形象工程中的形式主義與官僚主義問(wèn)題研究
——以貴州省獨(dú)山縣形象工程為例

韓裕慶，夏仲沅

（1.南通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南通 226019；2.南通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南通 226019）

“改革開(kāi)放以后……有些領(lǐng)導(dǎo)干部政治信仰出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)，一些地方和部門(mén)選人用人風(fēng)氣不正，形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)盛行，特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象普遍存在。”[1]在一些地方，官僚主義與形式主義問(wèn)題往往集中出現(xiàn)在形象工程中，這類(lèi)工程決策過(guò)程中主要領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專(zhuān)行，以規(guī)模大、外觀奇特與美觀為主要特點(diǎn)，投資開(kāi)發(fā)模式照搬照抄。貴州省獨(dú)山縣形象工程中的形式主義與官僚主義現(xiàn)象十分典型，值得解剖分析。

一、貴州省獨(dú)山縣形象工程的基本情況

貴州省獨(dú)山縣隸屬于貴州省黔南布依族苗族自治州，曾是國(guó)家級(jí)貧困縣，2020 年實(shí)現(xiàn)脫貧“摘帽”。據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，該縣2019 年常住人口為264266 人，地區(qū)生產(chǎn)總值為125.74 億元，財(cái)政總收入8.272 億元，全年人均可支配收入城鎮(zhèn)33164 元、農(nóng)村11759 元。

2010 年以來(lái)，獨(dú)山縣深受形式主義和官僚主義影響。其主要領(lǐng)導(dǎo)不顧國(guó)家級(jí)貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施落后、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、民生建設(shè)歷史欠賬較多的地方實(shí)際，認(rèn)為越是規(guī)模大的、奇特的工程就越能體現(xiàn)地方領(lǐng)導(dǎo)自身的領(lǐng)導(dǎo)力，滿(mǎn)足自身的政績(jī)需要。當(dāng)時(shí)，主政獨(dú)山縣的原縣委書(shū)記潘志立極力推動(dòng)，獨(dú)斷專(zhuān)行，盲目決策，縣直部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)“積極”參與，胡亂作為，貪大求洋，大搞形象工程。2010 年至2018 年期間，先后舉債建設(shè)占地面積46 平方公里的高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及獨(dú)山·香港科技城、獨(dú)山經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)大數(shù)據(jù)中心等產(chǎn)業(yè)園區(qū)；大規(guī)模興建獨(dú)山縣標(biāo)志性“景點(diǎn)”，如舉債2 億元打造號(hào)稱(chēng)“天下第一樓”的水司樓（水司府堂），世界最高琉璃陶建筑，世界最高水族、布依族、苗族民族元素建筑，世界最大牌樓中山樓，擁有頂級(jí)硬件設(shè)施的古風(fēng)博物館，預(yù)計(jì)造價(jià)56.5 億的盤(pán)古莊等；投資新建獨(dú)山縣大學(xué)城等文教項(xiàng)目。[2]

獨(dú)山縣年財(cái)政收入不足10 億元，大部分形象工程靠舉債建設(shè)，至2019 年初潘志立被免職時(shí)，該縣債務(wù)高達(dá)400 億，每年僅利息就超過(guò)了40 億元，與該縣財(cái)政收入形成巨大反差。一方面，隨著債務(wù)鏈的延長(zhǎng)，一些項(xiàng)目因拖欠工程款而爛尾，一些旅游項(xiàng)目如盤(pán)古項(xiàng)目因招商等原因閑置荒廢，造成資源的巨大浪費(fèi)；另一方面，形象工程建設(shè)引發(fā)大量拆遷，但因建設(shè)資金鏈斷裂，一些安置工程遲遲無(wú)法完工，拆遷百姓無(wú)房可住，引發(fā)民怨，影響干群關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定，獨(dú)山縣形象工程造成了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的惡性循環(huán)。

