論行政控權的技術路徑

錢大軍，孟葆玥

關鍵詞：行政控權;行政自制;技術路徑

摘 要：由于外部監(jiān)督機制功能發(fā)揮受限，來自行政系統內部的行政控權成為實現法治政府規(guī)范公權力要求的重要方式。既有行政控權機制缺乏對具體行政過程中行政人員非法用權的關注，直接影響了行政控權的實效。通過中立性、客觀性的技術路徑，行政機關能夠實現對行政決策、行政執(zhí)法的規(guī)制功能，并催生規(guī)范決策、執(zhí)法的動力。有效的技術路徑減少了行政過程中的非法用權現象，彌補了既有控權機制的不足，能夠迅速推進行政控權的功能實現。建立內部多級別開放系統、設置獨立的專門技術部門和形成技術路徑法規(guī)是順利推行技術路徑的必要保障。技術路徑自身也有功能限度，既無法完全代替行政人員的作用，也存在監(jiān)管盲區(qū)。行政控權功能的實現需要依靠制度建設、行政人員職業(yè)素養(yǎng)的提高和技術路徑的協作。

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2022）02-0086-09

On the Technological Path of Administrative Control

QIAN Da-jun1，MENG Bao-yue2（1. Judicial Data Application Research Center and Law School，Jilin University，Changchun 130012，China;2. Law School，Jilin University，Changchun 130012，China）

Key words：administrative control;executive self-control;technological path

Abstract：Due to the limited function of the external control and supervisory mechanism，the administrative control power from within the administrative system has become an important way to realize the requirements of the rule of law government to regulate the public power. The existing administrative power control mechanism lacks attention to the illegal use of power by administrative personnel in the specific administrative process，which directly affects the effectiveness of administrative power control. Through the neutrality and objectivity of the technological path，administrative agencies can realize the regulatory function of administrative decision-making and administrative law enforcement，and give rise to the power of standardized decision-making and law enforcement. An effective technological path reduces the illegal use of power in the administrative process，makes up for the insufficiency of the existing power control mechanism，and can quickly promote the realization of the function of administrative power control. The establishment of an internal multi-level system，an open，independent specialized technical department and the formation of technical path regulations are necessary guarantees for the smooth implementation of the technical path. The technological path itself also has functional limitations，which can neither completely replace the role of administrative staff but also have regulatory blind spots. Administrative control power needs to rely on system construction，the improvement of administrative staffs professionalism and the joint guarantee of technical paths.

“規(guī)范公權力，提高政府決策的科學化、民主化、法治化水平，嚴格規(guī)范文明執(zhí)法”1的要求使得控制政府權力成為法治政府建設的應有之義。雖然自2004年3月國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）始，我國正式開啟了制度層面的法治政府建設，隨后又通過2010年10月出臺的《國務院關于加強法治政府建設的意見》（以下簡稱《法治政府意見》）和2015年12月發(fā)布的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《實施綱要（2015—2020年）》）著重構造了法治政府建設中的實體行政權結構和邊界，但有關具體行政決策和行政執(zhí)法中的違法預防、糾錯機制仍然是建設中的短板。受制于外部監(jiān)督的實效，行政機關的內部控權一直是規(guī)范公權力的重要面向。行政自制理論對行政控權問題進行了比較系統的總結。根據行政自制理論，既有行政控權機制并沒有對行政人員非法用權的現象給予有效規(guī)制，行政控權的功能預期難以得到充分實現。因而，應當尋找具有可操作性的控權方式和技術來彌補既有控權機制的不足，規(guī)制非法用權現象。技術路徑的中立性和客觀性能夠很好地排除非正當因素的干擾，可以成為規(guī)制行政人員非法用權的有效手段。因此，探索技術在行政控權中的應用頗具實踐價值，這也是實現行政控權的重要路徑。

一、選擇技術路徑的理由

之所以在權力治理中選擇技術路徑，是因為其能夠補足既有行政控權機制中的短板。技術的中立性、客觀性特質及其所具備的外部保障條件，使得技術路徑能夠有效解決權力控制的難題，確保公共權力按照預期運轉，進而促進法治政府建設的順利展開。

