基于“制度-行為”框架的數字治理能力生成模式研究

摘要：提升數字治理能力是國家一項長期的發展戰略，數字治理能力的生成模式是一項重要的政策議題。從整體性治理理論和資源依賴理論出發，對于數字治理能力可以運用“制度-行為”的理論框架進行分析。省級政府數字治理能力的生成主要有三種模式，分別是開放數據應用模式、制度創設架構模式和公民參與推動模式。開放數據應用模式的關鍵在于高效利用公共數據，推動數據利用賦能治理體系;制度創新架構模式的核心在于制定數字治理宏觀發展規劃，提前布局數字產業;公民參與推動模式主要是通過公眾參與和政府治理的良性互動構建數字化協同治理體系。

關鍵詞：制度創設;公民參與;整體性治理;協同治理;數字治理

中圖分類號：D63? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2022）02-0078-16

政府提升數字治理能力是實現國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。實際上，提升政府數字治理能力是國家一項長期發展戰略，數字治理能力的生成模式是一項重要的政策議題。“十三五”規劃中即提出了建設網絡強國的發展規劃。黨的十九屆四中全會進一步明確了數字政府建設的方向和目標。十四五規劃指明了數字政府的建設方向，提出要構建數字政府、數字經濟和數字社會整體性發展格局。從整體性治理理論和資源依賴理論出發，對于數字治理能力可以運用“制度-行為”的理論框架進行分析。本文從制度因素和行為因素兩個角度，探討數字治理能力的生成模式。

一、理論基礎與概念框架

數字治理是推進治理能力和治理體系現代化的重要一環，現有研究成果較為豐富，提出了許多具有啟發性的理論視角和研究結論。關于數字治理的研究主要從以下兩個理論視角展開：

第一，整體性治理理論的視角。整體性治理理論認為，要實現高效的治理，重點在于克服科層化組織架構帶來的治理碎片化問題。實際上，數字信息技術能夠加速信息流動，促進部門之間的協同，能夠在一定程度上克服治理碎片化問題[1-2]。政府治理的數字化創新對于推動實現整體性治理具有十分顯著的意義[3]。因此，有關政府數字治理能力的研究以整體性治理為基礎，提出了諸多具有啟發性的研究結論。關于“技術賦能”的相關實證研究實際上就是以整體性治理理論為基礎的。比如在我國電子政務的建設中，通過線上驅動和線下驅動的深度融合實現了電子政務信息技術賦能商事制度管理，有效地優化了企業所面臨的營商環境[4-5]。地方政府建設政府網站，通過互聯網溝通工具有效地提升了不同職能部門之間治理的協同性，推進了政府治理績效和公民滿意度的顯著提高[6-7]。

第二，資源依賴理論的視角。資源依賴理論認為組織機構是一個開放的生態系統，每時每刻都和外界形成資源交換，外部環境會對組織機構行為產生重要的影響。分析數字政府建設的演化圖景可以發現，政府治理的數字化進程受到技術能力和財政能力等多個方面資源的約束[8]。要想推動制度優勢轉化為治理效能，需要在資源利用和數字化轉型等方面重點發力[9]。以資源依賴理論為基礎，相關研究主要從環境和資源對于數字治理的影響展開。比如財政資源能力有助于推動數字治理不斷深化，城市治理的數字化轉型需要有財政資源能力作為依托[10-12]。在對我國主要城市的“城市大腦”的數字化治理實踐進行深入分析后，研究發現鄰近城市的競爭壓力在一定程度上會加快城市數字化治理的進程[13-15]。

比較遺憾的是，上述關于數字治理的探討沒有關注到信息技術和組織機構的耦合互動，忽略了制度創設的引領作用。事實上，組織機構的變革和信息技術工具的有效應用都離不開宏觀的制度架構。更重要的是，數字治理的落地實踐應該始終堅持以人民為中心，不斷滿足人民群眾多樣化差異化的公共服務需求，因此治理行為維度也是探討數字治理能力生成不可或缺的一環[16-17]。基于此，本文提出了一個“制度-行為”的分析框架，以此探討我國數字治理能力的生成路徑。

數字治理能力的生成是多種因素共同作用的結果。一方面，數字治理主要是由政府部門推動進行的，組織機構的改革和信息技術工具的深入應用是其中的重要環節。另一方面，數字治理的根本目標是更好地踐行以人民為中心的服務宗旨，因此公民參與是數字治理不可忽視的關鍵步驟。移動互聯網時代的信息工具是數字治理的主要技術依托。大數據、人工智能、區塊鏈和5G等移動互聯網時代的信息技術工具有效提升了政府治理效率，是數字治理的主要技術依托[18-20]。政府數字治理能力的生成離不開對于技術工具的合理使用。需要特別指出的是，如何在數字治理過程中實現技術工具的最大效能，是提升政府數字治理能力必須回答的問題。實際上，在當前的信息技術工具賦能政府治理的過程中，已經出現了數字官僚主義的現象。筆者前期的相關研究發現技術工具有效應用會對數字政府構建產生積極影響[21]。不同政府部門之間的協同與合作對于提升治理績效至關重要[22]。

