我國(guó)義務(wù)教育入學(xué)政策與擇校行動(dòng)的互構(gòu)：歷程、規(guī)律與啟示

● 陸 韻

為推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，使教育發(fā)展成果公平惠及全體人民，教育部將“全面落實(shí)免試就近入學(xué)全覆蓋和‘公民同招’，指導(dǎo)各地完善學(xué)校劃片政策”列入2022 年工作要點(diǎn)。1986 年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》已規(guī)定“使兒童、少年就近入學(xué)”，從而保障適齡兒童的受教育權(quán)利。然而，20 世紀(jì)90 年代起屢禁不止的中小學(xué)擇校亂象擾亂教育公平生態(tài)并引發(fā)家長(zhǎng)焦慮，直到2020 年“公民同招”①新政落地，“擇校熱”才全面緩解。義務(wù)教育入學(xué)關(guān)乎公共教育資源分配并牽涉著千萬(wàn)家庭的命運(yùn)，近30 年自上而下的擇校治理拉鋸戰(zhàn)體現(xiàn)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間的膠著與博弈。家庭作為嵌入社會(huì)變遷進(jìn)程的基本單元，如何受到自上而下的國(guó)家政策力量干預(yù)？又如何對(duì)教育治理發(fā)起能動(dòng)性回應(yīng)？對(duì)此類問(wèn)題的思考有助于解釋義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的艱巨性。新制度主義不僅拓寬對(duì)制度環(huán)境的考察視野，而且預(yù)示著教育政策與其他制度要素間的復(fù)雜互動(dòng)以及行動(dòng)者應(yīng)對(duì)政策的多種反應(yīng)。本文將在新制度主義視角下梳理我國(guó)義務(wù)教育入學(xué)政策與擇校行動(dòng)互構(gòu)的歷程與規(guī)律，從中挖掘阻滯抑或推動(dòng)治理進(jìn)程的因素，進(jìn)而為推進(jìn)“免試就近入學(xué)全覆蓋”提供啟示。

一、我國(guó)義務(wù)教育入學(xué)政策與擇校行動(dòng)互構(gòu)的變遷歷程

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家提升公立教育質(zhì)量、保障家長(zhǎng)教育選擇權(quán)而推行的擇校不同，我國(guó)義務(wù)教育階段擇校是家長(zhǎng)為爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)教育資源放棄政府的就近入學(xué)安排，自行為子女選擇學(xué)校。在我國(guó)擇校現(xiàn)象產(chǎn)生、風(fēng)靡繼而逐漸消解的歷程中，“小升初”政策與擇校行動(dòng)間的互構(gòu)經(jīng)歷了以下階段。

（一）考試升學(xué)與重點(diǎn)學(xué)校制度聯(lián)合誘發(fā)擇校（1949—1978）

新中國(guó)成立初期人才培養(yǎng)需求迫切但教育資源緊缺，小學(xué)升初中主要遵循考試選拔規(guī)則。1951 年，中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于改革學(xué)制的決定》指出“小學(xué)畢業(yè)后，得經(jīng)過(guò)考試升入中學(xué)或其他中等學(xué)校”；1952 年，《中學(xué)暫行規(guī)程》規(guī)定報(bào)考初級(jí)中學(xué)“不分性別、民族、宗教信仰，經(jīng)入學(xué)試驗(yàn)，取者，均得入學(xué)”；《教育部、高等教育部關(guān)于1954 年全國(guó)中等學(xué)校招生工作的指示》對(duì)中學(xué)學(xué)生入學(xué)年齡、考試科目等作出詳細(xì)規(guī)定，并首次提到考試選拔之外的“特殊照顧”范圍，“各地區(qū)在確定錄取學(xué)生時(shí)，除對(duì)于烈屬子女應(yīng)予以照顧外，其余照顧對(duì)象可根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況決定之”；1955 年《關(guān)于中學(xué)和師范學(xué)校招生工作的規(guī)定》明確以省、市為單位統(tǒng)一組織全面認(rèn)真的招生考核，“采取同一地區(qū)的學(xué)校聯(lián)合招生或各校單獨(dú)進(jìn)行招生的辦法”，并依據(jù)各省市自定的條件與手續(xù)對(duì)部分品學(xué)兼優(yōu)、身體健康的學(xué)生實(shí)施保送升學(xué)。

同時(shí)，集中力量辦好部分學(xué)校是國(guó)家在“效率優(yōu)先”原則下的戰(zhàn)略選擇。1953 年，毛澤東主席在中央政治局會(huì)議上提出設(shè)置重點(diǎn)中學(xué)；同年，教育部發(fā)文表示“各地應(yīng)辦好一般中學(xué)外，還應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，選若干所不同類型的完全中學(xué)和高中，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，辦得更好一些，以便取得經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)一般中學(xué)，并培養(yǎng)質(zhì)量較高的學(xué)生”；1962 年，教育部又出臺(tái)《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中、小學(xué)校的通知》，提出適當(dāng)擴(kuò)大招生范圍，“在較大的地區(qū)范圍內(nèi)擇優(yōu)錄取德、智、體幾方面條件較好的新生”。重點(diǎn)學(xué)校旨在樹立典型示范、“重點(diǎn)帶動(dòng)一般”，但實(shí)際發(fā)揮了集中資源培養(yǎng)拔尖人才、為高一級(jí)學(xué)校提供優(yōu)質(zhì)生源的作用。

