例如，城鄉社區健身組織和網絡體育組織等，也就是學術界通常所指的“草根體育社團”。

為了研究的方便，本文所討論的民辦體育社團是特指那些在民政部門正式登記注冊、兼具合法性和自主性的民辦體育社團，不包括其他類別的民辦體育社團。因此，我們可以把此類民辦體育社團定義為由民間人士自愿發起，并且在民政部門登記注冊，為實現會員共同體育意愿，以健身休閑為主要目的、自下而上成立的非營利性社會組織。

1.2 民辦體育社團的特征

民辦體育社團作為非營利組織的一部分，形成了自身的特性。除了具有非營利性的根本屬性之外，還形成了自下而上的生長路徑、合法性、自主性等特征（表1）。

表1 民辦體育社團和其他類型體育社團的特征比較

1.2.1 自下而上的生成路徑

中國社會組織具有兩條明顯不同生成路徑。官辦體育社團是按照“自上而下”的生成路徑，在政府的主導下成立和發展起來的體育社團。由于這一類體育社團是在政府讓渡的狹小的空間里生成和發展的，與政府同構的特征較為明顯，職能的錯位和資源獲取的不平等，使得官辦體育社團的改革發展問題備受學界和社會的關注［13］。而民辦體育社團則由群眾自發組織成立，在生長路徑上具有明顯的“自下而上”的特征，與官辦體育社團相比，民辦體育社團對政府依賴性較小，具有較強的獨立性和自主性，作為群眾自發組織的體育社團，它的成立主要源于對體育的興趣以及健康的追求等。例如，深圳微馬跑步協會起初是由一群跑步愛好者組織發起，以微信運動的形式進行約跑；沈陽市徒步協會的生成也是源于早期發起者對于個人健康生活的需求以及通過持續的參與運動，使得沈陽徒步協會得以發展并延續。因此，民辦體育社團生成動力不同于官辦體育社團，其生成動力來源于自下而上參與者的自身意愿和健康需求。

1.2.2 合法性

合法性是民辦體育社團良性發展的基礎保障。根據高丙中的論述，社會現象由于具有合法性而得到承認，而社團合法性的承認主體既包括國家、政府，也包括各種單位、社會團體和個人。第一，民辦體育社團具有法律合法性。擁有法律合法性，是體育社團真正被各類主體承認的核心［14］。在中國，草根體育社團的興起一度被認為是中國公民社會發展的必然，而草根體育社團缺乏法律合法性也被普遍認為是限制其發展的重要因素［15］。民辦體育社團和草根體育社團最大的區別就在于民辦體育社團具備法律合法性，其在民政部門登記注冊，具備了身份上的法律合法性。身份上的合法性促進了民辦體育社團良性發展，滿足了社團發展的需求，突破了傳統官辦體育社團的自主性差和草根體育社團合法性缺失的狀態。第二，民辦體育社團具有社會合法性。社會合法性主要是指社團能受到行業內的以及社會成員的認可，得到會員的擁護，有一定的組織基礎。這是所有社團的特征之一，也是社團能夠長期生存并穩定發展的原因之一。民辦體育社團的社會合法性主要來源于會員的集體榮譽感、組織歸屬感以及團隊的凝聚力。沈陽市徒步協會的發起者“東北虎”，也是現在協會的領導者，就備受團隊成員的認可，團隊成員都親切的稱其為“虎哥”，有協會成員說，在團隊中，體驗到了家的感覺［16］。第三，民辦體育社團擁有行政合法性，主要體現在政府對待民辦體育社團活動的認可。如武漢市C健身隊每年都會參加社區舉辦的活動以及每年的黨慶活動，健身隊成員還擔任社區志愿者，積極為社區做貢獻，C健身隊因此獲得了社區成員及街道管理人員的認同，被官方所認可［17］。第四，民辦體育社團擁有政治合法性。也是最根本的合法性，主要是指社團活動目的要符合政治規范，也就是政治正確。例如，2021年湘潭東方紅微馬跑步協會舉辦了慶祝中國共產黨成立100周年快閃活動，在慶祝黨的百年生日的同時，也進一步起到了倡導全民健身的作用。