管理系統、信息填報、數據歸集等數字化治理行為給公民和企業造成了繁重負擔。信息技術工具的應用在個別情況下成為政府機構逃避管理主體責任的“擋箭牌”，這是數字治理持續推進中必須深入解決的重要問題[23-24]。基于前文理論分析，本文提出了一個“制度-行為”的分析框架，具體包括以下兩個方面的內容：

第一，在管理制度創新方面，宏觀制度架構勾畫了數字治理實踐的時間表和路線圖。信息和數據是數字治理的“原材料”，公共數據逐漸成為一項重要的市場要素，需要政府部門在加強安全監管的同時加快公共數據的有序開放和高效利用[25-26]。公共數據作為市場要素資源，亟需有效的宏觀制度進行管理，防止數據應用帶來的潛在風險是數字治理需要解決的一個重要問題。筆者的前期相關研究發現政府治理的數字化轉型需要盡可能避免數字化的形式主義[27]。政府部門制定公共數據和數字治理的宏觀制度能夠有效推動數字治理朝著正面方向發展，避免其“野蠻生長”[28-29]。

第二，在數字治理行為方面，公民參與推動了數字治理的落地實踐。數字治理的根本宗旨應該是更好地為人民服務，政府推進數字治理應該始終踐行以人民為中心[30]。因此，在推動數字治理落地實踐方面，要最大程度地保證公民參與的權力[31]。事實上，公民參與能夠有效地提升數字治理的效率，避免數字官僚主義的產生[32]。在數字治理的創新舉措方面，應該重視前期試點，遵循“試點-推廣”的政策邏輯[33]。人工智能技術等其他信息技術工具，會對數字政府建設產生重要影響[34-35]，要充分利用好相關信息技術工具，提升政府治理水平[36-37]。除此之外，公民參與也是一項重要的監督管理手段，能夠防止信息技術的濫用。

二、數字治理能力的描述性分析

數字治理能力的提升是國家治理現代化的關鍵環節之一，我國數字治理不斷向縱深發展，數字政務服務成為數字治理的關鍵抓手。隨著數字治理體系的不斷完善，以人民為中心的服務宗旨得到充分踐行。此外，移動服務平臺逐漸成為我國數字治理的新形態。

（一）數字政務服務迅速發展，成為數字治理的關鍵抓手

對于數字治理能力提升而言，數字化政務服務發展是其關鍵抓手。實際上，數字化政務服務建設目標是實現“一號申請、一窗受理、一網通辦”，實現全流程的統一申請和受理、集中辦理、統一反饋和監督。數字政府發展對政府組織架構提出了新要求新挑戰[38]。要實現上述功能，就需要從線上政務服務門戶建設、政務服務管理平臺搭建、業務辦理后臺完善以及數據基座共享四個方面發力[39]，具體參見圖1。

第一，互聯網政務服務門戶。政務門戶網站是政府與自然人和法人交互的虛擬場所，是為公民和企業提供政務服務的入口。政府門戶網站的可讀性，對公民接受線上政務服務具有顯著的影響。事項申辦者從門戶網站獲取信息，包括申請形式、受理部門、所需材料等方面的內容。同時辦理的結果也通過政務門戶網站反饋給申辦人。政務服務門戶網站是政企互動、政民互動的重要載體，其信息呈現方式在很大程度上影響企業和公民的辦事體驗。

第二，政務服務管理平臺。政務服務管理平臺實際上是一個政務事項的分類受理樞紐，在一定意義上是管理服務的業務中臺。從功能上來說，來自政務服務門戶的信息首先傳遞到政務管理平臺，在這個環節進行分類，并進一步轉發到具體的業務辦理部門。業務辦理完成后，具體處理的政府職能部門將辦理結果傳送到管理“中臺”，并進一步傳遞到門戶網站。需要特別指出的是，政務服務管理平臺還有一個非常重要的功能，就是對政府職能部門進行考核。辦理程序是否符合規范、材料受理是否符合標準，以及辦結期限是否符合要求等等這些情況，在政務管理平臺都有電子記錄，這些數據是對業務辦理部門進行績效考核的重要依據。

第三，業務辦理系統。業務辦理系統實質上是審批業務后臺，是政府職能部門進行實質性審批的運行系統。一方面，業務辦理系統與管理服務中臺直接交互，接收事項申辦以及反饋事項辦理結果。另一方面，業務辦理系統與政務服務數據基座交互，獲取受理信息和反饋過程、結果等方面的信息。