這一時(shí)期初步形成了以考試擇優(yōu)錄取為主、特殊照顧和保送入學(xué)為輔，區(qū)域統(tǒng)一與學(xué)校自主相結(jié)合的義務(wù)教育入學(xué)制度。重點(diǎn)學(xué)校制度帶來(lái)師資力量、教學(xué)資源、培養(yǎng)質(zhì)量上的校際差別，家長(zhǎng)在子代躍升的欲求刺激下產(chǎn)生重點(diǎn)中學(xué)偏好，培養(yǎng)孩子提升文化課成績(jī)考入理想學(xué)校成為一種擇校雛形。雖然“以分擇校”現(xiàn)象尚未成規(guī)模，但部分家長(zhǎng)的擇校行動(dòng)增加子女學(xué)業(yè)壓力的同時(shí)，也使重點(diǎn)學(xué)校制度得以存續(xù)。

（二）免試就近入學(xué)制度難抑擇校熱度增溫（1978—1995）

20 世紀(jì)70、80 年代伴隨改革開放與經(jīng)濟(jì)體制變革，義務(wù)教育資源緊缺狀況得到有效改善，為擴(kuò)大民眾教育普及、減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，“免試就近入學(xué)”成為一貫的政府辦學(xué)思想。1983 年，教育部《關(guān)于進(jìn)一步提高普通中學(xué)教育質(zhì)量的幾點(diǎn)意見(jiàn)》指出“要逐步實(shí)行初中不進(jìn)行招生考試”“初中招生原則上采取劃片就近入學(xué)的辦法”；1986 年，《關(guān)于在普及初中的地方改革初中招生辦法的通知》中提出“積極而穩(wěn)妥地取消初中招生考試”；1986 年，《義務(wù)教育法》中就近入學(xué)原則得到法律形式的確定；1993 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》開啟了初中入學(xué)招生制度改革。這一時(shí)期的免試就近入學(xué)政策旨在規(guī)范政府義務(wù)教育行為、保障少年兒童就近入學(xué)權(quán)利，并不形成對(duì)家庭教育選擇的限制。

與此同時(shí)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)家庭教育投入資本的增長(zhǎng)。計(jì)劃生育政策全面實(shí)施后，家長(zhǎng)更為重視子女教育培養(yǎng)，重點(diǎn)學(xué)校制度下的校際資源差距依舊客觀存在，并且城市戶籍制度與就近入學(xué)規(guī)定阻礙部分家長(zhǎng)尋求優(yōu)質(zhì)教育資源。諸多因素共同催生擇校欲望，使擇校行動(dòng)不斷蔓延：一是擇校需求與能力同步增長(zhǎng)，城市家長(zhǎng)將獨(dú)生一代求學(xué)命運(yùn)與家族榮譽(yù)相關(guān)聯(lián)，愿意為之付出經(jīng)濟(jì)、文化等多重資本；二是擇校范圍擴(kuò)大，包含公辦重點(diǎn)學(xué)校、民辦“貴族”學(xué)校以及“民辦公助”“公辦民助”等轉(zhuǎn)制學(xué)校；三是擇校途徑多樣化，除憑借優(yōu)異成績(jī)，還可通過(guò)出贊助、托關(guān)系等方式擇校。擇校行動(dòng)與部分學(xué)校逐利行為共同導(dǎo)致?lián)裥y收費(fèi)的猖獗。教育管理部門對(duì)此予以重視。1995年，國(guó)家教委提出的“五不準(zhǔn)原則”中包含“九年義務(wù)教育階段初中和小學(xué)必須堅(jiān)持就近入學(xué)原則，不準(zhǔn)招收‘擇校生’，嚴(yán)禁把捐資助學(xué)與錄取學(xué)生掛鉤”，至此形成國(guó)家反對(duì)擇校的政策基調(diào)。