（一）既有行政控權機制的短板

西方法治發(fā)達國家按照孟德斯鳩提出的分權原則建立了立法、行政、司法三權分立的權力制衡體系。分權成為西方發(fā)達國家對行政權進行監(jiān)督制約的有效手段。我國法治建設同樣關注對行政權的制約，例如憲法中明確規(guī)定了政府由人大產生并對其負責、通過體制改革加強司法對行政權的監(jiān)督制約。但在實踐中人大與司法體制對行政權的監(jiān)督作用有限。2在此背景下，為回應法治政府建設對規(guī)范公權力的要求，來自行政系統內部的控權措施不斷涌現，行政控權成為我國法治政府建設中的一個重要面向。3崔卓蘭將這種行政系統自我控權的實踐系統化地總結為行政自制理論。所謂行政自制，“是指行政主體針對自身存在的違法或者不當行為所作的預防、發(fā)現、遏止及糾錯等一系列的下設機制，其首要功能是彌補單純的外部控制模式的諸多不足，進一步編織好規(guī)范行政權力的法治之網。行政自制蘊含行政主體對相對人及社會組織的尊重之意，在處理政府與市場、政府與社會的關系方面保持克制。也只有行政主體與相對人及社會組織之間存在平等的法律關系，行政主體才不得不對相對人及社會組織加以認真對待。”4因此，為避免分析對象的散亂并對行政控權形成較為全面的認知，本文將借助“行政自制”這一概念來對行政控權現象進行分析。

行政自制將行政控權實踐歸納為三方面，即自制法規(guī)建設、行政權力結構調整和外部壓力的引入。就自制法規(guī)建設來說，首先，其厘清了行政權運行所產生的法律關系。“一層關系是行政系統內部的層級關系和監(jiān)督關系，主要是行政機關之間的上下級關系和橫向的協助和監(jiān)督關系，如行政許可法和政府采購法中的批準和監(jiān)審關系。第二層關系是行政機關與公務員的關系，這在行政監(jiān)察法、公務員法和行政機關公務員處分條例中有詳細的規(guī)定。第三層關系是行政機關與自然人、法人或其他組織之間的間接關系，即行政自制所調整的行政關系對私人產生間接的、反射性的利益影響。”1其次，在行政權運行三種法律關系的基礎上有針對性地制定程序性規(guī)則。其中，綱領性規(guī)則主要規(guī)定了行政自制的正當性依據;辦事規(guī)則主要是在政府部門原本工作規(guī)則的基礎上再次進行分工細化;公文規(guī)則主要是對政府部門對外和對內的發(fā)文形式進行規(guī)范;自我約束規(guī)則主要是具體執(zhí)法程序、信息公開等對行政權進行直接約束的規(guī)則;行政裁量基準制度規(guī)則主要指從行政機關內部建立一套區(qū)別于外部判斷機制的裁量依據，并據此形成一套嚴密科學的判斷機制。

就行政權力結構調整來說，其借鑒權力分立原理將行政權更加細致地劃分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督三方面。這樣，在行政機關內部事權劃分明確的前提下，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督“相輔相成、相互制約的一種權力配置模式，構建既相互分離制約、又能協調高效運轉的行政機制”。2

就外部壓力引入來說，行政自制雖然是以行政內部視角來闡述行政控權機制的，但是在控權機制形成的動力源上，其將行政機關之外的監(jiān)督壓力視為促使行政權主動進行自我規(guī)制的外生動力。當外部監(jiān)督機制強大到一定程度，真正能夠對行政權進行有效制約并產生實質的行政責任時，潛在的責任壓力將促使行政機關主動地依托自身組織優(yōu)勢，通過人事、財政、晉升激勵等多元方式進行控權。

然而，這三類自制機制在抽象制度層面推進行政控權時，忽視了具體行政過程中行政人員不當、非法用權對行政權運行的影響。這直接降低了行政自制控權的實效性，原因主要為行政機關“難以自制”“不愿自制”和行政關系的人格化。