第四，政務服務數據共享平臺。政務數據共享平臺是“互聯網+政務服務”的數據基座，是推動線上政務事項辦理的數據基礎設施平臺。政務服務數據云在政府之間的擴散和應用，為服務職能的實現提供了新的方式和手段。數據基座需要和不同的系統平臺進行交互，政務服務數據共享平臺需要同時和政務服務門戶、服務管理平臺以及業務辦理系統交互。首先，政務服務數據共享平臺和互聯網政務服務門戶網站的交互主要體現為數據的交叉核驗。在政務服務數據共享平臺，存儲著種類齊全的基礎法人數據、自然人數據，涵蓋了電子證照、電子印章、身份信息、空間位置、產權屬性等多種類型的數據。通過這些數據，能夠和政府服務門戶進行數據交互驗證、交互比對，進行有效的身份核驗。其次，政務服務數據共享平臺與管理平臺的數據交互，主要體現在受理過程和結果信息的傳遞以及更新。最后，數據共享平臺是業務辦理系統的基礎。政務職能部門需要根據共享數據平臺調用的數據做出審批事項能否辦理的決策。在業務辦理系統辦結相關事項之后，新的數據結果信息需要傳遞到數據基座進行記錄。

從業務流程的角度看，首先是企業法人或者公民自然人提交事項申請到政務服務門戶，由政務服務門戶與政務服務數據共享平臺進行交互驗證，比對相關信息，獲取完整的申辦信息向申請人反饋。其次，門戶網站將申辦人提交的申請和材料轉移到政務服務管理平臺，在這個環節有專門的工作人員對事項進行分類和轉發，申辦事項會流轉到不同的業務部門，由業務辦理系統統一進行。再次，業務辦理系統通過調用共享數據平臺的相關信息，實質性地做出辦理決定，同時將辦理結果反饋到政務服務管理平臺。最后，辦理信息會被及時反饋到申辦人，同時相應的流程和耗時會被政務服務管理平臺記錄，成為政府部門業務考核的主要依據。相應的，政務服務數據共享平臺會對基礎數據進行更新，以便匹配新的信息狀態。

總結來看，政務服務門戶網站、政務服務管理平臺、業務辦理系統和政務服務數據共享平臺共同構成了數字化政務服務的完整體系。四個不同的平臺之間同時存在著上行數據流和下行數據流，共同致力于數字政務服務的提質增效，推動數字治理不斷走向深入。

（二）數字治理體系逐步完善，踐行以人民為中心的服務宗旨

數字治理體系的建設和發展始終踐行以人民為中心的服務宗旨。實際上，推動數字治理本身不是目的，數字治理應該有利于充分實現以人民為中心的服務宗旨，通過數字化手段提供更加便捷完善的公共服務。從公共服務的供給側和需求側來看，數字治理體系優化了政府部門和企業公民的互動過程。圖2是數字治理的供給側和需求側分析。

政府部門是公共服務的供給主體，在數字化政務服務建設過程中，需要在事項清單標準化、辦事指南規范化、審查工作細則化、業務辦理協同化以及事項管理動態化等方面發力。具體包括以下五個方面的內容：

第一，事項清單標準化，指的是將所有公共服務事項進行標準化處理，編制統一的目錄清單和實施清單。其中事項目錄清單指的是公共服務實施機構編制的基本名錄，包括所提供服務的名稱、統一數字代碼、設立的法規依據以及辦理類型等等要素。從行政層級的角度看，事項目錄清單可以分為全國層級、省一級和地級市一級等。全國層級事項目錄清單由國務院統一編制，并且在全國范圍內通行使用。省級事項目錄清單由各個省級行政單位編制，需要保證在本省范圍內通行互認。地級市事項目錄清單需要保證在地級市范圍內通行使用。此外，實施清單指的是政府職能部門根據事項目錄清單制定的公共服務提供細則，一般需要報告36項要素，比如實施編碼、行使成績、權限劃分、實施機構、法定辦結事項和受理條件等內容。事項目錄清單和事項實施清單是公共服務事項供給的重要參照系，因此兩個清單的編制需要遵循全面準確和統一規范的原則，能夠進行動態調整，確保公共服務事項在不同行政層級中具有相對的一致性，為公共服務事項在全國范圍內的互聯互通打下基礎。

第二，辦事指南規范化，指的是政府部門編制專門的事項辦理指南，明確事項辦理程序和材料要件，并同時對辦結事項、辦理費用和送達方式等方面進行規定。辦事指南要求在公共服務平臺門戶網站或者線下的公共服務大廳進行公示。具體而言，辦事指南應該包括三個部分的內容：一是材料要件，指申辦事項所需要的材料類型、示范樣本、獲取渠道、是否需要紙質材料以及材料要件份數等具體信息。二是辦理程序，指的是申請預約的方式、材料遞交的窗口、是否需要審查原件、辦理費用、送達方式以及辦理人員和辦結事項等方面的具體信息。三是結果樣本，事項辦理完成后政府部門提供的辦理結果，如果涉及到企業或者個人的隱私信息，需要簡化后再公示。辦事指南是政府公共服務事項供給的重要要素，簡明準確的辦事指南能夠有效地降低市場主體和普通公民申辦事項過程中的負擔，節省辦事成本。