（三）擇校行動(dòng)與招生制度改革博弈共存（1995—2010）

依托于“錢”與“權(quán)”的擇校更為考驗(yàn)家庭實(shí)力，家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位越高的學(xué)生，越有可能進(jìn)入重點(diǎn)學(xué)校，［1］優(yōu)質(zhì)教育資源的累積優(yōu)勢(shì)有利于他們獲得更高教育成就。重點(diǎn)學(xué)校制度引發(fā)的教育不公平問(wèn)題日益突出，這一時(shí)期的招生入學(xué)制度改革以推進(jìn)教育均衡發(fā)展、保障公平辦學(xué)為價(jià)值導(dǎo)向。一方面，擴(kuò)大“小升初”免試就近入學(xué)覆蓋面。1995 年，《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)和完善初中入學(xué)辦法改革的通知》規(guī)定普及初中的地方不得變相進(jìn)行初中入學(xué)的選拔性考試，并主張通過(guò)加強(qiáng)薄弱初中建設(shè)縮小校際差距；1996 年，《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010 年發(fā)展規(guī)劃》要求改革和完善小學(xué)畢業(yè)生就近入學(xué)制度；2000 年，教育部在《關(guān)于在小學(xué)減輕學(xué)生過(guò)重負(fù)擔(dān)的緊急通知》中進(jìn)一步規(guī)定“任何初中入學(xué)、招生不得舉行或變相舉行選拔性的書面考試”；2002 年，《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》指出“堅(jiān)持義務(wù)教育階段公辦學(xué)校就近免試入學(xué)，任何民辦和各類進(jìn)行辦學(xué)體制改革的小學(xué)、初中也不得以考試的方式擇優(yōu)選拔新生”。另一方面，加強(qiáng)擇校亂收費(fèi)治理。2001 年，國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦與教育部《關(guān)于進(jìn)一步做好治理教育亂收費(fèi)工作的意見(jiàn)》規(guī)定義務(wù)教育公辦學(xué)校“不準(zhǔn)招收擇校生，嚴(yán)禁把捐資助學(xué)與錄取學(xué)生相掛鉤”；教育部在2004—2010 年間每年重申“禁止擇校”，［2］2010 年《關(guān)于治理義務(wù)教育階段擇校亂收費(fèi)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到“力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)3 到5 年的努力，使義務(wù)教育階段擇校亂收費(fèi)不再成為群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題”。

然而，招生制度改革以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益為價(jià)值導(dǎo)向，必然引發(fā)多方利益群體的復(fù)雜博弈，擇校治理難以抑制部分家長(zhǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的熱切渴求，也難以逼停部分學(xué)校對(duì)優(yōu)質(zhì)生源和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的竭力爭(zhēng)取。政策乏力的背后存在以下原因：一是政策變通引發(fā)替代行動(dòng)。“贊助費(fèi)”“借讀費(fèi)”“捐助費(fèi)”等替代性名目為家長(zhǎng)以錢擇校行動(dòng)留下操作空間。二是政策松動(dòng)助推擇校升溫。1997 年，《關(guān)于規(guī)范當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見(jiàn)》允許部分城市少數(shù)義務(wù)教育公辦學(xué)校招收擇校生，政策“開口”減弱治理力度。三是政策扭曲執(zhí)行激化擇校矛盾。20 世紀(jì)90 年代初“名校辦民校”制度原本是依托名校助力薄弱學(xué)校，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋率，但“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”下優(yōu)質(zhì)資源的集聚反而使“國(guó)有民辦”校成為擇校家長(zhǎng)的首選，隨之而來(lái)的“培訓(xùn)熱”“杯賽熱”和“考證熱”大大阻滯了減負(fù)進(jìn)程。

（四）治理趨嚴(yán)縮小擇校行動(dòng)空間（2010 年至今）

當(dāng)“小升初”擇校引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)焦慮，民眾對(duì)公平的呼聲日漲，擇校治理從禁止擇校費(fèi)逐漸轉(zhuǎn)向校際資源平衡與招生制度優(yōu)化，治理力度不斷加大，擇校行動(dòng)受到限制。

首先，聚焦于“教育資源分布不均”的治理舉措使擇校范圍逐漸變小。2010 年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出“義務(wù)教育均衡發(fā)展改革試點(diǎn)……切實(shí)解決區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段擇校問(wèn)題等”；2012 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》提出“切實(shí)縮小校際差距，加快縮小城鄉(xiāng)差距，努力縮小區(qū)域差距”。兼顧公平與效率的特色化發(fā)展成為辦學(xué)取向，隨著重點(diǎn)校重點(diǎn)班的取消，“國(guó)有民辦”校重新改制為公辦校或民辦校，“擇校生”和“贊助費(fèi)”退出歷史舞臺(tái)。國(guó)家于2014 年啟動(dòng)義務(wù)教育免試就近入學(xué)改革，各大城市開始倡導(dǎo)“公辦不擇校、擇校找民辦”。當(dāng)城市公辦初中全部實(shí)現(xiàn)免試就近入學(xué)后，家長(zhǎng)擇校目標(biāo)僅限于少數(shù)熱門民辦中學(xué)。這引發(fā)新一輪“民辦擇校熱”。