形象工程問(wèn)題在我國(guó)屢禁不止。據(jù)媒體報(bào)道，近幾年，貴州省除獨(dú)山縣外，還有同處黔南州的三都縣以及遵義市播州區(qū)先后被曝光形象工程問(wèn)題。此外，甘肅省蘭州市榆中縣、湖北省荊州市的形象工程問(wèn)題也被曝光。當(dāng)然，東部沿海地區(qū)也有形象工程問(wèn)題，如人民日?qǐng)?bào)曾經(jīng)曝光東部沿海某縣城及城鎮(zhèn)大建豪華廁所，領(lǐng)導(dǎo)要求農(nóng)民統(tǒng)一著裝下地干農(nóng)活，只要“面子”。獨(dú)山縣作為曾經(jīng)的國(guó)家級(jí)貧困縣，其形象工程問(wèn)題時(shí)段之長(zhǎng)，累積債務(wù)之多，危害之甚，均屬罕見(jiàn)，具有典型性。剖析獨(dú)山縣形象工程，對(duì)于預(yù)防和遏制形象工程問(wèn)題以及其中的形式主義和官僚主義有一定的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

二、形象工程中形式主義與官僚主義的具體表現(xiàn)

所謂“形象工程”，就是某些領(lǐng)導(dǎo)干部為了其個(gè)人或小群體形象或升遷需要，罔顧群眾利益和本地實(shí)際，利用其掌握的權(quán)力，建設(shè)的勞民傷財(cái)、成效不定卻能為自己樹(shù)立形象和標(biāo)榜政績(jī)的工程。形象工程追求“短平快”，其中總是存在著種種形式主義和官僚主義的作風(fēng)問(wèn)題。

（一）好大喜功，肆意妄為

形象工程在不少場(chǎng)合被稱(chēng)為“政績(jī)工程”，就是要做出看得見(jiàn)、摸得著的“顯績(jī)”，追求“短平快”的“快績(jī)”，用“顯績(jī)”“快績(jī)”作為籌碼，追求個(gè)人升遷。受出“顯績(jī)”，追“快績(jī)”思維驅(qū)動(dòng)，往往不惜犧牲群眾利益，大建“吸引眼球”工程；不惜勞民傷財(cái)，上馬大型項(xiàng)目；不顧成效與質(zhì)量，興建華而不實(shí)的“漂亮”工程。形象工程追求“顯績(jī)”與“快績(jī)”，領(lǐng)導(dǎo)干部從中撈取個(gè)人利益，坑害的是地方和群眾的實(shí)際利益，因而為廣大人民群眾所不齒，也就成為形象工程的“阻力”，一些領(lǐng)導(dǎo)干部必然利用手中的權(quán)力，在權(quán)力覆蓋的地方一手遮天，去排除“阻力”，推進(jìn)形象工程。2010 年，潘志立一上任獨(dú)山縣委書(shū)記，就舉債近2 億元打造“水司府堂”，隨后興建了一系列號(hào)稱(chēng)“天下第一”“世界之最”的獨(dú)山標(biāo)志性“景點(diǎn)”，熱衷于投資上千萬(wàn)、上億乃至數(shù)十億的大項(xiàng)目，如盤(pán)古莊項(xiàng)目的預(yù)計(jì)投資達(dá)56.5 億元。潘志立平時(shí)工作作風(fēng)霸道，權(quán)力使用過(guò)程任性、隨意，很多項(xiàng)目潘志立一人說(shuō)了算，只要他拍板就開(kāi)工建設(shè)，因瘋狂借錢(qián)建設(shè)大項(xiàng)目，潘志立被戲稱(chēng)為“潘大膽”。此外，未經(jīng)審批隨意設(shè)立基長(zhǎng)新區(qū)、獨(dú)山古國(guó)毋斂城管理委員會(huì)等園區(qū)，隨意在園區(qū)增加機(jī)構(gòu)和干部職數(shù)，為形象工程建設(shè)“鋪路開(kāi)道”。[2]