第三，審查工作細則化，主要是對內規范政府辦事人員的工作行為，盡可能減少審批事項辦理過程中的尋租行為。審查工作細則包含10項基本規定，比如事項編碼、聯辦機構、承諾時限、監督電話、服務對象以及辦理形式等。從業務程序的角度看審查工作細則，主要的環節包括申請生產、受理審查、決定審查以及最終收費審查等。

第四，業務辦理協同化，指的是通過政府部門之間的協同與合作，減少事項申辦人的行政負擔，涉及的相關事項主要是企業法人營業執照的跨區域辦理、社會投資經營項目的評審結果互通、市場準入跨區域協同以及商事登記過程中的聯合辦理等事項。業務辦理協同化的根本目標是通過政府之間業務系統和業務數據的連通，實現跨區域、跨層級的結果互認。從跨區域的角度看，需要公共服務系統基于統一的數據平臺基座，實現統一數據接口和統一服務規范，將主要的關注點立足于區域之間的市場監管執法、區域市場準入協同以及醫保異地辦理等和企業公民密切相關的公共項目。從跨部門的角度看，主要需要明確特定事項辦理的牽頭部門和協辦部門，由牽頭部門主要負責事項標準和清單的制定，實現一個窗口辦理和一個平臺流轉，減少企業和公民在不同部門之間輾轉跑動的頻率。

第五，事項管理動態化，公共服務事項需要隨著社會經濟的發展需求做出相應的變動，這就要求政府部門定期對事項辦理清單、辦理流程、審查細則和辦理指南等內容進行動態更新和調整。主動的動態管理是基于業務辦理流程分析，大力簡化政府部門辦事流程，盡可能壓縮辦理時間、減少材料要件、降低辦理費用等。與此相對應，被動的業務動態管理主要指的是依據辦理事項的變化，對實施機構、申辦程序和協同業務進行相應調整。

企業法人和公民自然人是公共服務的需求主體。從公共服務需求側的角度看，用戶訪問、信息資訊、信息檢索、服務引導、咨詢問答以及監督評價是影響公共服務體驗的六個關鍵維度。用戶訪問是整個線上公共服務流程的起點，在公共服務系統辦理相關事項均要求企業法人或者公民自然人實名注冊。公共服務數據共享平臺會將注冊數據與人口信息庫或者法人信息庫進行比對，以便驗證用戶信息。用戶訪問和注冊是否簡潔明了對企業和公民的辦事體驗有比較大的影響。信息資訊分為靜態信息和動態過程信息，前述事項清單和事項辦理指南等均屬于靜態信息，用戶可以根據需求訪問。相比較于靜態信息，動態過程信息對于事項辦理來說更加重要。申報事項的辦理流程、花費時間、是否需要補充材料以及辦理結果等信息都是動態過程信息的范疇。一般而言，基于互聯網技術構建的政府服務業務管理中臺能夠及時將動態過程信息推送到申報者的手機。信息檢索是向事項申辦人提供信息查詢服務，從高效互動的角度看，公共服務平臺的信息檢索應該具備關鍵詞檢索、模糊檢索和目錄檢索等具體功能。對于公共服務事項清單條目的檢索應該盡可能精準。服務引導對線上公共服務平臺的流程控制提出了較高要求，服務引導功能應該能對申辦人所需申辦的事項進行定位，根據事項目錄清單的規定將相關事項轉移到特定職能部門，實現公共服務事項辦理的分類導航。咨詢問答功能是線上政務平臺的優勢功能之一，通過提供在線咨詢的方式解答公民的疑問。監督評價是對線上公共服務進行質量控制的重要一環，公開監督舉報渠道、暢通建議和投訴渠道有助于倒逼公共服務人員提高業務能力和水平。

（三）移動服務平臺蓬勃發展，數字治理呈現出新形態

移動政務服務平臺逐漸發展成數字治理的新形態，這是我國數字治理實踐的一項典型特征。移動政務平臺的發展為實現政務服務智能化打下了扎實基礎。企業和公民辦事逐漸從“最多跑一次”轉變為“一次都不用跑”。實際上，移動政務服務平臺已經成為我國數字治理的典型特征。根據復旦大學等單位聯合發布的《中國省級移動政務服務報告（2021）》提供的數據，本文繪制了表1。