隨后，義務(wù)教育招生入學(xué)的綜合改進(jìn)不斷縮小家長(zhǎng)擇校行動(dòng)余地。應(yīng)對(duì)民辦學(xué)校的暗自“掐尖”、競(jìng)賽培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的頂風(fēng)作案和地方教育主管部門的監(jiān)管滯后等現(xiàn)象，招生制度改革充分突出“機(jī)會(huì)均等”與“錄取公平”。一是規(guī)范招生方式，選拔擇優(yōu)改為隨機(jī)錄取。2017 年起“采取電腦隨機(jī)派位方式招生，不得采用統(tǒng)一筆試或者任何變相形式的統(tǒng)一知識(shí)性考試方式選拔生源”。二是調(diào)整招生秩序，從民辦優(yōu)先轉(zhuǎn)向“公民同招”。家長(zhǎng)“廣撒網(wǎng)”奔波多個(gè)學(xué)校的非理性擇校行為有所抑制。三是出臺(tái)“十項(xiàng)嚴(yán)禁”紀(jì)律，強(qiáng)化監(jiān)督與懲處。2018 年，教育部重點(diǎn)解決中小學(xué)招生與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)考試競(jìng)賽掛鉤、民辦學(xué)校違規(guī)跨區(qū)域爭(zhēng)搶生源、特長(zhǎng)生招生等問(wèn)題。2020 年，全國(guó)多個(gè)城市進(jìn)入“全民搖號(hào)”時(shí)代，擇校家長(zhǎng)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與學(xué)校之間的“合謀”關(guān)系被打破，圍繞擇校展開的競(jìng)逐行動(dòng)徹底受到約束。

二、我國(guó)義務(wù)教育入學(xué)政策與擇校行動(dòng)的互構(gòu)規(guī)律

教育政策提供協(xié)調(diào)利益分配的游戲規(guī)則，具有減少不確定性的作用。我國(guó)義務(wù)教育入學(xué)政策旨在規(guī)范學(xué)校招生行為，本質(zhì)上體現(xiàn)了能力取向、戶籍取向、隨機(jī)取向的教育機(jī)會(huì)分配規(guī)則，并在執(zhí)行過(guò)程中衍生出財(cái)力取向、權(quán)力取向的非正式規(guī)則，多種取向的規(guī)則都對(duì)擇校行動(dòng)起到形塑作用，約束抑或開拓?fù)裥？臻g并對(duì)家庭教養(yǎng)行動(dòng)產(chǎn)生影響。相同制度環(huán)境下，不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的家庭因能動(dòng)性差異表現(xiàn)出對(duì)教育政策不同程度的反作用力，采取默認(rèn)或遵守、妥協(xié)、回避、反抗、操縱等策略性應(yīng)對(duì)方式。［3］擇校行動(dòng)實(shí)際上是入學(xué)政策實(shí)施效果的重要反映，不斷推動(dòng)著義務(wù)教育資源分配規(guī)則的變革。新中國(guó)成立至今，義務(wù)教育入學(xué)政策與家長(zhǎng)擇校行動(dòng)的相互建構(gòu)充分應(yīng)證了制度與行動(dòng)的復(fù)雜關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)出如下規(guī)律。

（一）政策初衷與家長(zhǎng)訴求間的錯(cuò)位引發(fā)擇校行動(dòng)

新制度主義在強(qiáng)調(diào)制度塑造行為的同時(shí)也關(guān)注行動(dòng)者的能動(dòng)性，意識(shí)到具有一定感知和理解能力的行動(dòng)者會(huì)對(duì)制度安排進(jìn)行變革，［4］政府機(jī)構(gòu)并非中立工具，而是承載著文化、使命和價(jià)值認(rèn)同，［5］制度對(duì)行動(dòng)產(chǎn)生的影響必須經(jīng)過(guò)人們對(duì)制度本身意義的感知與賦予。當(dāng)政策價(jià)值取向與家長(zhǎng)訴求間發(fā)生沖突，家長(zhǎng)站在自身立場(chǎng)無(wú)法理解決策者初衷時(shí)，就會(huì)引發(fā)與政策導(dǎo)向相悖的擇校行動(dòng)。我國(guó)義務(wù)教育資源日益充足背景下的“免試就近入學(xué)”政策帶有公平分配教育資源的初衷。然而，存續(xù)長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的重點(diǎn)學(xué)校制度在實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先的同時(shí)也導(dǎo)致學(xué)校間的不均衡發(fā)展，再加上經(jīng)濟(jì)水平增長(zhǎng)后家庭對(duì)子女教育的重視程度顯著提升，部分家長(zhǎng)期望獲得優(yōu)質(zhì)教育資源的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)而不僅僅保障“有學(xué)上”，政府與家長(zhǎng)相互錯(cuò)位的公平訴求引發(fā)擇校熱度持續(xù)增溫。并且，這一規(guī)律同樣出現(xiàn)在“民辦擇校熱”時(shí)期，政府倡導(dǎo)“公辦不擇校、擇校找民辦”并允許民辦中小學(xué)具有一定比例自主招生名額，政策初衷在于緩解公辦校擇校壓力，發(fā)揮民辦校作為個(gè)性化教育資源必要補(bǔ)充的作用，但當(dāng)民辦學(xué)校躍升為集聚優(yōu)質(zhì)師資與生源的熱門名校時(shí)，反而使“擇校找民辦”成為家長(zhǎng)爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)教育資源的新突破口。這背后也體現(xiàn)著決策意圖與利益相關(guān)者訴求間的沖撞，以致出現(xiàn)“有意行動(dòng)的意外后果”即偏離于政策主觀動(dòng)機(jī)的客觀后果，［6］威脅到社會(huì)普遍珍視的公平公正價(jià)值，導(dǎo)致不同地位群體享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)差異。