具體來說，第一，“難以自制”和“不愿自制”的問題。周雪光曾從組織學的角度分析過上下級政府之間（特別是上級政府與基層政府之間）在政策制定和執(zhí)行中存在的一個悖論：政府部門活動的特點之一是上級政府部門通過行政指令（或政策）機制來指導規(guī)定下級部門的工作部署以實施其組織目標，而在國家政策統一性的前提下，執(zhí)行靈活性是下級政府一個不可缺少的運行機制。這種執(zhí)行靈活性的主要表現形式之一便是“中央政策是合理的，但是它涉及某些群體的利益，因此這些群體通過執(zhí)行過程中的靈活性操作加以歪曲，以達到維護本群體私利目的”。3這一悖論導致了上級政府“難以自制”和下級政府“不愿自制”的問題。就上級政府來說，即使其愿意就提高行政法治化進行自我規(guī)制，制定自制規(guī)章、下達政策和指令，但受制于下級政府的執(zhí)行靈活性，易形成“上有政策，下有對策”的局面，導致行政控權難以實現。對下級政府來說，嚴格執(zhí)行上級政府的自制要求就排除了靈活執(zhí)行政策指令的可能性，這將直接導致下級政府無法通過執(zhí)行靈活性來有效完成上級下達的任務和維護自身的利益。因此，在這一悖論下，下級政府尤其是與公民最頻繁發(fā)生直接行政關系的基層政府根本不愿自制。既有控權機制并沒有針對這一問題提出具有可操作性的解決路徑。

第二，行政關系的人格化問題。行政自制所依賴的一個條件是官僚制度的非人格化，但是官僚制度非人格化的理想狀態(tài)卻被行政關系人格化的現實打破。4行政自制將在科層組織中難以回避的人格化問題交由內部行政倫理來解決，其認為，通過對行政人員進行定期的專業(yè)技能培訓和職業(yè)倫理教育，能夠使行政人員在參與行政權運行的過程中普遍持有為公眾服務的義務感，進而不會脫離自制機制對行政施加個人的影響。1但問題是，行政人員為什么要主動限制自己行使的權力？雖然行政自制給出了法規(guī)建設等依據，但就權力本性來講，行政權的行使者仍然會盡可能回避制度約束，因而依靠倫理自覺是難以實現功能預期的。首先，行政組織結構與激勵機制無法去除權力行使中的人格化因素。行政自制理論認為，行政自制相較于外部監(jiān)督之所以具有優(yōu)勢，是因為行政機關自身在科層結構下的強大組織能力和效率性，上級行政首長可以通過人、財、物等行政管理激勵來促使自制機制的形成和下級機關、行政人員對自制機制的嚴格遵循。然而，完美的科層結構只存在于理想狀態(tài)中，處于科層體制中的行政人員及其行為也并非都是理性的。因此，科層結構與激勵機制并不能保證行政人員完全按照法律、決策和倫理行事，行政自制也難以解決“不愿自制”的難題，當然也不能擺脫對行政人員的過度依賴。其次，內部權力分立也不能擺脫人格因素的影響。在行政權三分的權力結構中，理想狀態(tài)是決策、執(zhí)行和監(jiān)督各司其職、互不相屬。然而在三分制的正式決策程式外，行政機關內部還存在一種隱性決策程序。某一事項在進入正式決策程序之前，已經通過領導批示或“打招呼”的方式對決策結果進行定調，之后的正式決策程序便流于形式，成為對先前隱性決策結果進行形式合法化的補充。相應地，執(zhí)行和監(jiān)督也難以發(fā)揮其原有的分立作用，甚至會三權合一，共同為這一決策結果保駕護航。如此，即使在某一行政機關內部形成了行政權三分機制，也面臨流于形式的風險。而從行政監(jiān)督的角度看，“行政首長在本行政機關的權限范圍內享有最終的行政決策權，就此承擔責任。合法性審查作為重大行政決策過程中的一種內部輔助性的程序設計，僅具有‘建議權的價值屬性，應當服務、服從于憲法所設定的行政首長負責制。因此，合法性審查不能對行政首長行使重大行政決策權產生實質性的剝奪效應。”2可見，雖然行政權三分在形式上可以實現權力分立，但決策權一般由行政首長控制，監(jiān)督權無法獲得與決策權的平等地位，難以起到實質分立的作用。最后，影響領導政績的行政法治評估、行政績效往往會限制行政自制的實現。法治評估作為我國衡量法治政府建設成效的主要制度，通過行政績效指數、行政違法指數、內部糾錯指數等多要素來評估行政法治化程度。一方面，行政自制注重內部監(jiān)督，從行政自制角度看，內部糾錯上升則法治指數上升，但內部糾錯上升又意味著行政違法的多發(fā)，致使在另一要素上拉低了政府法治指數。另一方面，行政自制在法治政府建設中的作用是保障行政權依法行使。現實中，某一行政目標的達成往往可能會違反行政自制，這便產生了行政績效與行政自制的沖突問題。由于我國行政機關實行首長負責制，這幾類評估要素的沖突結果都會歸于行政首長，在此過程中，為實現評估結果最優(yōu)，行政首長很容易利用職權進行干預。正如學者所言：“基于科層式運作的法治評估本身并不具有固定的根基，它是組織（政府）為實現特定目標而采用的方法和手段。這種‘工具主義的法治評估認知圖示，使得法治評估很容易被當作政府自己的‘化妝品，而其本來作為社會對政府的一種監(jiān)督和壓力則被消解掉。”3因此，行政自制實際上仍然沒有對如何解決行政關系人格化問題提出可行的方案。

