良法善治:新時代高校治理現代化的理想圖景

戴哲逸

(中國人民公安大學 偵查學院,北京 100038)

一、從“秩序生成”到“觀念建構”:高校治理現代化的法治嵌入

(一)法治是高校治理現代化的權力結構準則

高校治理結構是針對復雜關聯情境下高等教育系統的規范性設計和制度性協調,旨在明晰相關治理主體之間的權責配置、資源調控及相互關系,圍繞權力、權利、利益形成了一套宏觀與微觀、外部與內部互嵌互構的框架體系[1]。就具體治理實踐而言,高校治理結構中的治理主體、治理邊界、治理權重都需要以“法”的形式和程序來限定,使不同性質的治理權力在法治軌道上予以分配和架構,以此限制權力的任意性并仍保持其確定性,有效規避“政”治色彩與“人”治傳統。從高校外部治理體系來看,高校與政府、市場、社會的互動關系正在不斷被重新調適和平衡,自2015年《中華人民共和國高等教育法》修訂以來,高校在7項辦學自主權的基礎上,進一步實現了招生規模調節、學科專業設置、教師職稱評聘、資產管理使用等方面的辦學自主權；而政府則圍繞權力下放與強化監管,持續開展高等教育領域的“放管服”改革和“管評辦”分離,根據《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》,進一步規范政府部門權力運行,厘清職能范圍邊界。從高校內部治理體系來看,正確處理好“政治權力與行政權力、行政權力與學術權力、教師權力與學生權力、學校權力與學院權力”之間的運行關系[2],是實現高校治理過程中依法治校、依法治教的制度基礎和客觀前提,其關鍵在于是否基于遵循學科組織特性和學術生產規律來證明教育管理行為的合法性與正當化。目前,以大學章程建設為統領深化內部治理結構改革,已經成為高校規制權力、協商共治的實施載體和參照準則,使高校在自由、自律與自治中具體呈現“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的理想狀態。

(二)法治是高校治理現代化的運作創設機制

以法治思維和法治方式推動高校治理現代化,并不是表層形式的論爭或者抽象概念的設問,法治化是高校治理過程的制度供給、規則覆蓋與行動框架,“當務之急是為這一治理結構創設運作機制”[3],它是將治理理念轉為辦學治校的核心要義和關鍵之舉。從高校治理的靜態層面來看,高等教育法制建設有序推進、日漸成熟,在以憲法及相關上位法的統領下,“形成了以教育法為基本法、以高等教育法、學位條例等6部主干法律為專門法,輔之以《普通高等學校設置暫行條例》等4部行政法規和《普通高等學校學生管理規定》等30余部規章文件,以及地方性政府法規和規章在內的高等教育法律體系”[4],該體系對我國高等教育的基本制度、辦學體制、管理機制、法人地位、師生權利等方面進行了相應的教育立法修法,為推進高等教育治理、深化高校改革發展提供了堅強的法制保障和良好的制度環境。從高校治理的動態層面來看,更加注重高等教育法治建設的貫徹實施、監督執行和保障落實,學校內部的行政決策機制和合法性審查機制逐漸完善,圍繞黨委會、校長辦公會形成的權力邊界、履職程序和議事規則更加清晰,以學術委員會為統領的學位評定委員會、職稱評定委員會、教學指導委員會等學術組織參與學校治理的職責權限、運行制度得到進一步彰顯和確立,教代會、工代會、團代會、學代會等群團組織的民主管理和民主監督作用得到進一步發揮和肯定。隨著高等教育法治化建設走深走實,高校治理過程中的法理空間、法律規則和政治原則、實體價值之間的張力得到平衡與制約,在廣泛的共同體意識基礎上形成自主管理、自主決策、自主變革的制度性知識和實踐性標準。