（二）利益攸關(guān)方的行動(dòng)復(fù)合使擇校現(xiàn)象屢禁不止

如果說(shuō)屢禁不止的“擇校熱”是教育制度安排的意外后果，那么擇校行動(dòng)展開并非孤立的，正是多個(gè)利益攸關(guān)方有意圖行動(dòng)的復(fù)合造成不如人意的效應(yīng)，意外后果與制度再生產(chǎn)的過(guò)程和行動(dòng)未被認(rèn)識(shí)到的條件直接聯(lián)系在一起。［7］一方面，招收擇校生的熱門學(xué)校為家長(zhǎng)競(jìng)逐優(yōu)質(zhì)教育資源提供重要前提，并對(duì)家庭教養(yǎng)行動(dòng)起到導(dǎo)向作用。優(yōu)質(zhì)生源是學(xué)校生存發(fā)展乃至獲得良好口碑的關(guān)鍵條件，即使國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)“免試就近入學(xué)”政策，部分熱門學(xué)校為提升辦學(xué)績(jī)效通過(guò)“掐尖”方式吸納優(yōu)質(zhì)生源，形成政策制定者與執(zhí)行者之間“規(guī)制-變通”的互動(dòng)格局。熱門學(xué)校設(shè)置以文化課測(cè)評(píng)為主的選拔規(guī)則和經(jīng)濟(jì)贊助獲取入讀資格的特殊通道，使家長(zhǎng)為擇校增加子女學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)與家庭教育支出，催生減負(fù)問(wèn)題與教育焦慮。另一方面，課外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通過(guò)提供文化課輔導(dǎo)服務(wù)，成為熱門學(xué)校掐尖與家長(zhǎng)擇校行動(dòng)的重要助推力量。部分違規(guī)機(jī)構(gòu)抓住盈利機(jī)會(huì)游走于政策邊緣，暗地為名校培養(yǎng)和輸送優(yōu)質(zhì)學(xué)生，通過(guò)舉辦面向家長(zhǎng)群體的“擇校規(guī)劃講座”，傳播熱門學(xué)校的招生偏好以及主動(dòng)出擊、充分干預(yù)的逼迫式教養(yǎng)觀。隨著擇校升學(xué)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的肆意蔓延以及家庭之間的相互效仿，越來(lái)越多家長(zhǎng)為子女購(gòu)買培訓(xùn)服務(wù)，提升擇校競(jìng)爭(zhēng)力。總之，制度的形成經(jīng)由人類能動(dòng)的選擇和設(shè)計(jì)，從未脫離擁有不同程度權(quán)力的利益群體的干預(yù)而發(fā)展與運(yùn)作。［8］家長(zhǎng)擇校雖為爭(zhēng)取權(quán)益的自發(fā)之舉，實(shí)際離不開多方利益相關(guān)者有意圖行動(dòng)的相互推動(dòng)，從而導(dǎo)致?lián)裥，F(xiàn)象屢禁不止，“免試就近入學(xué)”推進(jìn)受阻。

（三）制度沖突削弱政策安排對(duì)教養(yǎng)行動(dòng)的理性引導(dǎo)

我國(guó)義務(wù)教育“免試就近入學(xué)”政策試圖通過(guò)機(jī)會(huì)均等的規(guī)則設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)家庭教養(yǎng)行動(dòng)的理性引導(dǎo)，提倡減負(fù)降壓和快樂(lè)教育、淡化學(xué)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與等級(jí)排名。制度包括為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化-認(rèn)知性要素。［9］教育政策屬于規(guī)制性制度要素，它與規(guī)范性、文化認(rèn)知性制度要素之間并非總是和諧一致。“擇校熱”的生成伴隨家長(zhǎng)在多元價(jià)值體系中的權(quán)衡與選擇，多種制度要素間的沖突削弱了政策導(dǎo)向。一方面是規(guī)制性制度要素內(nèi)部的沖突，主要表現(xiàn)為政策之間的矛盾。我國(guó)各區(qū)域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)與教育事業(yè)發(fā)展極不平衡，個(gè)別地區(qū)在國(guó)家規(guī)定禁止招收擇校生后仍然保留“以錢擇校”路徑，各地政策不一致大大影響治理成效。另外，關(guān)于民辦義務(wù)教育招生規(guī)則，教育部在招生入學(xué)工作要求中規(guī)定民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同步招生，但《民辦教育法》保障民辦校自主招生權(quán)利，不同政策文件之間的矛盾同樣產(chǎn)生模棱兩可的行動(dòng)導(dǎo)向。另一方面是不同制度要素之間的沖突，主要表現(xiàn)為共享價(jià)值、文化習(xí)慣對(duì)政策價(jià)值的消解。改革開放以來(lái)，“人往高處走”的價(jià)值追求和“階層”敏感助推城市社會(huì)空間分化與區(qū)隔，家長(zhǎng)期待子代實(shí)現(xiàn)階層躍升，愿意付出時(shí)間、金錢，尋求社會(huì)關(guān)系幫助子女進(jìn)入名校。同時(shí)，制度賦予人的身份并塑造其思維習(xí)慣和行為模式，傳統(tǒng)父母角色規(guī)范使家長(zhǎng)對(duì)孩子學(xué)業(yè)的關(guān)心幫助與深謀遠(yuǎn)慮成為理所應(yīng)當(dāng)，擇校行動(dòng)背后蘊(yùn)含著道德與情感的寄托。總之，制度要素間的交互作用削弱了義務(wù)教育入學(xué)政策對(duì)家庭教養(yǎng)行動(dòng)的理性引導(dǎo)，使擇校家長(zhǎng)更加傾向于趕超比拼和逼迫教養(yǎng)的非正式規(guī)則。

