國家科技計劃項目同行評議管理現狀及發展

吳 艷

（工業和信息化部產業發展促進中心，北京 100846）

0 引言

同行評議是指某一或若干領域的一些專家共同對涉及上述領域的一項知識產品進行評價的活動[1]。在國家科技計劃項目管理中，項目評價貫穿立項評審、過程管理、綜合績效評價全過程，同行評議是實施項目評價的重要方式。《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》對同行評議專家遴選和構成提出了要求，即充分發揮專家咨詢作用，項目評估評審應當以同行專家為主，吸收海外高水平專家參與，評估評審專家中一線科研人員的比例應當達到75%左右。文章闡述國家科技計劃同行評議管理現狀，發現存在問題，提出發展和改進建議。

1 國家科技計劃項目的特點

2014年國家科技計劃管理改革以來，通過撤、并、轉等方式形成了5個類別的科技計劃，包含重點研發計劃、科技重大專項等。科技項目從屬于科技活動, 是以科學研究和技術開發為內容而單獨立項的項目，其目的在于解決科學和社會發展生產中出現的科學問題[2]。國家科技計劃項目不僅具有科技活動的特征，如探索性、創新性、約束性、生命周期、成果形式多樣等，還因其設置目的的不同而具有以下3個特點：

一是政府資助資金量大。國家科技計劃項目具有多種渠道資金來源，包括中央財政資金、地方財政資金、項目單位自籌資金以及其他多元化投入。僅其中的財政資金，科技重大專項項目一般在千萬以上，多的甚至達到幾億、幾十億，重點研發計劃項目一般也在百萬到千萬之間。

二是公益性強。國家科技計劃項目瞄準國家目標，聚焦重大需求，將“四個面向”作為科技創新的目標方向，具有很強的公益性。研究成果不是為了解決某些特定人或組織的問題，而是直接為公共利益服務，推動科技進步和社會發展。

三是社會關注程度高。國家科技計劃項目因其設置目的和政府資助，再加上本身的科技創新含量，受到廣泛的社會關注。同時，輿論和社會監督也隨之出現，如評審標準、專家名單、立項項目、驗收結論等都要向社會公開公示，在具體同行評議環節中專家遴選規則、專家構成及專業性都會受到關注。

2 國家科技計劃項目同行評議管理現狀

目前，國家科技計劃項目管理專業機構（以下簡稱專業機構）從國家科技項目評審專家庫中遴選專家，組織技術、財務、法律專家對項目總體執行、預定任務完成、預期目標達到、項目支撐專項目標實現、取得的重要成果、創新性、應用前景及示范推廣、組織管理、人才培養及相關項目協同等情況進行分析和評價，作出評價結論即專家意見，為項目是否立項、調整、評估、驗收或撥付財政資金提供參考和依據。同行評議為集體評議，非個人決策，評價結果具有一定的客觀性和公正性；同行對相關專業熟悉程度相似，容易就評議結果達成一致；同行評議還具有較強的自我反饋和自我調節作用[3]。同時，實踐中也發現現行的國家科技計劃項目同行評議中存在以下不足之處：

一是專家選取難以精準。同行評議的效果主要體現在特定領域的同行專家對一項研究成果背景、研究前沿等知識的深刻了解，其中如何為待評審學術成果找到最匹配的專家最為關鍵，而隨著學科專業化加速推進，“大同行”與“小同行”并存現象為精確匹配評審專家增加了難度[4]。我們知道，國家科技計劃項目面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求，項目申報書內容大量技術術語暫未錄入專家庫，專家庫內的專家標簽亦不能時時更新以匹配技術、新領域，這些都將極大影響專家抽取的準確性。2021年8月，上海交通大學某教授對 “高性能制造技術與重大裝備”重點專項的評審過程以及相關評審專家提出申訴，認為參與預評審的7位專家均不熟悉該領域工作。在申訴未獲得支持的情況下，向北京市一中院提起行政訴訟。雖然該案以“申請屬于信訪而不屬于行政訴訟立案范圍”為由不予立案，但給同行評議敲了一記警鐘，即在評審專家遴選標準和程序以及評選流程方面嚴格執行政策規定的情況下，仍然不可以忽略對專家專業性的判斷。