從總體情況上看，我國31個省級行政單位和新疆生產建設兵團都開發了省級移動政務服務平臺，移動政務服務覆蓋面十分廣泛。由于移動互聯網時代智能設備終端的普及，移動服務平臺具有天然優勢，企業和公民能夠十分便捷地獲取所需政務服務。因此，各個省級行政單位統籌開發了省一級移動政務服務平臺。浙江省移動政務服務平臺“浙里辦”是最早上線的省一級政務服務移動平臺。截止到2021年1月1日，我國31個省級行政單位和新疆生產建設兵團都推出了移動政務平臺。

從橫向比較的角度看，不同省份之間移動政務服務的綜合得分存在較大的差距。第一梯隊主要是浙江省“浙里辦”和上海市“隨申辦市民云”，在我國的移動政務服務平臺當中評分為A+。第二梯隊是綜合評分為A的省級行政單位，包括安徽省“皖事通”、河北省“冀時辦”、江蘇省“江蘇政務服務”、江西省“贛服通”、寧夏自治區“我的寧夏”、山東省“愛山東”、天津市“津心辦”以及云南省“辦事通”。第三梯隊評分為B+，包括了北京市“北京通”、重慶市“渝快辦”、福建省“閩政通”、廣西自治區“廣西政務”、貴州省“云山貴州多彩寶”、湖北省“鄂匯辦”、遼寧省“遼事通”、內蒙古自治區“蒙速辦”、山西省“三晉通”、陜西省“秦務員”、四川省“天府通辦”以及甘肅省“甘快辦”。第四梯隊的省級行政單位有廣東省、海南省、河南省、黑龍江省、湖南省和吉林省，綜合得分在40至55分之間，綜合評級為B。處在第五梯隊的省級行政單位有青海省、西藏自治區、新疆自治區以及新疆生產建設兵團。

總結來看，移動政務平臺深度融入智能手機客戶端以及小程序，實現了政務服務供給和需求的無縫對接，提高了政務服務效率，體現了我國數字治理實踐的典型特征。

三、數字治理的宏觀結構與能力生成模式

數字治理的宏觀結構會對治理能力的生成產生重要影響。下文分析了我國目前推進數字治理體系建設的宏觀結構，并進一步總結了我國政府數字治理能力生成的三種模式。

（一）數字治理的宏觀結構

2016年9月25日，國務院發布了《關于加快推進“互聯網+政務服務”的指導意見》（國發〔2016〕55號），為數字治理的實現做出了宏觀制度安排。實際上，數字政府建設如何落地實施，從宏觀架構的角度看，需要從基礎設施信息支撐、政務平臺渠道應用和政務服務線上實現三個層面展開，具體參見圖3。

第一，基礎設施信息支撐。基礎設施包括了服務器、網絡、安全硬件和政務云等基本構成要素。基礎設施的信息支撐是實現“互聯網+政務服務”的基石，具體包括政務信息的互聯與共享、新型智慧城市建設的持續推進、制度標準的統一規范以及互聯網基礎設施建設。首先，政務信息在不同政府部門之間的互聯互通和依法共享對于實現線上政務服務是基礎性的，這需要各個政府部門在一個相對統一的框架下推進數據采集和接口統一，尤其是人口數據庫、法人數據庫、證照數據庫、空間地理信息和社會信用信息等數據庫的歸集和管理。其次，新型智慧城市建設的推進將有助于完善信息基礎設施整體建設。人工智能、區塊鏈、5G通信以及物聯網等技術手段在城市治理領域的應用非常有利于提升公民信息技術使用能力以及實現城市精準治理。在公共衛生、社會保障、市場監管、民政戶籍以及民生保障等方面的新技術應用，將提供更加高效的數據采集，這些海量的基礎數據如果能夠得到適當的應用，對于推動“互聯網+政務服務”的實現具有非常顯著的意義。此外，制度標準和規范的制定實施是技術體系建設的關鍵問題。如果要實現公共數據信息在不同層級政府以及不同政府部門之間的共享，就需要制定相對統一的數據制度規范，尤其是需要相應的法律法規保障。比如電子執照、電子簽名以及電子公章的法律效力是否與線下辦理的紙質執照和簽名具有同等的法律效力，以及在數據調用過程中遵循何種原則才能保護用戶隱私數據和個人信息。實際上，上述問題的最終落腳點是推進數字化治理過程中制度標準規范的建設。最后，加快推進信息高速公路建設，提升互聯網服務質量，這對于政務服務提質增效具有全局性長遠性意義。信息高速公路是信息流動和聯通的渠道，沒有高效便捷低成本的互聯網基礎設施，“互聯網+政務服務”就會成為無源之水無本之木。因此加快建設覆蓋城鄉、成本可控以及高速暢通的互聯網基礎設施，提高骨干通信網絡的數據容量和網絡互通能力，就成為整個通信基礎設施建設的重中之重。需要特別注意的是，在進行政務信息基礎設施建設時，信息安全是一個非常重要的問題。政務數據庫包含著豐富的自然人信息和法人信息，比如住址、收入、納稅記錄、子女情況、企業營收等，這些都是十分重要且敏感的信息。在推進信息共享和基礎設施建設過程中，如何實現最大化的數據應用和最嚴格的隱私數據保護，這是一個不得不認真思考的問題。