（四）路徑依賴阻滯免試就近入學(xué)政策的全面落實(shí)

制度外在于人并保持著現(xiàn)實(shí)性，會(huì)抵制人們改變它或逃離它的企圖。［10］轉(zhuǎn)型期社會(huì)通常會(huì)出現(xiàn)體制混合，免試就近入學(xué)政策推進(jìn)過(guò)程不斷受到擇優(yōu)選拔、贊助錄取等舊規(guī)則的干擾，形成新制度理論視野下的“路徑依賴”現(xiàn)象，即制度得以自我保持并在一定程度上對(duì)多種形式的變化產(chǎn)生抵抗，［11］人們面臨新制度時(shí)仍舊習(xí)慣于延續(xù)過(guò)去的行動(dòng)規(guī)則。收益遞增是產(chǎn)生路徑依賴現(xiàn)象的重要原因，具體表現(xiàn)為原有制度下相關(guān)利益集團(tuán)間的互補(bǔ)活動(dòng)產(chǎn)生協(xié)調(diào)的合作效應(yīng)，有利于減少不確定、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的利益遞增，從而使政策變遷受到阻滯。［12］新中國(guó)成立初期重點(diǎn)學(xué)校制度下的考試招生規(guī)則使優(yōu)質(zhì)生源集聚，不僅塑造了名校口碑而且滿足了家長(zhǎng)望子成龍的期待，“擇優(yōu)錄取”規(guī)則在免試就近入學(xué)政策實(shí)施后仍長(zhǎng)期存在。當(dāng)公辦學(xué)校被禁止招收擇校生，民辦學(xué)校少量自主招生名額錄取依舊遵循擇優(yōu)傾向，以此維持生源優(yōu)勢(shì)與高升學(xué)率。同時(shí)，盈利性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)協(xié)助民辦學(xué)校篩選優(yōu)生，他們與擁有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本的擇校家長(zhǎng)之間形成穩(wěn)定合作鏈條并促成多方受益，發(fā)展出一種抵制政策變革的潛在行動(dòng)規(guī)則，使擇校現(xiàn)象屢禁不止。直到2020 年民辦中小學(xué)按電腦隨機(jī)派位方式招生，“占坑班”與“擇校考試”徹底退出歷史舞臺(tái)，圍繞“培優(yōu)”展開的家庭教養(yǎng)行動(dòng)才受到限制。“路徑依賴”使得一貫信奉“搶跑趕超”式教養(yǎng)方法的家長(zhǎng)會(huì)尋找替代性方式應(yīng)對(duì)延遲而來(lái)的學(xué)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，如引導(dǎo)孩子超前學(xué)習(xí)。因此入學(xué)政策變革對(duì)家庭教養(yǎng)行動(dòng)的影響存在遲滯性，難以迅速減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，政策效應(yīng)有待在進(jìn)一步深化落實(shí)中顯現(xiàn)。

三、新時(shí)期我國(guó)義務(wù)教育入學(xué)政策實(shí)施的優(yōu)化建議

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出“堅(jiān)持教育公益性原則，深化教育改革，促進(jìn)教育公平，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”。在當(dāng)前城鄉(xiāng)居民生活水平顯著提高而優(yōu)質(zhì)教育資源尚未實(shí)現(xiàn)完全均衡的情況下，免試就近入學(xué)全覆蓋與公民同招政策的全面落實(shí)對(duì)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、提升人民群眾教育獲得感尤為重要。新中國(guó)成立至今，義務(wù)教育入學(xué)政策與擇校行動(dòng)的互構(gòu)充分體現(xiàn)國(guó)家宏觀力量與家庭微觀行動(dòng)之間的相互作用，新制度主義視野下入學(xué)政策的實(shí)施優(yōu)化需充分發(fā)揮政府作為“家庭支持者”的角色，將制度環(huán)境復(fù)雜性和行動(dòng)者利益訴求納入綜合考量，不斷完善工作方案與實(shí)施細(xì)則、突破陳規(guī)舊習(xí)對(duì)新政新規(guī)的阻滯。