（二）技術路徑的優(yōu)勢與可行性

法治國家的形成與依法行政的堅守往往需要長時間的建構與累積，而科學技術卻可以提供法治建設的加速機制，即通過技術來迅速解決法治建設的難題。技術路徑的價值主要來源于兩方面，即技術路徑的優(yōu)勢和技術路徑建設的可行性。第一，技術路徑的優(yōu)勢。技術路徑減少了行政自制對行政人員的依賴性，降低行政關系人格化程度，進而解決“難以自制”和“不愿自制”的難題。嚴密明確的制度是行政控權建設的根本保證，這一點是毋庸置疑的。4但在行政控權建設中僅僅進行靜態(tài)的制度建構也存在弊端，那便是制度執(zhí)行和落實對行政人員的過度依賴，最終導致決策和執(zhí)法的不可控。在一個龐大的行政組織中，制度制定者與執(zhí)行者的分離使得上級政府難以對下級政府和具體行政人員的決策、執(zhí)法行為進行監(jiān)管。即使上級政府制定了明確的自我規(guī)制制度，但對于具體行政過程中決策和執(zhí)法是否遵循了該制度難以了解和控制，這也是行政控權的難點。因而，如果將行政控權完全視為繁復的制度設計，而忽視了制度在微觀層面的落實保障，勢必難以達到行政控權的預期目標。技術路徑通過中立性和客觀性的技術手段形成了對行政權的算法規(guī)制，彌補了制度落實中對行政人員過度依賴這一缺陷。“算法規(guī)制是規(guī)制某一領域行為的決策系統，利用從無數與受規(guī)制環(huán)境相關的動態(tài)組件中（實時和持續(xù)）產生和直接收集數據，實現知識的計算生成，借此達成管控風險、改變行為、確認和自動優(yōu)化系統操作，以便實現預定的目標。”1首先，技術路徑極大地降低了行政人員在行政資料數據獲取中的作用，其通過技術方式將行政決策和行政執(zhí)法過程中的資料數據記錄、保留下來，保證了資料數據的客觀性，使得行政決策和行政執(zhí)法的過程能夠被再次呈現。同時，技術對行政資料數據的保留極大地增強了行政過程的可視化程度，形成了對決策者和執(zhí)法者的決策與執(zhí)法行為的強力監(jiān)管。其次，算法系統通過對行政資料數據的優(yōu)化處理，逐漸代替行政人員依靠專業(yè)知識所作的判斷。將明確、無爭議事項和常規(guī)事項的決策納入算法決策系統中進行固定，排除其他行政人員對該事項的決策權;在其他事項的決策中，算法系統能夠根據數據處理結果形成決策的參考值，防止因權力濫用而形成過度偏離參考值的決策結果。由于算法決策結果的固定性和明確性，當算法決策結果延伸到行政執(zhí)法時，執(zhí)法行為受算法決策結果的規(guī)制也就具備了明確性，從而限制了過度裁量等權力恣意現象。“從治理效能來看，以數字和評估作為基石的量化治理方式具有可預測性、可協調性以及非人際化優(yōu)勢，有助于增加問責度、透明度和效率性。”2

