建設安全高效的數據要素市場

劉小魯

數字經濟已經成為中國經濟的重要組成部分。據中國信息通信研究院的測算，2020年中國數字經濟增加值的總規模已經達到39.2萬億元，占GDP的比重達到38.6%。數據是數字經濟的關鍵生產要素，而數字經濟的高速發展使建設安全高效的數據要素市場的需求更為迫切。目前，中國已經在大數據產業的培育、數據安全和隱私保護立法等方面取得了突出進展，但數據要素市場建設仍面臨三方面巨大挑戰：

一是安全性問題。目前，產業數字化占數字經濟的比重已超過80%。數字經濟與實體經濟的融合不斷拓展著大數據的應用場景，滲透面遍及工農業生產、服務消費、貨幣金融、公共治理等各個領域。此外，數據并非天然就是生產要素，其從產生到發揮要素作用的全過程涉及漫長的產業鏈，具體包含數據采集、數據存儲、數據加工、數據流通、數據分析、數據應用、生態保障七大模塊，不同產業鏈環節都具有不可替代性。因此，數據安全是一個系統性問題。雖然中國已通過《數據安全法》《個人信息保護法》構建了相應的法律框架，但數據安全的實現還需要以技術解決方案和產業鏈安全為支撐。現實情況是我們尚未形成貫穿產業鏈和應用場景的體系化的數據安全標準，大數據產業的關鍵軟硬件的國產化率也較低。

二是建立能夠激發數據要素市場生態體系優化發展的數據確權的基本框架。數據的非競爭性提出了數據充分流通和使用上的效率要求，但這個過程會產生一些社會成本，主要表現為數據安全問題和隱私問題上的負外部性。這構成了數據確權的出發點。盡管科斯定理認為不同的產權配置在效率上是等價的，但數據的非競爭性和數據要素市場中的信息不對稱都會導致科斯定理失效。那么，應界定哪些數據產權？這些產權應在不同數據主體之間如何配置？數據要素的形成離不開采集、存儲、加工、流通、分析、應用和生態保障各環節的投入與創新。因此，要建設高效的數據要素市場，就必須處理好三方面的權衡取舍關系：非競爭性在數據充分利用上的效率要求、對數據處理主體投入與創新的激勵以及消除數據安全和隱私上的負外部性問題。

三是如何在大數據背景下重新審視反壟斷規制政策。在數字經濟時代，數據已成為關鍵競爭要素。大數據改變了傳統的用戶基數與網絡效應的關系，形成了以用戶基數形成大數據，以大數據改善用戶體驗并強化網絡效應，而網絡效應又進一步吸引新用戶的新的數據賦能的正反饋機制。這就使擁有關鍵數據資源的企業更容易實現“贏者通吃”和對數據接口的控制。數據可能會形成一種新的市場進入壁壘。現今，越來越多的并購都涉及數據聚集，這可能會增強企業的市場力量，產生反競爭效果。因此，在反壟斷規制中，需要重點考察數據在競爭損害方面的影響。在2016年對微軟對領英的并購中，歐盟就對數據的可獲得性、可替代性以及數據收集范圍等因素進行了重點分析。

因此，為了建設安全高效的數據要素市場，就需要通過頂層設計，優化在大數據安全和關鍵技術領域的戰略規劃，完善數據確權的法律框架。在技術層面，可以發揮各行業龍頭企業的技術能力與行業影響力，在社會多方利益主體共同參與的前提下推動數據安全標準的制訂;要繼續支持和引導關鍵軟硬件技術領域的自主創新，逐步解決產業鏈安全問題。而在數據要素市場的相關立法和規制方面，考慮到存在著數據充分使用、數據處理主體的權益保護以及隱私和數據安全問題三者之間復雜的權衡取舍，不可能對任何市場行為都用一套簡單的規則進行規范。在數據確權方面，通過單一產權界定沒有辦法兼顧多個目標，所以應該構建多元化的數據產權體系;在隱私和安全性規制方面，應明確數據要素市場的基本紅線，對于其他問題則應該采取開放的態度，來充分發揮市場主體的創新活力。

其次，要從國家戰略的視角出發，結合數字經濟的特點來調整反壟斷政策。在考慮數據對競爭的潛在影響時，應該將靜態配置效率與動態的創新和技術進步相結合，合理尋求反壟斷與促進創新之間的平衡點。應當認識到，數據集中雖然可能增強企業市場勢力，但如果企業數據能力的積累是創新和持續的效率改進的結果，那么一刀切地反對數據壟斷可能會產生打擊創新積極性的壞的“示范”效應;數字經濟時代的競爭不僅包含國內競爭，也包含國際競爭。過度的監管會損害市場創新活力，反而不利于數字經濟的良性發展，也難以應對日益激烈的國際競爭。因此，應從數字經濟國際競爭的戰略高度來調整反壟斷政策，并以此為基礎強化中國在國際規則制定中的話語權。