（二）不顧實(shí)際，胡亂決策

一切從實(shí)際出發(fā)是觀察和處理問(wèn)題的根本出發(fā)點(diǎn)，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，謀劃一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，就應(yīng)該從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本狀況出發(fā)，通過(guò)仔細(xì)地調(diào)查研究，把現(xiàn)狀弄明白，把問(wèn)題搞清楚，認(rèn)真聽(tīng)取各方意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)充分的論證，準(zhǔn)確把脈一方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。相反，一些熱衷于形象工程的領(lǐng)導(dǎo)干部，不愿做深入的調(diào)查研究，即使做調(diào)查研究，也是帶著滿(mǎn)腦子的框框，或走馬觀花，受扭曲權(quán)力觀驅(qū)使，急功近利，唯上不唯實(shí)，想當(dāng)然，拍腦袋，胡亂決策，并要求下級(jí)拍胸脯無(wú)條件執(zhí)行，最終留下一堆爛攤子，拍屁股走人。潘志立來(lái)自東部沿海地區(qū)，在獨(dú)山縣擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)后，在缺乏充分調(diào)研、論證的情況下，在一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣簡(jiǎn)單套用沿海地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與思路，不顧民生舉債建設(shè)“水司樓”等一批形象工程，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模過(guò)大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出；不顧實(shí)際情況，盲目投資開(kāi)發(fā)，投資建設(shè)高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，雖然獨(dú)山縣有豐富的礦產(chǎn)資源、優(yōu)越的地理位置、便利的交通優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，但獨(dú)山縣基礎(chǔ)設(shè)施落后、工業(yè)底子薄弱、高科技人才短缺，技術(shù)人員配備不全等地方實(shí)際被嚴(yán)重忽視，很多項(xiàng)目一人說(shuō)了算，只要他拍板就開(kāi)工建設(shè)，全然不顧設(shè)計(jì)、預(yù)算、審計(jì)環(huán)節(jié)的缺失，導(dǎo)致獨(dú)山縣違法違規(guī)占地達(dá)2.8 萬(wàn)畝，興建了不少“廢樓”“爛樓”[2]。

（三）欺上瞞下，損害群眾利益

中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)論身居何職，都要牢記初心和使命，要把人民放在心中最高的位置，為政一方，要造福一方百姓。領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)地方景點(diǎn)建設(shè)，謀劃地方投資開(kāi)發(fā)，應(yīng)該服從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展布局和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，其根本就是為了搞活一方的經(jīng)濟(jì)，提高人民群眾的生活質(zhì)量，順其自然也就做出了政績(jī)。但一些領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷搞形象工程，向上級(jí)展現(xiàn)的是經(jīng)過(guò)包裝的顯績(jī)，是大手筆的可視工程，而不是工程的實(shí)效；向上級(jí)展示的是自己的個(gè)人形象，而不是人民群眾的利益，為了自己出彩，甚至不惜損害人民群眾的切身利益。潘志立主政獨(dú)山縣后不久，就忘記了擔(dān)任獨(dú)山縣委書(shū)記的初心和使命，為了興建形象工程，大量違法違規(guī)占用耕地和基本農(nóng)田，對(duì)國(guó)家督查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題搞敷衍整改，重大事項(xiàng)不按規(guī)定向組織請(qǐng)示、報(bào)告。[2]同時(shí)，為了建設(shè)新的項(xiàng)目，大量占用耕地和基本農(nóng)田，使并不富裕的人民群眾失去基本的生活依賴(lài)，加大了人民群眾的生活壓力，因債務(wù)鏈延長(zhǎng)拖欠項(xiàng)目工程款，拆遷安置工程難以及時(shí)完工，造成拆遷群眾無(wú)房可住，嚴(yán)重?fù)p害群眾利益，影響政府信譽(yù)，不利于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

三、形象工程中形式主義和官僚主義的危害解剖

在一定時(shí)期，一些地方的形象工程似乎帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，然而，在根本上，形象工程中形式主義和官僚主義的歪風(fēng)，損害了地方政治生態(tài)，擾亂了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，違背了人民的意愿，產(chǎn)生了極大的社會(huì)危害。

（一）破壞地方政治生態(tài)