二是專家水平良莠不齊。專家被遴選后，一般在正式評審之前，專業機構會在預備會上向專家說明評審要求、規定和評分標準，闡釋專項目標和年度指南等。經過簡短培訓之后，專家聽取項目申報單位的匯報答辯，然后進行質詢、打分、出具專家意見。目前的國家科技項目評審專家庫僅起到數據庫的作用，對專家培訓、入庫、出庫、信息更新的作用較少。通過對評審現場的監督，發現有的專家具有相當的專業知識，但不了解國家科技計劃評審規則；有的雖然是該領域專家，但具體研究方向有很大區別；有的專家社會活動頻繁、行業影響力大，但長期不從事科研，專業知識已顯生疏；有的專家在科研誠信方面還有欠缺，如應回避而未回避、接受請托等。

三是考核專家難以實施。業界形成了一些專家績效考核指標體系，如利用層次分析法構建同行評議專家綜合評價體系對專家基本能力（個人資歷、科研能力） 和評審績效（評審離散率、評審有效率、評審態度）對專家進行定量反評估[5]，建立包含靜態評價指標（學術論文、科研成果、職業道德等）和動態評價指標（相關專業領域工作年限、已參加評審的次數、評審能力等）在內的專家評價指標體系[6]，從專家業務能力和評審信譽2個方面構建同行評議專家信譽評價體系[7]。項目管理中的評審，無論是立項階段，還是過程管理、結題驗收階段，多數采取會議、檢查等集中評審方式，由于會議時間緊張、組織工作繁雜、專家數量較大，專業機構很難在短時間對大批量的專家進行考核評價。而且，有些指標比較復雜，數學化模型不易構建，缺乏可操作性。即使有考核評估，對于項目評審專家，評價體系對于專家評審行為的評估，是一種統計分析而不是定性分析，因此在實際運用過程中可以為組織單位提供參考，而不能作為定論[8]。

四是專家意見使用有欠缺。一方面專家意見未能反饋給項目單位。按照現行國家科技計劃管理制度，專家意見屬不公開事項。在評審后的立項階段，專業機構通過國家科技計劃管理信息系統反饋評審結果，即“通過評審”或者“未通過評審”的結論，但不包括具體的專家意見。實踐中，多個未通過預評審或評審的項目單位申請獲得專家意見以便于后續改進或調整研究方向和重點，但均未獲支持。另一方面，專業機構對同行評議過度依賴。專家意見對于評審結果有決定性作用，尤其是在當下各種審計、巡視十分嚴格的形勢下，評審組織機構不愿在將來的審計、巡視中給自己“添麻煩”，基本不會推翻評審專家的意見，甚至不會改變評審專家對于評審對象的排序。[9]同行評議作為一種科技評估評價方法，方法不能替代結果，用同行評議替代決策本身是不科學、不負責任的。[10]

3 國家科技計劃項目同行評議管理建議

同行評議是專業機構作出項目管理結論的重要依據。如何充分發揮同行評議的支撐和咨詢參考作用，針對發現的問題，提出以下建議：

一是完善專家管理和遴選。規定入庫專家在國家科技項目評審專家庫中定期更新標簽，完善個人信息，增加選取時的匹配程度。通過國家科技項目評審專家庫，對在庫專家開展繼續教育培訓，要求專家每年在專家庫平臺上接受一定時限的培訓，學習、熟悉國家科技計劃管理政策和文件，跟蹤、了解專項年度指南發布和內容。將繼續教育培訓作為專家遴選的前提條件，抽取時系統自動屏蔽長期不接受培訓、不關注行業信息的僵尸專家。專業機構抽取專家時，細化專業和研究方向，針對不同的評審組別設置不同的標簽和關鍵詞，抽出備選專家后再進行人工判斷，盡可能遴選合適的同行。當然，需要一個前提，即專業機構工作人員不僅要在管理上專業化，還應當實現在所管理技術領域專業化，才可能在專家選取環節判斷同領域、同行業專家。

二是合理使用同行評議意見。完善國家科技計劃管理和同行評議制度，向項目單位定向反饋專家具體意見。專業機構不是專家意見的搬運工，而是在專家意見基礎上，綜合考慮檢測機構、審計機構意見，以及項目單位本身的科研實力、合規運營和發展前景等，然后按照獨立、客觀、公正的原則作出項目管理結論。

三是加強監管和問責。在實施專家廉政承諾、保密承諾、公開、回避等制度的基礎上，加強對專家的監管和問責，明確禁止行為、限制行為和倡導行為，如違反管理規定和會議紀律為禁止行為，在評審過程中私自外出或誘導式發問為限制行為，廉潔自律為倡導行為。對違反管理規定的專家，應進行嚴肅問責，如限期或永久取消國家科技計劃申報、參與或評審資格。