（一）統(tǒng)籌安排與自主選擇相結(jié)合

免試就近入學(xué)政策下的擇校行動(dòng)體現(xiàn)政策公共屬性與主體自由意志之間的沖突。政策規(guī)約帶有工具性邏輯下的強(qiáng)制性，［13］例如“公民同招”中的隨機(jī)派位通過(guò)平均主義制造了分配公正，卻忽略了個(gè)人在稟賦、能力與努力上的差異，與適當(dāng)性邏輯下家長(zhǎng)對(duì)拔尖選優(yōu)規(guī)則的固著認(rèn)知和精心籌劃子女學(xué)業(yè)的習(xí)慣行動(dòng)相矛盾。為緩解規(guī)制性要素和文化認(rèn)知性要素間的沖突，義務(wù)教育招生入學(xué)工作需考慮家長(zhǎng)利益訴求和選擇偏好，在統(tǒng)籌安排時(shí)給予一定自主選擇空間并培育家長(zhǎng)理性選擇能力。一方面，公辦“多校劃片”招生和民辦搖號(hào)招生過(guò)程中，初次報(bào)名與補(bǔ)錄環(huán)節(jié)都應(yīng)允許家長(zhǎng)在可選范圍內(nèi)填報(bào)多個(gè)學(xué)校志愿，避免統(tǒng)籌安排或隨機(jī)分配使家長(zhǎng)處于完全被動(dòng)狀態(tài)。另一方面，發(fā)揮學(xué)校和公益組織的作用，加強(qiáng)中小學(xué)招生規(guī)則普及、報(bào)名流程指導(dǎo)和學(xué)校特色宣傳，面向普通家庭、隨遷子女家庭、優(yōu)撫優(yōu)待家庭等不同類型家庭，以主動(dòng)聯(lián)絡(luò)、跟蹤指導(dǎo)與個(gè)性化支持的方式協(xié)助家長(zhǎng)作出理性選擇。同時(shí)，由于同一制度環(huán)境下行動(dòng)者能動(dòng)性存在差異，需將家長(zhǎng)自主選擇控制在合理范圍之內(nèi)。如規(guī)定擁有多套房產(chǎn)的家庭只能選擇一戶信息作為入讀公辦學(xué)校的依據(jù)，并按照住戶一致優(yōu)先原則分配學(xué)位，從而減少家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位差異導(dǎo)致的教育不公平。

（二）招生規(guī)則與新法新政相協(xié)調(diào)

教育選擇作為一種家庭決策會(huì)受到復(fù)雜制度環(huán)境中多方面因素的交互影響，教育行政管理部門細(xì)化完善中小學(xué)招生入學(xué)規(guī)則時(shí)需關(guān)注與家庭教養(yǎng)有關(guān)的各項(xiàng)新法新政，在家庭內(nèi)部境遇與社會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜現(xiàn)象之間建立聯(lián)系，預(yù)防公共政策矛盾對(duì)家庭的沖突。首先，招生入學(xué)工作需響應(yīng)國(guó)家優(yōu)化生育政策、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的時(shí)代需求，為多子女家庭提供入學(xué)便利。例如，在堅(jiān)持劃片對(duì)口就近入學(xué)的前提之下，允許家庭中兩個(gè)或三個(gè)孩子申請(qǐng)就讀同一所學(xué)校，實(shí)行電腦派位錄取時(shí)允許家長(zhǎng)申請(qǐng)雙胞胎、多胞胎捆綁搖號(hào)，當(dāng)某學(xué)校出現(xiàn)空余學(xué)位時(shí)優(yōu)先考慮在已有兄（姐）在該校就讀的二孩、三孩中進(jìn)行補(bǔ)錄。其次，民辦義務(wù)教育招生規(guī)則需與《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》相協(xié)調(diào)，在實(shí)行免試搖號(hào)招生的同時(shí)嚴(yán)格堅(jiān)持民辦教育公益性原則，通過(guò)合理規(guī)范學(xué)費(fèi)定價(jià)消除隱性招生門檻，保障不同經(jīng)濟(jì)條件家庭享有同等錄取機(jī)會(huì)。最后，在全國(guó)上下深入推進(jìn)“雙減”政策、強(qiáng)化學(xué)校教育和校外教育協(xié)同治理的形勢(shì)之下，義務(wù)教育招生規(guī)則需遵循“雙減”要求，繼續(xù)嚴(yán)格禁止中小學(xué)以學(xué)業(yè)成績(jī)和競(jìng)賽證書為招生依據(jù)，并嚴(yán)厲查處參觀校園、接收簡(jiǎn)歷、舉辦夏令營(yíng)、組建實(shí)驗(yàn)班等名義包裝下的提前選拔招生行為，防止招生入學(xué)過(guò)程增加家庭教養(yǎng)壓力。