1.2.3 自主性

自主性是民辦體育社團發展的內部動力。 馬克斯?韋伯認為，組織的自主性意味著能夠按照組織自己的制度予以任命，而不是由組織外的其他人任命。因此，民辦體育社團的自主性是指社團對自身的行為與活動具有自主權，是非官方性的，是不受政府支配的。民辦體育社團是由群眾自發形成、自下而上成立的，是以自我管理、自我組織的方式開展活動的，具有主動獲取資源的能力。首先體現在人事自主性，社團的領導成員不需要經過政府的批準，領導者的產生由社團成員決定。第二是財務自主性，民辦體育社團資金的來源絕大多數源于企業的贊助或者通過組織自身開展活動獲取的收入，只有極少一部分是政府的支持。因此，在財務上是自主的。第三是活動自主性，民辦體育社團自身的發展不受政府和外部環境的改變，組織的活動完全由組織商議，組織宗旨、目標、規范自己制定，并且活動形式靈活多樣，只要不違反國家的政治要求，符合組織成員發展，在活動組織上是完全自主的。第四是決策自主性，民辦體育社團在民政部門登記注冊后，設定了自己章程和制度，有自己的領導班子，在內部管理和決策上不受政府的監管。

此外，發展較好的民辦體育社團還具有一些與官辦體育社團相似的特征，大多有著嚴格的組織規范要求、組織結構較為穩定等。同時，也具備一些與草根體育社團相同的特征，如行政化程度較低、獨立性和自主性較強等。薩拉蒙認為，社會組織應具有組織性、民間性、非營利性、自治型和志愿性五大屬性，這是社會組織區別于人類社會其他各類組織形態的基本特征［18］。從某種意義上而言，民辦體育社團更接近于西方意義上的“真正的社會組織”的定義。盡管當前我國民辦體育社團展規模大小不一，但是其中發展規模較大、內部治理成熟的個案似乎昭示著中國未來體育社團的發展方向。因此，本研究認為，民辦體育社團之所以能區別于官辦體育社團和草根體育社團，在獲得合法性的同時，同時具備一定程度的自主性，二者相輔相成，缺一不可（圖2）。

圖2 民辦體育社團合法性與自主性的融合

2 現實困境：制約民辦體育社團發展的隱蔽機制

隨著中國社會的自主性越來越強烈，社會生活發生了很大改變，在當前國家鼓勵社會組織發展的政策環境及獨特的資源獲取理念下，部分體育社團不斷追求獨立性、自主性的成長與釋放。民辦體育社團迸發了它獨特的優勢，但也遭遇了種種困境。受一些隱蔽機制的影響，我國社會組織仍然存在公共性缺失及專業化能力發展緩慢等現象［19］，作為中國社會組織的組成部分，民辦體育社團的發展也難以擺脫這些隱蔽機制的影響。

2.1 政策體系的不健全掣肘民辦體育社團深化發展

黨的十八大以來，我國推動了社團管理體制的改革，國家對于體育社團更加包容，但實踐方面仍存在著“制度明確、實踐寬松”的特點［20］。當前，體育社會組織參與社會治理被國家高度重視，中央政府頒布了大量社會組織的相關政策。但是，這些政策文件更多的是以發展方向和價值取向闡述為主，不能與當前體育社團行動需求相匹配。

首先，針對性政策少。多數文件套用社會組織政策，政策適用性不高會對體育社會組織發展產生較大影響［21］。雖然政策賦予了宏觀政策目標，卻沒有提供具體的執行辦法和可操作化的建議，這使很多地方政府畏手畏腳，不能放心大膽的給予民辦體育社團有力的支持，對民辦體育社團的扶持完全取決于地方領導人的態度。并且文件政策缺少自治性，從而限制了民辦體育社團發展規模，導致民辦體育社團的發展不平衡。2013～2017年，我國頒布實施有關社會組織改革發展的法律文件達105份［22］。但是當前社會組織的相關政策法規側重于政府的監管，還保留有傳統的管控思維，組織的合法權益難以保障。因此，在制定政策時，不要拘泥于規定性政策，可以適當地給予地方社團自主性的發揮空間，因時因地制宜。其次，權威性政策少。現今我國體育社會組織政策文本以行政法規、意見等形式存在居多，專門的體育社會組織的立法性文件存在空缺，造成組織法人地位不明確，體育社團的合法權益很難得到應有的保障。2016年8月1日，民政部發布的《社會團體登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）也對4類社會組織直接登記作出了規定，然而由于該意見稿遲遲未進入國務院程序完成修改，導致了下級部門政策執行的困難，部分地區的民政部門對民辦體育社團依法成立的條件產生認識上的分歧，阻礙了更多民辦體育社團的產生。