(三)法治是高校治理現代化的觀念力量顯現

“一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在銅表上,而是銘刻在公民的內心里。”[5]作為有效處理各種復雜權力關系之間的中介工具,法治化顯然是高校治理現代化的重要特征和成熟標志,可以說,基于法律的治理奠定了現代大學治理的基石,尤其是黨的十八大以來,“法治的信仰”“法治的思維”“法治的踐行”更加成為依法治校的內在動力和精神支撐,法治的知識與觀念的力量的結合,強化了法治對高校治理的指導或規范意義,或者是以更為豐富的形態和理性的方式影響治理主體的自主性。隨著“一校一章程”目標的基本實現,法治作為一種普遍性價值觀念深入人心,通過沉淀滲透到高校的制度規范與權力分配之中,來改塑高校治理的宏觀認知與微觀架構,主要體現為在依法治校的行動框架中來“增強人的自主性與創造力、有效配置各種教育資源以及妥善處理教育管理相關事務”[6]。從高校治理的法治規則意識來看,高校條線運行中主要涉及的教學、科研、人事、學生等管理制度和相關辦事規則進一步完善,“規則至上”與“程序正義”越來越多地體現在高校公正地配置權利與義務、公平地開展決策與自治；從高校治理的法治權利意識來看,高校師生對于權利的表達和權益的維護日漸成熟,在與學校發生的教育行政糾紛或者矛盾中,關于行政權力的產生、授予、行使和監督往往成為訴訟爭議焦點所在；從高校治理的法治倫理意識來看,法治觀念不僅是人們對法治的一般性認知,還表現為對法治的基本態度與情感喜好,高校通過健全普法教育、提升法律素養、繁榮法治文化等途徑來不斷加強師生法治觀念,在思想的認同與行為的服從中凝聚依法治校的強大精神動力。

二、從“形式法治”到“實質法治”:高校治理現代化的法治困境

(一)法治理念在高校治理情境中的模糊認知

法治理念根植于獨特的國情條件和文化傳統,它是關于法治的整體性認知和理性化觀念,體現了法治的精神實質和價值追求,旨在解決“為什么實行法治以及如何實現法治”的認識論問題,構成了高校治理實踐中關于對法律精神的理解和對法的價值的解讀。在推進全面依法治國的宏觀背景之下,“依法治校”作為一種“自上而下”的強制性制度變遷全方位地嵌入至高校的工作職責范圍和日常管理行為,在規則之治理念的牽引下掀起了“建章立制、規范管理”的立法行動,高校提供的一攬子規章制度越織越密,但是制度建設的形式化、制度運行的虛化、制度監督的弱化,已經背離了依法治校的初衷與目的。究其根源,大部分高校在政府主導的法治規劃進程中總是被動應付或者為了完成任務,往往簡單化地將“法治化”與“高校治理”的關系工具化為“手段—目的”關系,“法律工具主義”的認知取向只看到法治對高校治理現代化的工具功能與技術應用,忽視了法治本身所具有的價值意義,混淆了法治的秩序作用與生成條件,這種形而上學的法治理念人為地割裂了法治的規則意識與價值理念、實體觀念與程序意識,使高校在治理運行過程中容易陷入“形式法治”的窠臼。“當前的治校實踐帶有濃厚的形式法治色彩,即突出依法而治和治校秩序,忽視規章制度本身的立法質量和權益保障目標”[7],更多的是將治校規則視作管理大學人的制度工具和形式要件,為管理者立規守則的秩序本位仍然帶有濃厚的“行政化”傾向,忽略了師生的主體地位以及依法治校的初心和使命,體現了當前高校治理改革中人們對法律制度和法治實踐的認知偏誤。