一些領(lǐng)導(dǎo)干部搞形象工程，好大喜功，不顧地方實(shí)際情況大興土木與投資開(kāi)發(fā)。如獨(dú)山縣不顧財(cái)力大建高樓、博物館、大學(xué)城、高科技園區(qū)，片面追求的是表面形式帶來(lái)的轟動(dòng)效應(yīng)，為了把面子做足，就會(huì)弄虛作假，搞假大空，做出一些華而不實(shí)的舉措，引發(fā)地方的浮夸之風(fēng)。形象工程的背后推手往往是地方主政官員，其受官本位思想的毒害，作風(fēng)武斷，大擺官架子，行為不端之人和投機(jī)取巧之人對(duì)其馬首是瞻，必然會(huì)搞渾地方的政治圈子，一些思想不堅(jiān)定的干部也會(huì)同流合污，進(jìn)一步敗壞官場(chǎng)風(fēng)氣，給所在地方政治生態(tài)帶來(lái)嚴(yán)重影響。大搞形象工程的貴州獨(dú)山縣原縣委書(shū)記潘志立被查處后，引發(fā)該縣官場(chǎng)“大地震”，“緊跟”潘志立的8 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、25 個(gè)縣直部門(mén)“一把手”相繼被查處。一些領(lǐng)導(dǎo)干部搞形象工程，欺上瞞下，忽視甚至嚴(yán)重?fù)p害群眾利益。對(duì)上級(jí)決策，隨意下達(dá)，對(duì)上級(jí)督查，極力糊弄搪塞，對(duì)底層群眾，官氣十足，對(duì)群眾需求，只是消極應(yīng)付，做出口頭允諾，但口惠而實(shí)不至。一些領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政一地，辦事效率低下，“打太極”是常態(tài)，不顧及當(dāng)?shù)匕傩諏?shí)際所需，只是為了使自己的政績(jī)履歷看上去更好看，任期一滿(mǎn)就換到其它崗位，導(dǎo)致讓地方經(jīng)濟(jì)始終無(wú)法得到發(fā)展，百姓生活也得不到改善，這種只顧個(gè)人升遷而不顧他人和集體利益的做派必然導(dǎo)致責(zé)任心缺失，助長(zhǎng)了弄虛作假、貪圖安逸、官商勾結(jié)之風(fēng)，降低了政府工作的效率。獨(dú)山縣原縣委書(shū)記潘志立對(duì)國(guó)家督查發(fā)現(xiàn)的土地違法違規(guī)問(wèn)題整改落實(shí)不堅(jiān)決，搞敷衍整改，急功近利，盲目融資舉債大搞形象工程，導(dǎo)致地方債務(wù)激增，嚴(yán)重侵害了當(dāng)?shù)厝罕娎妫瑪牧它h風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。

（二）擾亂地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展

一些地方為了追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大搞形象工程，隨之而來(lái)的就是盲目上項(xiàng)目，大開(kāi)發(fā)大投入，大興土木，造成工程爛尾荒廢，開(kāi)發(fā)園區(qū)閑置荒蕪。獨(dú)山縣一些形象工程因資金不到位出現(xiàn)多處爛尾，預(yù)計(jì)造價(jià)56.5 億元的盤(pán)古莊項(xiàng)目建成后處于荒廢狀態(tài)，獨(dú)山·香港科技城、獨(dú)山經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)大數(shù)據(jù)中心等產(chǎn)業(yè)園區(qū)也是“空空蕩蕩”，浪費(fèi)大量的社會(huì)財(cái)富與資源。不切實(shí)際的形象工程往往造成地方政府大規(guī)模舉債，甚至拖欠企業(yè)工程款，形成三角債，給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展埋下隱患，也在無(wú)形之中給百姓的生活增加了負(fù)擔(dān)，易于引發(fā)社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。獨(dú)山縣在原縣委書(shū)記潘志立主政期間大肆舉債，累計(jì)政府債務(wù)達(dá)400 億元，以致有人調(diào)侃：“一任領(lǐng)導(dǎo)就把10 年后的樓都蓋完了、把10 年后的路都修完了，未來(lái)10 年只剩下還錢(qián)了。”[2]習(xí)近平總書(shū)記提出“綠水青山就是金山銀山”，要求理順經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力。形象工程往往引發(fā)混亂的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，獨(dú)山縣原縣委書(shū)記潘志立自行其是，拒不執(zhí)行黨中央關(guān)于耕地保護(hù)的大政方針政策，造成大量耕地和基本農(nóng)田被違法違規(guī)占用，甚至違規(guī)決定低價(jià)出讓土地，不僅造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，還在一定程度上破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，影響人與自然的和諧共生，阻礙地方生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）損害人民群眾利益

