基于用林審批的數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建研究
——以廣東省為例

秦琳，黃寧輝，劉新科，陳鑫，薛亞東，孟先進，張水花，彭展花

（廣東省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，廣東 廣州 510520）

黨的十九大報告中提出要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國和數(shù)字中國，以信息化手段促進政府治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。廣東省委、省政府率先在全國范圍內(nèi)部署“數(shù)字政府”改革建設(shè)和政務(wù)數(shù)據(jù)治理專項工作，明確了“以數(shù)據(jù)治理為支點，推動‘數(shù)字政府’改革建設(shè)向縱深發(fā)展”的工作方向[1]。為貫徹落實廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)工作部署，廣東省省自然資源廳制定了《2021 年度自然資源業(yè)務(wù)在線辦理全省貫通工作方案》，要求廣東省省林業(yè)局完成二項用林審批業(yè)務(wù)（即建設(shè)工程永久占用林地審核、建設(shè)工程臨時占用林地審批）在線辦理全省貫通，工作任務(wù)包括事項標準化、數(shù)據(jù)治理、模塊開發(fā)、試點運行和系統(tǒng)對接等。

廣東省是“七山一水兩分田”的林業(yè)大省，截至2020 年，全省林地面積為1 057.12 萬hm2，森林面積為1 053.22萬hm2，森林覆蓋率為58.66%[2]，大部分建設(shè)項目落實都涉及使用林地，每年批準用林約2 000 單，據(jù)不完全統(tǒng)計，2020 年，廣東省共批準用林1 838 宗，面積達1.10 萬hm2，同比增長6.5%[3]。目前，廣東省用林審批距實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”還有一定距離，其原因為：一是用林業(yè)務(wù)審批主要采用線下方式，審批過程中信息化程度不高，工作量大且無法實現(xiàn)全流程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)；二是市縣級的用林審批數(shù)據(jù)更新不及時，與省林業(yè)局審核時所用的數(shù)據(jù)，兩者存在不一致；三是省級無法有效、實時獲取市、縣（區(qū)）的業(yè)務(wù)審批過程和結(jié)果數(shù)據(jù)，上級對下級難以進行有效監(jiān)管。如何實現(xiàn)用林審批省、市、縣三級聯(lián)動和“帶圖審批”，切實提高用林審核審批工作效率，做實林業(yè)“一套數(shù)”，繪好林業(yè)“一張圖”顯得極為重要。

為支撐廣東省用林審批系統(tǒng)，形成“統(tǒng)一底圖、帶圖審批、有圖可依”的用林審批新格局，本文圍繞用林審批相關(guān)數(shù)據(jù)，通過分析現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，提出數(shù)據(jù)治理總體框架和技術(shù)路線，構(gòu)建符合林業(yè)特征的數(shù)據(jù)治理體系，以期加強林業(yè)資源數(shù)據(jù)治理能力，提高林業(yè)資源數(shù)據(jù)質(zhì)量，提升林業(yè)資源監(jiān)管和林業(yè)政務(wù)服務(wù)信息化水平。

1 用林審批數(shù)據(jù)現(xiàn)狀分析

用林審批業(yè)務(wù)涉及基礎(chǔ)地理信息、森林資源、生態(tài)狀況、自然保護區(qū)、古樹名木、重要動植物分布區(qū)以及沙化石漠化等大量地理空間數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用，但這些數(shù)據(jù)在廣東全省范圍內(nèi)并未實現(xiàn)統(tǒng)一管理，存在分散存儲和條塊應(yīng)用的情況，且格式、標準不統(tǒng)一，無法及時實現(xiàn)省、市、縣三級共享協(xié)同和充分利用。

目前，收集匯總的用林審批相關(guān)數(shù)據(jù)，包括森林資源管理“一張圖”、濕地、自然保護地、古樹名木、紅樹林和沙化石漠化等數(shù)據(jù)，其中，森林資源管理“一張圖”是廣東森林資源的基礎(chǔ)本底，數(shù)據(jù)質(zhì)量較好，但該數(shù)據(jù)內(nèi)容龐大涵蓋資源管理、二類調(diào)查、變更調(diào)查、公益林落界、天然林核定、生態(tài)紅線劃定、森林督查、保護利用等多項業(yè)務(wù)，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，共有屬性字段250 多個，使用前需進行充分梳理和分解；其他數(shù)據(jù)則存在以下問題：一是數(shù)據(jù)標準和規(guī)范存在一定的沖突和矛盾，部分數(shù)據(jù)沒有標準；二是數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，數(shù)據(jù)差異明顯，部分數(shù)據(jù)存在格式不一、坐標系不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)字典缺失、圖屬不對應(yīng)、圖形拓撲錯誤等問題；三是沒有完善的數(shù)據(jù)更新和匯交機制，僅有少量數(shù)據(jù)建立了科學(xué)的更新機制，相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)回流動力不足，且部分回流數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。因此，亟需構(gòu)建完整的、系統(tǒng)的、符合林業(yè)特征的數(shù)據(jù)治理體系，提升數(shù)據(jù)治理能力，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，保障數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)應(yīng)用。