(二)法治體系在高校治理行動中的有限適用

教育治理必須與科學性、合理性和有效性結合在一起,這意味著教育立法的完備化和規范化固然重要,同時教育法規的執行力和實效性更應值得考量[8]。面對高校日益復雜的治理事務和社會關系,現行的“急用先立”“急用先行”的實用主義型高等教育立法模式已經呈現滯后疲軟、慢速低效之態勢,高等教育的某些領域仍然存在法律盲區,法律法規的某些條款仍然存在交叉錯位,法律運行的某些環節仍然存在沖突差異,難以滿足高校治理現代化的法治需求。從實際情況來說,一方面,高等教育的相關立法有簡單重復上位法規定的“路徑依賴”傾向,為了規避法律位階風險和適用錯誤,導致“應用性、實施性和強制性規范的比例不高,為各類主體進行權利主張或確認的依據不足”[9],增加了司法適用的難度與區分度；另一方面,高校規章制度的相關內容存在與上位法相抵觸、與法律責任相違背的問題,以致違法限制學生權利,漠視教師學術自由,肆意擴大管理職權,引發了諸多教育糾紛與民事訴訟。由此直接帶來了教育行政執法的寬松軟化、無所適從,尤其是高校作為學術性組織在面臨某些專業性和技術性較強的教育管理事務時,如何能將自由裁量行為中的“價值爭議”轉化為“程序正義”,并且能更加充分地解釋和體現程序公正的內在道德性和自主性意義,成為高校治理追求公平正義的一種最低限度要求。同時,在促進高校治理的基層法治框架和維度中,仍然缺乏一種“定分止爭”的教育糾紛解決機制,以司法為中心的爭議解決路徑并沒有同步推動教育申訴和復議、調解和仲裁等協商解決方式的實踐探索,相關的教育行政救濟渠道和權利救濟觀點還有待加強。

(三)法治意識在高校治理素質中的構造缺失

法治意識在高校治理范疇中具有基礎性的地位和根本性的作用,既是關于法律理念認知的一種普遍化概念和抽象化描述,也是支持法律制度構型的一種正當性屬性和有序性體現,它應該是考察學校治理素質的重要評價標準和關鍵測評指標[10]。從目前有關高校法治建設的知識類型來看,主要集中于依法治校的規范性研究和經驗性研究,而對治理主體的自身法治意識鮮有探討和解讀,這不僅關系到高校治理相關主體對法律文本釋讀的認識論問題,而且關系到高校在治理運行過程中的方法論問題。“法律必須被信仰,否則它將形同虛設”[11],深而論之,高校法治意識是從思想觀念到實際行動的提升和構造,以一種自覺的主觀能動性將高校治理過程中遇到的問題和矛盾放在法律框架下處理,比如高校黨委作出重大決策時對法律遵守的程度、高校師生在維護權利時對法律運用的程度。現實中部分高校對法治工作思想上重視不夠、認識上不全面、理解上不到位,往往是在法律糾紛發生了、矛盾出現了才想得到、用得著,缺乏開展法治工作的系統謀劃和具體抓手。法治的核心和靈魂是對公權力的限制,面對“放管服”一些高校依法自主辦學的能力還不強,依然存在“行政本位”的思維慣性和管理模式,仍然以簡單的行政命令或者單向度的權力關系為運作邏輯,對學術權力與行政權力的界限區分缺乏法理認識,對制度規范的制定與執行缺乏基于學術規律的價值取向考量和倫理傾向思考。可以說,法治意識的培育和養成是高校“實質法治”的終極體現,使法治意識成為每個人的內心自覺,鑄成每個人對法治的真誠信仰,這是實現高校治理現代化的關鍵所在。

三、從“良法可依”到“善治有為”:高校治理現代化的法治之道

(一)從認知層面提升法治定位,豐富依法治校的治理內涵

當前,“雙一流”建設戰略正在悄然改變中國高等教育體制和發展生態,無論是加強和改進黨對高校的領導、完善內部治理結構,還是構建社會參與機制、改革高校評價機制,都折射出一流大學更加需要一流的制度建構和法治治理,實際上也是在“倒逼”高校要從法治的角度重新審視高等教育的管理理念與組織制度。思想是行動的先導,推進高等教育法治化的首要前提在于統一思想、凝聚共識,高校黨政主要領導要履行依法治校第一責任,將依法治校整體納入學校發展規劃和年度工作計劃中統籌考慮、統一部署,將法治思維和理念貫穿于高校治理體系與治理能力現代化的全過程和各方面,尤其是要特別處理好法治工作與學校全局、立德樹人、深化改革、鼓勵創新之間的關系,側重于高校師生的法治精神、管理服務實施的法治理念以及形成同心共向的法治體系[12]。健全機制是推進落實依法治校的基本條件,學校領導班子要認真研判新時代依法治校的總體布局和重點任務,按照上級文件精神出臺校級層面的法治工作實施意見,將依法治校思想的內涵與外延真正明確在具體內容和行動部署上,并且要建立專門的法務部門機構、配齊專業的法治工作隊伍,逐步試點推廣高校總法律顧問制度,將以法治機構為代表的“法治權”提升為高校學術權、行政權等其他權力活動的框架和規范[13],從合同審查、糾紛處理、法務咨詢等具體性事務轉向對學校法治工作的頂層設計和構建完善,從而搭建起實質意義上的依法治校的基本架構。同時,高校要全面摸排、系統梳理法律風險點,對重點關鍵崗位法律風險防控管理工作進行定期監督檢查,做到健全防控機制、抓嚴風險防范。