一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部被形式主義與官僚主義蒙蔽了雙眼，以自身升遷為信條，利用形象工程為自己撈取表面的政績(jī)，樹(shù)立光輝的形象，為此，不惜弄虛作假，不顧地方發(fā)展需要盲目上馬工程項(xiàng)目，也有一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部確實(shí)想為地方人民改善生活，謀取福利，但急功近利，大力推進(jìn)“短平快”的形象工程，結(jié)果弄巧成拙，給地方留下一堆爛攤子，嚴(yán)重?fù)p害群眾利益；還有一些形象工程看似民生工程，實(shí)則嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)厝嗣竦纳睿瑩p害人民的合法權(quán)益。民生工程應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，以一系列惠民政策，改善地方人民的生活質(zhì)量，滿(mǎn)足人民需要。獨(dú)山縣就有以“民生工程”名義出現(xiàn)的形象工程，如建獨(dú)山“標(biāo)志性景點(diǎn)”，初衷也許是為當(dāng)?shù)厝嗣駧?lái)經(jīng)濟(jì)收益，建科技園、數(shù)據(jù)中心，意在吸引投資開(kāi)發(fā)，讓獨(dú)山縣富起來(lái)，但現(xiàn)實(shí)大相徑庭，獨(dú)山縣的形象工程嚴(yán)重脫離地方實(shí)際，“標(biāo)志性景點(diǎn)”爛尾荒蕪，開(kāi)發(fā)園區(qū)空空蕩蕩，相反，債務(wù)不斷累積膨脹，民生受到嚴(yán)重影響，以人民為中心演變?yōu)橐灾髡邆€(gè)人形象為中心。獨(dú)山縣為了舉債興建形象工程，成立了多家融資平臺(tái)，其所依托的除了獨(dú)山縣的交通優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)外，主要是以政府信譽(yù)為擔(dān)保，形象工程的破敗，也影響了當(dāng)?shù)卣谌嗣裥闹械男蜗蟆Ｐ蜗蠊こ讨械男问街髁x和官僚主義與為人民服務(wù)理念背道而馳，影響地方政府形象，損害人民利益，嚴(yán)重威脅和諧的黨群關(guān)系、干群關(guān)系。

四、形象工程中形式主義與官僚主義的產(chǎn)生根源

形象工程中的形式主義、官僚主義問(wèn)題背后有著復(fù)雜的社會(huì)根源，諸如一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在能力短板，癡迷于追求政績(jī)、攀升仕途，封建殘余思想影響尚未根除，治理監(jiān)督機(jī)制也存在一定的缺陷等等。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)能力的短板效應(yīng)

當(dāng)今中國(guó)處于中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定上升已經(jīng)是常態(tài)，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，綜合國(guó)力不斷提升。當(dāng)然，未來(lái)光明的前景下，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的道路上依然存在新的挑戰(zhàn)，全球經(jīng)濟(jì)受新冠肺炎疫情的影響復(fù)蘇乏力，地區(qū)之間沖突不斷，伴隨著改革的不斷深入，必然會(huì)遇到些難題和新問(wèn)題，面對(duì)難題和新問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)面臨著諸多考驗(yàn)，同時(shí)，信息科技的發(fā)展也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)提出了新的要求。[3]但在一些地方，領(lǐng)導(dǎo)干部的能力有限，甚至自身能力難以勝任崗位需要，自身能力不足的問(wèn)題逐漸暴露，再加上自身使命感不強(qiáng)，為了蒙混過(guò)關(guān)，保住自己頭上的烏紗帽，進(jìn)而謀取升遷，往往會(huì)借助形象工程，甚至把大搞形象工程作為首選，做足表面文章，強(qiáng)力推進(jìn)不切實(shí)際的項(xiàng)目，應(yīng)付上級(jí)，糊弄老百姓。獨(dú)山縣原主要領(lǐng)導(dǎo)在地方財(cái)力不足的情況下，為了完成上級(jí)扶貧工作要求，追求主政者個(gè)人政績(jī)，盲目上馬高新科技園區(qū)工程就是很好的例證。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀的扭曲惡果

形象工程中形式主義和官僚主義產(chǎn)生的根源之一是一些領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀的嚴(yán)重扭曲。形象工程中的形式主義和官僚主義，其實(shí)質(zhì)是脫離實(shí)際的主觀主義和貪圖名利的功利主義。領(lǐng)導(dǎo)干部憑政績(jī)邀功本無(wú)可厚非，但有些干部政績(jī)觀扭曲，凈搞些花花架子，只唱不做，弄虛作假，謊報(bào)成績(jī)，隱瞞群眾，或者胡亂作為，勞民傷財(cái)，其實(shí)是形式主義、官僚主義作風(fēng)在作怪。政績(jī)觀的扭曲，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部其所做的一切只是為了滿(mǎn)足上級(jí)要求，為自己提拔準(zhǔn)備籌碼，而不是為了造福百姓。某些領(lǐng)導(dǎo)干部不考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，大搞形象工程，向上級(jí)反映邀功，請(qǐng)各路媒體曝光提高知名度，空有噱頭卻沒(méi)有將工作做好做實(shí)。為了推進(jìn)形象工程，一些領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)斷專(zhuān)行，驕橫跋扈，為所欲為，一切服從于形象工程，更有甚者利用手中權(quán)力大撈油水。主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗，必然會(huì)帶壞其他的干部，形成與自身利益相關(guān)的腐敗墮落團(tuán)體，污染了當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)。獨(dú)山縣原主要領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)決定低價(jià)出讓土地，造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失，情節(jié)特別嚴(yán)重，涉嫌濫用職權(quán)犯罪。