2 用林審批數(shù)據(jù)治理思路

以用林審批業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，統(tǒng)一林業(yè)資源空間數(shù)據(jù)，構(gòu)建和完善林業(yè)資源數(shù)據(jù)標準規(guī)范，通過先進的數(shù)據(jù)治理技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源整合重組，搭建林業(yè)資源一體化數(shù)據(jù)庫，形成符合林業(yè)特征的數(shù)據(jù)治理體系[4-6]。

2.1 總體架構(gòu)

以一體化數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)為框架，以用林審批數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，有效匯聚數(shù)據(jù)治理后的標準化數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)模型以及數(shù)據(jù)聯(lián)動更新機制，并基于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)模型，管理林業(yè)資源各類數(shù)據(jù)，實現(xiàn)林業(yè)政務(wù)一體化應(yīng)用與服務(wù)，具體如圖1 所示。

圖1 數(shù)據(jù)治理總體框架圖Figure 1 Data governance overall framework diagram

2.2 技術(shù)路線

數(shù)據(jù)治理按照“數(shù)據(jù)收集與分析—數(shù)據(jù)整合—數(shù)據(jù)質(zhì)檢—數(shù)據(jù)入庫”的技術(shù)路線進行[7]，如圖2。

圖2 數(shù)據(jù)治理技術(shù)路線圖Figure 2 Data governance technology roadmap

3 用林審批數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)

3.1 構(gòu)建標準規(guī)范體系

整理分析已有標準規(guī)范，統(tǒng)一全省林業(yè)資源數(shù)據(jù)從分類、匯交整合、資源管理到更新以及應(yīng)用的標準規(guī)范，形成基礎(chǔ)類、數(shù)據(jù)類、管理類和服務(wù)類四大類的標準規(guī)范框架。

3.1.1 基礎(chǔ)類標準規(guī)范 用來支撐林業(yè)資源數(shù)據(jù)治理的各環(huán)節(jié)，具體包括專業(yè)術(shù)語、標準規(guī)范體系管理與維護辦法、元數(shù)據(jù)規(guī)范等。

3.1.2 數(shù)據(jù)類型標準規(guī)范 針對不同數(shù)據(jù)類型，構(gòu)建資源目錄結(jié)構(gòu)，規(guī)范數(shù)據(jù)建庫和運維管理等操作環(huán)節(jié)的作業(yè)規(guī)程和內(nèi)容約束，形成統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及各類可使用的專題數(shù)據(jù)，具體包括數(shù)據(jù)分類與編碼標準、資源目錄體系規(guī)范、整理與建庫技術(shù)規(guī)程、數(shù)據(jù)檢查和數(shù)據(jù)庫標準等。

3.1.3 數(shù)據(jù)資源管理標準規(guī)范 規(guī)范林業(yè)資源數(shù)據(jù)匯交、質(zhì)檢、清洗、標準化處理等操作環(huán)節(jié)的作業(yè)規(guī)程和內(nèi)容約束，同時建立數(shù)據(jù)質(zhì)量問題發(fā)現(xiàn)、反饋和響應(yīng)機制，具體包括數(shù)據(jù)匯交技術(shù)規(guī)程、質(zhì)量檢查技術(shù)規(guī)程、數(shù)據(jù)更新管理辦法和數(shù)據(jù)庫信息安全管理規(guī)范等。

3.1.4 數(shù)據(jù)服務(wù)類標準規(guī)范 用于保證林業(yè)一體化數(shù)據(jù)庫鮮活和應(yīng)用的工作規(guī)范和技術(shù)管理規(guī)定，具體包括數(shù)據(jù)服務(wù)接口規(guī)范和數(shù)據(jù)共享與交換管理規(guī)定等。