第二，政務平臺渠道應用。政務服務平臺和渠道的應用，一方面指的是線上政務服務平臺的建設，另一方面也包括實體性政務大廳的升級。從線上政務平臺建設的角度看，最終目標是實現“單點登錄、全網通辦”。實際上，在建成全國統一的線上政務服務平臺之前，各個省份和條塊部門都有自己的業務管理系統。比如民政部門的戶籍系統、交通管理部門的車輛管理系統以及財政和稅收部門的系統等等。這些系統在特定的業務范圍之內，能夠較好地發揮作用，但是政務事項一旦涉及到多個系統之間的不同數據和認證，就會產生當事人在不同部門之間多次跑動的問題。因此在推進“互聯網+政務服務”的過程中，線上政務平臺建設需要重點解決條塊部門業務系統的整合，以及不同地區之間、地區和中央之間業務系統的整合。推進“互聯網+政務服務”需要加強政府各自業務系統與政務服務“中臺”的連接，實現統一的身份認證和服務入口。從線下實體性政務大廳建設的角度看，即便是在建設線上政務服務中心的過程中，線下實體性的政務服務大廳仍然具有不可替代的作用。首先，實體性政務服務大廳是線上政務服務的業務支撐實體。互聯網政務服務平臺需要大量的政府部門人員進行管理和運營，審批事項的辦理需要工作人員操作和處理，而實體性的政務大廳實際上就是線上政務平臺的業務支撐實體，在線下集中給不同業務部門之間的溝通提供了便捷的方式，這實際上是線上服務加速的重要因素。其次，實體性政務大廳是線上政務服務的重要補充。實體性政務大廳是政務服務一體機的放置地點，政務服務自助終端是除了用戶電腦端和用戶手機端之外，訪問線上服務平臺的重要方式。除此之外，政務服務自助終端還融合集成了證照打印、材料提交、圖像采集和指紋采集等功能，是“互聯網+政務服務”不可或缺的硬件基礎設施。目前政務服務自助終端的管理和維護也主要是由實體性政務中心負責的。除此之外，對于一些使用互聯網工具不熟練的社會群體，比如說老年人、文化程度較低的公民，到實體大廳辦理事項幾乎是唯一的選擇。因此，在發展“互聯網+政務服務”的進程中，同時加強線下政務大廳的服務品質提升，推動線上和線下的深度融合，是一項需要特別關注的內容。此外，“互聯網+政務服務”的供給方式為縮小城鄉之間和地區之間的政務服務差距提供了可能。在互聯網信息技術深度影響政務服務之前，受到交通不便、信息阻塞等因素的影響，老少邊窮地區居民在辦理政務服務事項時受到諸多限制。“互聯網+政務服務”在一定程度上縮小了這種信息鴻溝。因此推動鄉鎮政務網點與線上平臺的連接有助于為偏遠地區居民提供多樣化事項辦理和政策咨詢服務，有針對性地開展社會保險、社會救助等事項。

第三，政務服務事項線上實現。在線上政務平臺辦理政務服務事項，主要有服務事項規范化、服務流程精簡化、服務事項全程網辦以及服務信息全面公開等四個方面的內容。從服務事項規范化的角度看，需要重點推進政務服務事項目錄的編制工作。只有將所有的政務服務事項進行清單制管理，同時編制事項目錄向社會公開，才有可能實現事項的規范化辦理。在事項名稱、辦理條件、申請流程、需要材料以及辦結時限等方面做出明確規定，有助于實現不同政府部門之間的協同合作，提供無差別的政府服務，真正實現“同一事項、同一標準、同一編碼”。從服務流程精簡化的角度看，降低企業的制度性交易成本，就需要盡可能簡化線上申請受理、審查決定、辦結送達等程序時間，明確辦結時限。尤其是在信息核驗方面，如果能夠通過數據庫連接實現電子證照和電子印章的比對和確認，則不應該再要求事項申請人重復提交紙質材料。推行線上審批預審制度，及時反饋初步審查意見和結果，以便企業和公民及時補充相關材料。實際上，服務流程精簡化是將企業和公民承擔的行政負擔轉移到行政主體，互聯網作為一種技術工具為這種行政負擔的轉移提供了可能。從政務服務全程網辦的角度看，《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（國發〔2016〕55號）明確規定了兩類事項原則上推行線上申請、線上受理和線上辦結。這兩類事項分別為：一是企業注冊登記、投資項目、商標專利年度報告、注銷破產、稅費辦理以及資格認定等與企業生產運營直接相關的事項，這些事項涉及到企業全生命周期的方方面面，推動其實現線上辦理，將顯著改善營商環境;二是與公民生活密切相關的事項，比如戶籍民政、勞動就業、衛生醫療、社會保障以及子女教育等。從服務信息全面公開的角度看，通過服務信息公開倒逼政府提升政務服務質量是推進線上政務服務提質增效的關鍵舉措。一般而言，政務服務事項辦理都有特定的流程，事項申辦人需要提供規定的材料。在以往的實踐中，關于提交何種材料、何時辦結、收費多少以及法規依據等問題都是窗口工作人員告知申辦人。在推行“互聯網+政務服務”的過程中，有關服務事項的法規依據、政策文件、辦事指南、常見問題以及審查細則等信息都必須在政府門戶網站或者線下政務大廳公示。