（三）封建殘余思想的影響

中國(guó)社會(huì)上千年的封建統(tǒng)治形成了官僚主義毒瘤，隨之而來(lái)的是官本位觀念盛行，以官為本、以官為貴、以官為尊，“官貴民賤”“上榮下辱”。新中國(guó)建立后，大力鏟除官僚主義毒瘤，消除“官本位”觀念，樹(shù)立以人為中心的執(zhí)政理念，但官僚主義思想與“官本位”觀念仍頑固地影響著一些領(lǐng)導(dǎo)干部，在形象工程中就存在官僚主義封建殘余思想的影響。馬克思在批判官僚主義時(shí)指出：“它的等級(jí)制是知識(shí)的等級(jí)制。上層在各種細(xì)小問(wèn)題的知識(shí)方面依靠下層，下層在有關(guān)普遍物的理解方面依賴(lài)上層，結(jié)果彼此都使對(duì)方陷人迷途。”[4]在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中，上級(jí)對(duì)下級(jí)有很大的話(huà)語(yǔ)權(quán)，很容易形成任性的權(quán)力，以至于不顧實(shí)際，隨心所欲地作出形象工程決策。面對(duì)胡亂的形象工程決策，下級(jí)只能唯上不唯實(shí)，全力去推進(jìn)，再不行就大搞形式主義，欺上瞞下“完成任務(wù)”。或者，當(dāng)上級(jí)下達(dá)科學(xué)合理的任務(wù)，但對(duì)下級(jí)政績(jī)并無(wú)多大幫助時(shí)，下級(jí)未必能切實(shí)執(zhí)行，同樣可能是大搞形式主義，欺上瞞下“完成任務(wù)”。獨(dú)山縣原主政領(lǐng)導(dǎo)平時(shí)工作作風(fēng)霸道，很多項(xiàng)目決策基本上都是他一人說(shuō)了算，只要他拍板就開(kāi)工建設(shè)，導(dǎo)致形象工程在獨(dú)山縣“遍地開(kāi)花”。

（四）監(jiān)督治理體制不完善的“副產(chǎn)品”

形象工程中的形式主義和官僚主義作風(fēng)屢禁不止，除了領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人能力短板與政績(jī)觀扭曲以及封建殘余思想影響等因素外，監(jiān)督管理體制的不完善、不健全，特別是對(duì)地方黨政“一把手”監(jiān)督的缺失是一個(gè)重要因素，也是形象工程屢禁不止的直接原因所在。首先，對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的評(píng)價(jià)，不僅可以影響地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀，還是監(jiān)督治理體系的重要組成部分。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系還不夠完善，政績(jī)考核更多地看地方政府的顯性指標(biāo)特別是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，很容易引導(dǎo)一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了顯性指標(biāo)特別是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上好看，為了自己的仕途升遷，不管地方財(cái)力和群眾的利益，獨(dú)斷專(zhuān)行，盲目決策，不計(jì)成本地大搞形象工程充當(dāng)政績(jī)，助長(zhǎng)了形式主義和官僚主義作風(fēng)。其次，形象工程中的形式主義和官僚主義還與地方對(duì)主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制不完善、監(jiān)督力度不到位有關(guān)。對(duì)形象工程中的形式主義和官僚主義問(wèn)題，特別是對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”即主要領(lǐng)導(dǎo)干部給予的問(wèn)責(zé)懲戒往往是比較輕的黨紀(jì)政務(wù)處分，難以起到震懾作用。最后，對(duì)形象工程中的形式主義和官僚主義問(wèn)題監(jiān)督存在脫離群眾傾向，有些地方對(duì)群眾的監(jiān)督訴求不夠關(guān)心，消極應(yīng)對(duì)，或置之不理，甚至打擊群眾監(jiān)督的積極性，在一定程度上助長(zhǎng)了形式主義和官僚主義的氣焰。獨(dú)山縣原縣委書(shū)記潘志立主政獨(dú)山之初即大搞形象工程，歷時(shí)八年之久，獨(dú)山縣地方監(jiān)督治理體制的缺失顯露無(wú)疑。