2.2 政府資源的選擇性支持制約民辦體育社團效能發揮

新時代社會呈現多元化發展，國家對社會正在從管控走向治理和管育的過程。近年來，體育組織發展迅速，作為多元治理主體之一的體育社團，它的發展深深嵌入了社會治理之中。

作為提供公共體育服務的重要力量，體育社團收到了國家的支持和重視。但是由于政府長期形成的管控模式，還是體現了以政府為主導的的理念，政府通過對民辦體育社團進行選擇性支持，以彰顯政府的權威，顯然對民辦體育社團產生著消極影響。目前，政府還是將體育社團作為有限度的合作對象，兩者的地位仍然處于不對等的狀況。在這種情況下，民辦體育社團的自主性和行動力必定受到阻塞。例如，對于深圳微馬跑步協會，政府會以鼓勵為主，如政府領導人出席協會的重要活動、對協會表示官方的贊賞等。但是，物質支持非常少，因此一定程度上限制社團的發展［23］。根據工具主義的發展邏輯。體育社團不僅可以參與公共體育服務，還應當成為國家體育治理的主體。然而在風險規避的思路下，地方政府往往對民辦體育社團的功能領域進行嚴格的控制，更多的將民辦體育社團視作公共體育服務的輔助者，而非群眾體育訴求的反映者；將民辦體育社團視為“服務之手”，而非公共體育政策的影響者，限制了民辦體育社團功能的發揮。在此情境下，民辦體育社團也較容易出現工具主義的發展特征，忽略民眾的訴求。其次，政府公共體育服務的選擇性購買。2013年，國務院頒布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，各地政府開始向體育社團購買服務。但是，購買服務制度尚不完備，出現了偏向于體制內、非競爭性購買等問題。在政府的支持力度上，不同類型的體育社團之間也存在著不平等問題，那些依附于政府的體育社團往往獲得較大支持，自主性強、獨立性強的民辦體育社團卻不占優勢。例如，廣東省地方政府在資源有限的情況下，通常會重點扶持奧運項目協會，這勢必會減少對其他體育社團的資源支持。

2.3 政府的隱性控制限制民辦體育社團的自主性

出于政府占據主導地位管控思維，一些地方政府甚至將民辦體育社團視為自己的下屬辦事機構，對一些發展勢頭好的社團變得敏感，從而加強對民辦體育社團的控制，也就是對民辦體育社團進行一定的制約，限制了社團的行動力。微馬跑步協會曾試圖通過跨屬地的橫向聯合來擴展自身的活動范圍和社會影響力，然而正是這種橫向化的發展模式，引起了政府關注，為此，地方政府也通過對微馬跑步協會的隱性控制來限制其發展規模［23］。因此，一些民辦體育社團會主動降低自身的政治敏感性。例如，微馬跑步協會限制組織發展規模，并以設分隊和小隊的策略縮小日常活動的規模。政府的隱性控制，使得微馬跑步協會在其生存策略中呈現出對政府的主動迎合，使其自身的發展受到了一定的限制。

2.4 內部組織能力的不足導致民辦體育社團發展規模水平不一

首先，一個組織要想持續穩定的發展，都需要確保完備的規章制度、組織形式以及專業的管理人員。當前，大多民辦體育社團最大的問題是自身組織能力的不足。例如，“沈陽徒步”在成立之初是一個網絡論壇發起的民辦體育社團，沒有專業的管理人員，沒有具體的組織章程和目標，只是有一個管理制度《草案》，缺乏規范性的行為準則［16］。組織結構較為松散。像這樣的民辦體育社團，它的參與成員復雜多樣，來自于各行各業。需要有專業的管理人員根據組織成員的參與狀況，制定相應的發展計劃。其次，物質資源、人力資源的缺失限制民辦體育社團的發展。資源依賴理論指出，組織所擁有的資源決定了組織的發展規模，當組織內部無法滿足自身所需資源，唯有通過與外部環境的互動來獲取所需資源。以水城太極緣隊為例，社團沒有固定的練習場所和排練場館；財力方面沒有固定的資金來維持社團的正常活動，成員參加活動的費用多數是實行AA制；人力資源的缺失主要表現為專業指導人員的缺失以及缺乏相應的管理者［24］。通過對W組織的調查來看，W組織的管理人員并非專業的人力管理人才，管理專業性不夠；同時他們本身有自己的職業，身兼兩職，可能對待組織管理不會竭盡全力；并且W組織財力資源主要依靠政府的支持，自身獲取資源的能力較弱［25］。