（二）數字治理能力的生成模式

基于上述分析，結合本文提出的“制度-行為”的分析框架，通過對不同省份政府數字治理能力生成模式的比較分析，研究發現數字治理能力的生成主要有三種模式：

第一，開放數據應用模式。通過深度開發公共數據，積極采用大數據和人工智能等新型信息技術工具推動數字治理提質增效，是開放數據應用模式的典型特征。公共數據實際上已經逐漸成為寶貴資源和市場要素，但是目前公共數據開放還處在早期階段，總體進程比較緩慢。典型案例主要有上海市、江蘇省和福建省。上海市在數字化信息技術應用方面具有標桿型的意義，在推動公共數據開放方面走在了全國前列，“一網通辦”已經成為上海市數字治理的一張名片。2019年4月，上海市就《上海市公共數據開放管理辦法（草案）》進行了公眾意見征詢，這是我國第一部針對公共數據開放的地方政府規章，有效推動了上海市公共數據的有序開放和高效利用。江蘇省依托公共信息數據推動“不見面審批”，有效優化了營商環境，是信息技術賦能商事治理的典型案例。傳統的行政審批業務需要事項申辦人在不同職能部門之間多頭跑動，填寫大量的紙質表格，造成企業時間成本的大量消耗。江蘇省首先推動實現了企業法人公共數據在審批部門之間的開放和共享，通過信息技術賦能審批業務，實現了企業法人相關業務事項的“不見面審批”。福建省通過移動政務服務平臺推動政務服務信息數據在職能部門之間共享，有效提升了政務服務的便利性。福建省“閩政通”移動政務服務app于2017年10月份上線運行。“閩政通”政務服務app已經擁有實名注冊用戶200萬。“閩政通”app通過與福建省12345政務服務熱線以及交管12123管理服務平臺共享數據接口，實現了政務服務事項的深度融合，覆蓋了包括公積金業務、醫保業務、戶籍和身份證明業務、交管業務以及出入境等業務在內的政務服務事項。尤其值得注意的是，“閩政通”app推出的“網上自助刻章”業務，在福建省內開辦注冊的企業只需要在“閩政通”上發起刻制公章的申請，公章刻制完成后攜帶法人代表身份證即可領取，這極大地便利了企業辦事，壓減了企業開辦時間。

第二，制度創設架構模式。制度創設在數字治理能力的生成當中起到關鍵作用，技術因素和行為因素居于次要的位置。制度創設的作用主要體現在兩個方面：一是規劃架構，制度創設主要體現為省級政府通過制定數字政府發展的相關規劃，提前布局數字治理推進計劃，為具體改革措施的落地實施提供了明確的目標指引;二是統籌管理，在制定相關制度之后，省政府成立級別較高的專職管理部門進行數字治理業務的統籌管理和推動。制度創設架構模式通過在宏觀規劃和部門管理之間協同發力，有效促進了數字治理能力的生成。制度創設引領的典型案例主要有廣東省和貴州省。表2是廣東省發布的有關數字治理和數字政府建設的政策文件。

廣東省通過制度創設提前布局數字政府建設，有效推動了數字治理能力的生成。制度創設起到了有效引領和推動作用，具體體現在三個方面。首先，從時間上來看，廣東省早在2018年11月19日即提出了建設數字政府的實施方案，有效發揮了制度的引領作用。《廣東省“數字政府”建設總體規劃（2018—2020年）實施方案》（粵府辦〔2018〕48號）明確指出要通過數字信息技術提升政府治理效能和水平，更好地為群眾和企業服務。隨后廣東省政府陸續推出了一系列改革舉措，推動廣東省數字治理實踐走在全國前列。其次，在機構設立方面，設立較高層級的專門數據管理機構統籌負責數字政府相關工作。廣東省在2014年成立了省大數據管理局，隸屬于省經信委，負責有關數字政府建設的相關工作，廣東省是全國范圍內最早成立省一級大數據專職管理部門的省份。在2018年，廣東省成立了省政務服務數據管理局，隸屬于省政府辦公廳。最后，在政策組合效應方面，廣東省在政務服務數字化、“一網統管”和數字廣東等具體層面全面布局數字治理，形成了政策合力，推動了數字治理能力的不斷提高。