五、形象工程中形式主義和官僚主義的治理路徑

形象工程屢禁不止，再次印證了形式主義和官僚主義等作風(fēng)問(wèn)題的反復(fù)性和頑固性，為此，必須通過(guò)科學(xué)有效的路徑防范、根治形象工程中的形式主義和官僚主義作風(fēng)問(wèn)題。

（一）樹(shù)立正確的領(lǐng)導(dǎo)理念

整治形象工程中的形式主義和官僚主義問(wèn)題，要從領(lǐng)導(dǎo)理念上著手。首先，要堅(jiān)持正確的思想價(jià)值觀。領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持用黨的科學(xué)理論武裝頭腦，堅(jiān)持馬克思主義，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，于內(nèi)心深處牢記“四個(gè)意識(shí)”“四個(gè)自信”，堅(jiān)持“兩個(gè)維護(hù)”，提升黨性修養(yǎng)，堅(jiān)定理想信念。其次，要堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值原則。領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)為宗旨，增強(qiáng)宗旨意識(shí)和公仆意識(shí)，踏踏實(shí)實(shí)為群眾辦事、辦好事，堅(jiān)持以民為本理念，履行好自身的職責(zé)，樹(shù)立正確權(quán)力觀，合理使用手中權(quán)力，密切聯(lián)系群眾，深入調(diào)查摸清群眾所面臨的各種問(wèn)題，傾聽(tīng)群眾訴求，解決群眾問(wèn)題，將自己的工作重心放在為地方建設(shè)和百姓造福上來(lái)。最后，要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部要追求工作實(shí)績(jī)，而不是弄虛作假。雖然每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部所在的職位不同，工作的內(nèi)容不一樣，但是滿(mǎn)足人民群眾需求，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)是一致的。領(lǐng)導(dǎo)干部要保持進(jìn)取心，樹(shù)立正確的地位觀，熱愛(ài)自己的工作崗位，杜絕懶政怠政。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該起模范帶頭作用，遇事身先士卒，主動(dòng)挑起重?fù)?dān)，給人民群眾樹(shù)立好的榜樣。

（二）提升領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)

領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)一般包括政治素質(zhì)、知識(shí)素質(zhì)、心理素質(zhì)和能力素質(zhì)，其中，能力素質(zhì)又可區(qū)分為創(chuàng)新能力素質(zhì)和綜合能力素質(zhì)。提高領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)，就是要不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部的洞察力、預(yù)見(jiàn)力、決斷力、應(yīng)變力以及信息獲取能力、統(tǒng)領(lǐng)全局能力、利益整合能力、組織協(xié)調(diào)能力。當(dāng)今的社會(huì)科技迅速發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)干部要充分發(fā)揮信息化對(duì)提高自身領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)的作用，用活互聯(lián)網(wǎng)、微信、政務(wù)App，運(yùn)用好互聯(lián)網(wǎng)+、5G、人工智能等技術(shù)，提高自身領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)，更好地服務(wù)人民群眾，為企業(yè)排憂(yōu)解難，推動(dòng)地方發(fā)展。利用成功的領(lǐng)導(dǎo)案例和領(lǐng)導(dǎo)方案，提升決策水平和人民群眾的滿(mǎn)意度，改善民生。充分利用媒體陣地，加強(qiáng)新媒體建設(shè)，利用新媒體輿論傳播速度快、影響面廣的優(yōu)勢(shì)，推廣好的發(fā)展模式，曝光一些地方官員大搞“形象工程”的做派，給部分心懷鬼胎的官員敲警鐘，讓群眾通過(guò)媒體監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部。