3 實踐策略：民辦體育社團良性發展何以實現

3.1 加速社團監管制度創新，優化政府政策制定

黨的十八大后，政府開始對有些體育社團實行在民政部門直接登記。這一政策的頒布，促使了民辦體育社團獲取合法地位。擁有合法性地位只是民辦體育社團發展的第一步，由于監管體系的不完善，有些地方會出現登記部門和原來的主管部門職責不清的問題，出現監管的漏洞。比如，在認定購買公共服務上，沒有形成細化的規章制度，會出現體制化購買、形式化購買等問題。同時，也要放開對民辦體育社團政策支持，加強對民辦體育社團進行專門性的法治建設，制定與民辦體育社團發展相適應的政策。在立法方面，政府要制定契合體育社團發展的專門性、權威性政策，吸取體育社團方面的專家意見、征求典型民辦體育社團管理人員的經驗、吸收廣大人民群眾的建議，從而出臺合理的政策，以便促進民辦體育社團可持續發展。同時，細化體育社團基本法。在對民辦體育社團法律性質、地位、權責等做出相應的規定，保障民辦體育社團的合法權益。

3.2 促進政府部門轉變職能，讓渡民辦體育社團成長空間

首先，要轉變政府觀念，打破傳統“管控”思維，正確認識民辦體育社團的價值和優勢，讓渡其成長空間。在當前健康中國戰略下，體育工作變得多元化和復雜化，政府要意識到單靠自身的力量解決不了當前中國的體育問題，必須要利用社會力量參與社會治理。相關部門人員要充分認識到民辦體育社團對全民健身的重要作用，要相信民辦體育社團的成長壯大并不會影響政府的權利。現代治理理論強調政府與民間社會之間的互動，強調合作治理，要想形成這種模式，就必須要求政府和社會之間是一種平等關系［26］。但是現實中，由于民辦體育社團的自主性較強，政府往往會對這樣的社團存在隱形控制，很難和體育社團形成平等和合作關系。所以，政府要將民辦體育社團看作使自己的合作伙伴，這樣就能充分發揮民辦體育社團的自主性和獨立性的優勢。

其次，轉變政府部門管理方式。政府部門需要改變群眾體育的開展方式，合理利用不同種類的體育社團，充分發揮他們的資源優勢提供公共體育服務。政府部門要認清自身的能力的有限性，可以對體育社團進行調控和監督，給予民辦體育社團充足的空間發揮他們的優勢。讓渡空間的同時建立相應的監督機制，才能促使民辦體育社團的健康長遠發展。例如，大多數政府管理部門對于群眾體育活動的開展多以動員式為主。并且很難開展長期有序的活動，通過與民辦體育社團進行合作，利用其優勢，在政府部門的管理和監督下，就可以保障為大眾開展持續的、長期的體育活動。

3.3 建立健全社團培育機制，提升社團內部組織能力

無論是官辦體育社團還是民辦體育社團自身的組織能力都有限［21］。很多民辦體育社團在發展過程中會遇到資源不足的情況。這時候，政府部門需要伸出援助之手，建立民辦體育社團培育機制。第一，要制定切實可行的培育方案。這一前提是要做夠充足的調研，了解群眾的喜好，根據不同層次、不同類型的民辦體育社團設置針對性的培養方案。由于不同地域、不同省市風俗習慣的不同，民辦體育社團類型、規模的發展也有所差異。因此，要因地制宜，制定適合當地發展的培育計劃。第二，要提升民辦體育社團專業化水平。一方面是指在開展活動時給予成員專業培訓，這就需要政府加大社會體育指導員地培訓。比如，在公益體育指導員培訓中，可以以社團名義申報，對于社團內部成員，報名不受地域等條件地限制。有了專業性的指導人員，社團成員才會在社團活動中獲得益處，增強對社團參與的粘性。另一方面是指社團管理者方面的培訓。一個社團的良性發展，它的管理者和領導者尤為重要，很多民辦體育社團發展較慢，社團成員參與度低就是源于此，政府可以對社團的管理者進行社團管理知識的普及，從而加強社團管理。第三，政府要加大資源扶持力度，加大資金方面的投入。對待民辦體育社團和官辦體育社團要一視同仁，根據民辦體育社團的規模、活動數量以及人員參與的多少按需分配資源；還要規范投入行為，做到對社團的投入要詳細分明，公平公正，可以制定相應的規章制度，避免一些地方政府因有些體育社團和政府的來往密切就獲得較多資源；同時，建立健全對社團的監督機制，對其進行評測和監督，激發民辦體育社團活力，促進民辦體育社團健康有序的發展。

4 結語

隨著社會的發展，我國民辦體育社團的數量也會日益增長，推動民辦體育社團的發展，是體育治理的時代之需，對促進健康中國和體育強國建設有重要作用。梳理民辦體育社團發展過程中的問題，審視社團發展現狀，找出發展困境，總結經驗教訓，有助于提升體育治理效能，推動民辦體育社團健康有序發展，為體育事業的全面、協調、可持續發展貢獻一份堅實可靠的力量。