(二)從制度層面加強法治布局,提升依法治校的治理能力

在亞里士多德看來,“法治應該包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該是本身制定得良好的法律”[14]。“良法”是“善治”的基礎和前提,對于高校而言,完善的規章制度體系是推進依法治校的抓手和載體。從宏觀架構來看,要加強高等教育領域的科學立法、民主立法、依法立法,聚焦高等教育發展的關鍵領域和重點環節以及新問題新挑戰,以高等教育法為上位法引領、以“廢、改、立、釋”為立法手段,修訂完善、補齊覆蓋整個高等教育領域的配套法律與行政法規,在法律階位內保證程序與規范的協調一致；同時,要堅持改革決策和立法決策的銜接統一,鼓勵先行先試、大膽革新,推動立法修法主動適應教育改革需要,做到重大改革于法有據,積極促進行之有效的改革政策轉化為法律成果。從微觀運行來看,規章制度的供給質量是影響和決定高校治理能力的關鍵性變量,高校要始終堅持以上位法律法規為依據、以章程建設為核心,按照效力層級、業務事項和簡政放權來著力繪制校內黨政規章制度的“制度圖譜”,圍繞建章立制形成起草、論證、協調、審議的合法性審核機制,在此基礎上明晰決策層級、勾勒權責清單、優化工作流程,從而提高高校的制度創新力、科學決策力與規則執行力。同時,在整個法律制度體系中要著力體現師生的意志表達和權益維護,始終堅持制度理性和程序正義,健全師生的爭議解決機制、權益救濟機制,妥善應用訴訟、仲裁、調解、和解、申訴等多元化法治手段來解決問題和化解矛盾,從而將價值問題轉化為技術問題、將政治問題轉化為法律問題。

(三)從行動層面加強法治落實,繪就依法治校的治理圖景

推動和實現高校治理法治化,需要相關治理主體的行動回應以及基于共同愿景的分工合作,形成政府主導、高校自主、社會參與的“法治共治”圖景。厘清和規范政府、學校和社會各主體之間的權責邊界是當前教育治理的核心要義,必須從法律意義上賦予高校作為獨立的法人實體和治理主體地位,進而明確高校依法自主辦學的性質與歸屬,將高校自主權從行政性授權轉變為法律性授權。隨著“管辦評”分離和“放管服”改革的持續推進,梳理、取消、下放、承接、調整教育行政審批事項等一系列“刀刃向內”的權力下放,全部指向政府從高校教育管理微觀層面的退出,“就高校而言,更要用好手中自主辦學的權力,不斷提高學校自主管理與自主發展的能力”[15],做到立治有體,施治有序。對內,高校要不斷完善學校法人治理結構,優化學校黨委會、校長辦公會、理事會、學術委員會等職責權限、議事規則和決策程序,提高科學民主依法決策水平；對外,高校要不斷完善信息公開制度、聽證會制度、社會問責制度、學校理事會制度、委員會制度等,推動高校依法面向社會自主辦學。同時,高校要主動加強法治教育、推動精準普法,建立從學校到學院、領導干部到全校師生的法治教育培訓機制,既要充分發揮課堂主渠道作用,加強法學知識的相關通識課程建設,又要創新普法宣傳形式,線上線下廣泛開展知識競賽、專題講座、模擬法庭等主題教育活動,讓法治觀念入腦入心。可以說,高校治理法治化帶來了一場教育思想理論和領導組織方式的雙重變革,這種變革的成效理應得到觀察與評估、解釋與分析,以相應的指標體系和年度報告為載體來指導高校開展依法治校工作。