（三）健全政績(jī)考核機(jī)制

健全完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核機(jī)制，可以有效地預(yù)防和遏制形象工程中的形式主義和官僚主義作風(fēng)。首先，政績(jī)考核考量范圍要科學(xué)合理。領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的范圍要廣，質(zhì)量要高。科學(xué)、全面、客觀、公正的政績(jī)考核體系，不僅僅要包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還要把發(fā)展方式、環(huán)境保護(hù)、干群關(guān)系、民生發(fā)展等因素納入考量范圍，注重政績(jī)質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)政績(jī)?cè)旒僖獓?yán)格查處。政績(jī)考核還要走向民間，聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，增強(qiáng)考核的公信度。其次，政績(jī)考核要更加精細(xì)化、多樣化。不僅要進(jìn)行年度集中考核，還要將年終考核和平時(shí)抽查相結(jié)合，可以將政績(jī)考核目標(biāo)精細(xì)化為季度目標(biāo)、月度目標(biāo)；既要有網(wǎng)上考核、公眾考核，也要有實(shí)地考察、官方考察，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上考核和實(shí)地考察相結(jié)合、公眾考核與官方考察相結(jié)合。最后，政績(jī)考核要有容錯(cuò)機(jī)制。改革就是一種探索，改革不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，犯錯(cuò)在所難免。北京市委辦公廳印發(fā)《關(guān)于激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)工作辦法（試行）》指出，在合理的不出軌的改革下犯錯(cuò)是可以接受的。健全容錯(cuò)機(jī)制，可以讓領(lǐng)導(dǎo)干部打消顧慮，讓因地制宜、大膽闖、大膽試的改革多一點(diǎn)，給地方營(yíng)造出積極向上的氛圍。

（四）完善監(jiān)督治理體系

完善監(jiān)督治理體系是整治形象工程中形式主義和官僚主義問(wèn)題的重要路徑。首先，要進(jìn)一步完善監(jiān)督制約機(jī)制。通過(guò)完善監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力特別是對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”權(quán)力的監(jiān)督。要注重黨內(nèi)監(jiān)督，加強(qiáng)人大及政府機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督，還要充分發(fā)揮政協(xié)監(jiān)督、基層民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用，形成黨內(nèi)監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督、民主監(jiān)督與輿論監(jiān)督的閉環(huán)鏈條，建立全面、系統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。特別是重大項(xiàng)目的決策與實(shí)施過(guò)程中，賦予基層群眾話(huà)語(yǔ)權(quán)，廣泛吸納群眾意見(jiàn)，能夠有效地遏制形象工程中的形式主義和官僚主義。[3]其次，要進(jìn)一步健全責(zé)任追究制。責(zé)任追究制要堅(jiān)持“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，對(duì)不履行或不正確履行科學(xué)決策的，對(duì)黨風(fēng)廉政責(zé)任制年度考核“基本合格”及以下的領(lǐng)導(dǎo)干部追究責(zé)任；對(duì)擅離職守、貪圖安逸、懶政廢政的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行追責(zé)；對(duì)濫用權(quán)力、胡亂決策的領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)肅追責(zé)，給予必要的黨紀(jì)處分直至追究刑事責(zé)任；對(duì)“一把手”權(quán)力建立切實(shí)有效的監(jiān)督制衡機(jī)制，上級(jí)黨委政府要切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，凈化政治生態(tài)、規(guī)范決策行為。2019 年8 月，獨(dú)山縣形象工程背后的主要推手原縣委書(shū)記潘志立，被開(kāi)除黨籍和公職，緊跟潘志立搞形象工程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)也受到查處。以問(wèn)責(zé)行動(dòng)體現(xiàn)決心，通過(guò)問(wèn)責(zé)教育其他干部，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感、使命感和敬畏感，更好地讓領(lǐng)導(dǎo)干部以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，高度負(fù)責(zé)的精神，扎實(shí)的工作作風(fēng)，科學(xué)的工作方法，以正確的決策推進(jìn)每一個(gè)項(xiàng)目的落實(shí)，從源頭杜絕形式主義和官僚主義。

形式主義、官僚主義同我們黨的性質(zhì)宗旨和優(yōu)良作風(fēng)格格不入，是我們黨的大敵、人民的大敵。[5]新形勢(shì)下，我們黨面臨著許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，黨內(nèi)存在著許多亟待解決的問(wèn)題。尤其是一些領(lǐng)導(dǎo)干部中發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問(wèn)題，必須下大氣力解決。在新時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)干部要保持清醒的頭腦，要敢于與形形色色的形式主義和官僚主義做斗爭(zhēng)，整治形象工程，找到形式主義和官僚主義問(wèn)題產(chǎn)生的根源，對(duì)癥下藥，才能徹底清除形式主義和官僚主義。