貴州省雖地處西南，在經濟發展水平方面和廣東省存在較大差距，但是省政府積極布局大數據產業，在數字治理方面取得了較為顯著的成績。2014年，貴州省建成了全國首個“云上貴州”系統平臺，吸引了大量互聯網企業和跨國公司的關注。2015年，貴州省成立了大數據發展管理局，負責統籌管理協調全省的數字治理相關職能。貴州省各個地級市和市屬部門一把手具體負責有關數據云端的相關工作，有效推進了電子政務云以及工業云等大數據系統工程。2018年6月，貴州省發布了《貴州省促進大數據云計算人工智能創新發展加快數字貴州的意見》（黔府發〔2018〕14號），明確了數字貴州建設的宏觀目標和具體規劃。2018年12月，貴州省發布了《推進“一云一網一平臺”建設工作方案》，推動建設政務服務“一朵云”，公共服務信息系統“一張網”，以及政務服務平臺和政務數據平臺實現“一平臺”。2020年6月，貴州省大數據管理局制定了《大數據標準化體系建設規劃（2020—2022）》（黔數〔2020〕22號），在省級層面推動大數據標準體系的建設。總體來看，貴州省通過提前布局數字政府建設和大數據產業，引進了諸多具有影響力的互聯網企業將服務器設置在貴陽，實現了數字經濟發展需求和政府數字治理的協調互動。

第三，公民參與推動模式。社會公眾積極參與數字治理活動，有效提升了數字治理效能，社會公眾參與和數字經濟發展需求是該模式的主要特征。典型的省份主要是浙江省和重慶市。浙江省“最多跑一次”改革是公民參與政府數字治理協同推進的典范。政府通過應用互聯網信息技術推動政務服務上網，開啟了“最多跑一次”改革。社會公眾基于實際需求參與到線上辦理養老、醫療、公積金、身份證照等政務服務，形成了有效公民參與，倒逼政府提高治理的數字化水平。公民參與和政府數字化治理之間形成良性循環，有效促進了浙江省數字治理能力的提升。重慶市通過公民參與有效提升了數字化治理水平，城市旅游業數字化治理是其典型案例。重慶作為地處西南的直轄市，有著極具特色的地形地貌和城市格局，旅游資源十分豐富。事實上，旅游產業也是重慶市發展的主要經濟產業之一。重慶市政府旅游管理部門吸引社會自媒體等公眾資源參與到旅游景點的宣傳當中，不斷提升旅游產業數字化治理水平。

總結來看，在數字治理能力生成的不同模式中，信息技術工具、宏觀管理制度以及社會公眾行為都起到了重要作用。開放數據應用、制度創設架構以及公眾參與推動是數字治理能力生成的三種典型模式。

四、研究結論與政策建議

數字治理能力的生成模式對于建構數字政府、數字社會和數字經濟三位一體的治理格局具有重要的意義。基于數字治理的相關研究，本文提出了一個“制度-行為”的分析框架，從制度創新和治理行為兩個層面探討我國省級政府數字治理能力的生成模式。研究發現，我國省級政府數字治理能力生成主要有三種模式：第一，開放數據應用模式，該模式主要是高效利用和有序開放公共數據，充分激發企業和社會主體的創新活力，通過對信息和數據的利用提升治理效能。典型的案例主要有上海市、江蘇省和福建省。第二，制度創新架構模式，該模式體現為省級政府制定宏觀發展規劃，提前布局大數據相關產業，進一步吸引市場力量和相關企業的進入，構建數字治理領域的協同治理格局，典型的案例是廣東省和貴州省。第三，公民參與推動模式，該模式主要通過公民參與推動形成良性循環的治理格局，典型的案例是重慶市。公民既是數字治理服務的對象，也是整個數字治理體系的重要主體。公民通過有效參與推動政府部門不斷提升數字治理能力和水平。

政府進一步提升數字治理能力需要重點從三個面向持續發力。第一，加強宏觀制度建設和產業規劃，推動數字經濟持續發展。政府通過建設數字治理宏觀制度體系，提前規劃布局數字產業發展，能夠起到顯著的引領作用。實現數字治理要求政府部門積極回應數字經濟的發展需求，加快構建數字治理和數字經濟協同推進的高效治理格局。第二，推動公民有效參與，構建數字化協同治理體系。數字治理的基本宗旨和根本目標應該是更好地為人民服務，要始終堅持以人民為中心。公民的積極有效參與能夠助推政府提高治理能力和治理水平，構建數字化協同治理體系。第三，推動信息和數據高效利用，有效防范潛在技術風險。信息和數據是重要的市場要素，促進信息數據要素的高效利用能夠帶來顯著的市場價值。需要特別指出的是，在推動信息數據利用的過程中，要注意區分公共數據和私人數據、敏感數據和公開數據，防范潛在的技術風險。

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責任編輯：楊葉紅