（三）強(qiáng)化宣傳與增進(jìn)認(rèn)同齊考量

家庭作為義務(wù)教育入學(xué)政策變革的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方被迫消化著制度轉(zhuǎn)型的成本，公辦學(xué)校學(xué)區(qū)范圍調(diào)整和“公民同招”隨機(jī)派位新政都會(huì)打破部分家長(zhǎng)精心布局的“擇校規(guī)劃”。制度變革中，人們更容易意識(shí)到他們生活所依賴的價(jià)值、觀念、信仰。［14］應(yīng)對(duì)擇校家長(zhǎng)難以迅速轉(zhuǎn)變子女教養(yǎng)規(guī)劃的路徑依賴效應(yīng)，教育行政管理部門需做好中小學(xué)招生入學(xué)規(guī)則宣傳并增進(jìn)家長(zhǎng)對(duì)政策的認(rèn)同。一方面，加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)與家庭的聯(lián)結(jié)，做好政策解讀和輿情引導(dǎo)。在規(guī)則修訂之前充分調(diào)研征詢民眾意見(jiàn)，規(guī)則公布之時(shí)有針對(duì)性地利用社區(qū)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、官方網(wǎng)站、當(dāng)?shù)貓?bào)紙、公眾微信號(hào)等多個(gè)平臺(tái)，面向家長(zhǎng)做好幼升小、小升初政策專題宣講。同時(shí)，借助互聯(lián)網(wǎng)傳播的優(yōu)勢(shì)，以微視頻方式宣傳政策要點(diǎn)，便于家長(zhǎng)直觀把握招生入學(xué)流程。另一方面，通過(guò)簡(jiǎn)化辦事流程和提升教育服務(wù)質(zhì)量，增進(jìn)家長(zhǎng)對(duì)政策的認(rèn)同度。優(yōu)化中小學(xué)招生入學(xué)網(wǎng)絡(luò)報(bào)名程序，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)證明資料辦理與上傳的在線便捷操作，盡可能減少辦理成本和時(shí)間消耗。同時(shí)，充分發(fā)揮學(xué)校在家校聯(lián)系中的關(guān)鍵作用，為家長(zhǎng)分析對(duì)口公辦校與可選民辦校的優(yōu)勢(shì)特色，幫助孩子完成“人校匹配”和升學(xué)過(guò)渡，將家庭教養(yǎng)行動(dòng)牽引至與政策導(dǎo)向相符的方向。

（四）規(guī)范辦學(xué)與優(yōu)化學(xué)區(qū)共推進(jìn)

制度變革效應(yīng)的出現(xiàn)具有遲滯性，這一定程度上是由于資源分配規(guī)則和行動(dòng)適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為慣例。［15］原有制度下相關(guān)利益集團(tuán)間的行動(dòng)復(fù)合產(chǎn)生協(xié)調(diào)效應(yīng)，使政策變遷受到阻滯。［16］免試就近入學(xué)政策的全面推進(jìn)，必定會(huì)引發(fā)利益格局重組，使原先以“掐尖選優(yōu)”方式招生的學(xué)校不再占有生源優(yōu)勢(shì)。為防止部分中小學(xué)以“改頭換面”方式開啟潛在篩選行動(dòng)，教育行政管理部門在落實(shí)入學(xué)政策時(shí)需加強(qiáng)對(duì)各類學(xué)校招生辦學(xué)行動(dòng)的監(jiān)管，明確招生規(guī)則的具體內(nèi)容、條件、標(biāo)準(zhǔn)，防止招生工作中出現(xiàn)的有令不行、扭曲執(zhí)行和替代執(zhí)行，尤其要對(duì)普通中小學(xué)的入學(xué)分班與分層教學(xué)、中外合作辦學(xué)主體的自主招生等制定細(xì)化規(guī)則或指導(dǎo)意見(jiàn)，盡可能消除政策盲點(diǎn)、保障優(yōu)質(zhì)教育資源共享。當(dāng)然，強(qiáng)化制度規(guī)制的同時(shí)還需充分發(fā)揮制度對(duì)行動(dòng)的使動(dòng)作用，使家長(zhǎng)滿意于“家門口每一所學(xué)校”才是緩解擇校焦慮的根本舉措。各地需在“學(xué)校劃片入學(xué)，生源就近入學(xué)”的目標(biāo)導(dǎo)向下不斷優(yōu)化學(xué)區(qū)結(jié)構(gòu)、合理配置教育資源，通過(guò)擴(kuò)建名校分校、名校弱校綁定、學(xué)區(qū)聯(lián)盟辦學(xué)、吸納民間辦學(xué)力量等方式擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)學(xué)校品牌效應(yīng)與教育資源輻射范圍，使同一行政區(qū)域內(nèi)各學(xué)區(qū)間優(yōu)質(zhì)教育資源分布相對(duì)均衡且每一學(xué)區(qū)均包含特色各異的優(yōu)質(zhì)學(xué)校。

注釋：

①2019 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》中提出“民辦義務(wù)教育學(xué)校招生納入審批地統(tǒng)一管理，與公辦學(xué)校同步招生，對(duì)報(bào)名人數(shù)超過(guò)招生計(jì)劃的，實(shí)行電腦隨機(jī)錄取”，簡(jiǎn)稱“公民同招”。