3.2 建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源體系

3.2.1 建立數(shù)據(jù)資源目錄 通過業(yè)務(wù)梳理、數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)編碼，形成以公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、林業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、林業(yè)專題數(shù)據(jù)為核心的分類目錄，每類數(shù)據(jù)下建立目錄體系分支結(jié)構(gòu)，具體林業(yè)資源數(shù)據(jù)目錄見表1。

表1 林業(yè)資源數(shù)據(jù)目錄Table 1 Forestry resource data catalog

3.2.2 構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)模型[8-10]以“數(shù)據(jù)驅(qū)動，以圖管地”為出發(fā)點，采用面向?qū)ο蟮睦碚撆c方法，遵循“數(shù)據(jù)與應(yīng)用分離”的原則，將空間圖元（對象）作為林業(yè)資源管理的空間對象進行設(shè)計，其所涉及的位置、面積、界線等信息均需要與圖掛接，通過統(tǒng)一的標準規(guī)范對林業(yè)資源的空間和屬性對象進行組織、描述及編碼，建立實體對象、數(shù)據(jù)關(guān)系、時空數(shù)據(jù)和關(guān)聯(lián)印證等數(shù)據(jù)邏輯模型，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)模型，支撐林業(yè)資源數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理和聯(lián)動更新。

3.2.3 建立一體化數(shù)據(jù)庫 建立標準統(tǒng)一、集中同源的林業(yè)資源一體化數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)林業(yè)數(shù)據(jù)對各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的賦能驅(qū)動，對照銜接自然資源一體化數(shù)據(jù)體系，推進林業(yè)信息的互聯(lián)互通和資源共享，進一步實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放及應(yīng)用。數(shù)據(jù)庫架構(gòu)見圖3。

圖3 林業(yè)一體化數(shù)據(jù)庫架構(gòu)圖Figure 3 Forestry integrated database architecture

3.3 數(shù)據(jù)治理工具

依據(jù)統(tǒng)一的林業(yè)資源數(shù)據(jù)標準規(guī)范和數(shù)據(jù)模型，構(gòu)建數(shù)據(jù)治理工具集，對多源異構(gòu)的林業(yè)資源數(shù)據(jù)進行流程化數(shù)據(jù)匯集、分析、整合和更新等，通過ETL 整合轉(zhuǎn)換技術(shù)，實現(xiàn)從業(yè)務(wù)庫到治理成果庫的整合轉(zhuǎn)換，提升數(shù)據(jù)治理的信息化和自動化，保障林業(yè)資源數(shù)據(jù)治理工作的整體需求。數(shù)據(jù)治理工具集包括數(shù)據(jù)匯集工具、數(shù)據(jù)質(zhì)檢工具、數(shù)據(jù)整合工具和數(shù)據(jù)更新工具。

4 問題與建議

數(shù)據(jù)治理是一項長期的、動態(tài)的工作，是質(zhì)量控制規(guī)程。筆者在用林審批數(shù)據(jù)的治理過程中發(fā)現(xiàn)：一是多源數(shù)據(jù)存在較多不規(guī)范性，且溯源較難，導(dǎo)致治理難度增大，后續(xù)應(yīng)嚴格按照數(shù)據(jù)庫標準進行數(shù)據(jù)生產(chǎn)，提升數(shù)據(jù)規(guī)范，同時，在數(shù)據(jù)成果匯交和更新階段應(yīng)增強質(zhì)檢力度，提高數(shù)據(jù)的可用性；二是當前林地、草地、濕地數(shù)據(jù)與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)正在對接融合，需要重點關(guān)注融合進度，保障數(shù)據(jù)成果的應(yīng)用；三是數(shù)據(jù)標準要根據(jù)數(shù)據(jù)融合相關(guān)技術(shù)規(guī)定，及時調(diào)整優(yōu)化并持續(xù)更新，確保數(shù)據(jù)標準的先進性。

5 結(jié)語

數(shù)據(jù)治理體系是數(shù)據(jù)價值最大化的基礎(chǔ)保證，本研究在廣東省“數(shù)字政府”改革和政務(wù)服務(wù)信息化發(fā)展的大背景下，以“帶圖審批、以圖管林”為目標，從用林審批數(shù)據(jù)入手，提出了數(shù)據(jù)治理思路，研究構(gòu)建了符合林業(yè)特征的數(shù)據(jù)治理體系，該體系的建設(shè)有助于提升林業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量釋放林業(yè)數(shù)據(jù)價值，推動林業(yè)信息化向更高層次發(fā)展。