第二，技術路徑建設的可行性。傳統控權機制大都倚賴制度的完善和行政人員對制度的自覺遵守，這種軟機制的形成需要一個漫長的建構過程。而技術路徑建設更側重于軟硬件設施的普及而非行政人員自身素質的形成。一旦行政機關引入技術路徑控權，技術強大的規(guī)制能力將迅速在行政中顯現。因而，相較于傳統控權機制建設，技術路徑的顯著優(yōu)勢便是技術可以作為一種便捷、可操作性的工具迅速在行政中應用。信息科技的發(fā)展消除了技術在行政權運行中應用的諸多難題，諸如數據的傳輸與保留、算法對數據處理的效率等。同時，隨著我國政府對行政信息化、科技化的重視，對行政技術應用的財政投入不斷加大，為技術路徑建設提供了物質保障。技術應用旨在程序意義上對行政權運行進行規(guī)制，并不改變行政決策和行政執(zhí)法的實質，行政決策和行政執(zhí)法無須為適應技術路徑消耗大量時間。此外，技術應用在各地試點也取得了比較成熟的經驗，因而當技術路徑在行政中大規(guī)模鋪開時，預期不會遇到較大的阻礙，從而保證了技術路徑建設可以在一個相對短的時段內完成。

本身帶有中立性和客觀性的技術在具體行政過程中成為防止行政人員權力恣意的重要制度方式，可以有效解決政府“難以自制”“不愿自制”和行政關系人格化的問題，幫助行政自制形成功能發(fā)揮路徑的閉環(huán)。同時，隨著現代信息科技的發(fā)展，技術應用具備了現實的可能性，保證了技術路徑功能預期能夠順利轉化為客觀功能。因此，技術可以成為在短時間內解決政府控權難題的可選途徑。

二、技術路徑的運作機制

行政控權的技術路徑之所以能夠為人們接受，就在于其通過技術制度設計與運轉能夠確定地實現控權的功能預期。技術路徑的運作機制主要表現為對行政決策、行政執(zhí)法的規(guī)制和催生行政機關自制動力。技術路徑對行政監(jiān)督的影響內化在行政決策和行政執(zhí)法中，而行政決策和行政執(zhí)法又是行政權運行的主要形式;同時，自制動力是推動行政控權功能得到實現的保障。

（一）技術路徑對行政決策的規(guī)制

技術路徑對行政決策的規(guī)制主要體現在決策過程和決策程序分化兩方面。第一，在行政決策中，電子決策系統的應用可以更細致地對行政決策進行監(jiān)管，促進決策規(guī)則的真正落實，有效對行政決策程序進行規(guī)范。首先，電子決策系統的應用規(guī)范了決策的整體流程。傳統決策過程的呈現主要是紙質材料的組合，相應地，傳統行政決策的形式合法性也主要是通過紙質材料所記錄的決策人員、決策意見、決策會議紀要、簽字以及決策法定流程中各環(huán)節(jié)的審核意見和簽字來證成。由于難以確定紙質材料的形成時間，此種情況下，非正式決策結果經常在決策程序開始前就已經完成，甚至根本沒有啟動決策程序，只是在事后補辦紙質材料以完善“程序”。電子決策系統區(qū)別于傳統決策形式，它將全部決策環(huán)節(jié)置于一個統一的電子系統中，決策的每個環(huán)節(jié)必須通過電子系統提交完成。這樣，在決策的形成中，決策流程是否完備有了明確的客觀記錄，決策意見的形成時間具體固定，避免了隱性決策中的人格化影響。電子決策系統對每一決策事項的客觀記錄，使得行政決策在事后的監(jiān)察監(jiān)督和追責認定中有了明確的依據，形成了一種對人格化決策的威懾。其次，電子決策系統的應用還能起到規(guī)范具體決策環(huán)節(jié)的作用。例如，在系統交叉技術的數據對比中，發(fā)現了大量虛假參與決策會議的行為。在數據對比中發(fā)現，行政機關中同一工作人員在同一時間既在行政機關內參與了行政決策會議，又處于執(zhí)勤系統中的出差狀態(tài)。技術應用使得在傳統決策形式中難以發(fā)現的違法行為得以顯現，這也成為證明該行政決策違反法定程序的有力證據。因此，技術路徑在行政決策中發(fā)現既存問題的同時也對后續(xù)決策進行了規(guī)范。

第二，電子決策系統可以對決策程序進行實質分化和匿名化。傳統決策各程序之間在名義上雖然也是分化的，但各流程之間統一的決策組織和統籌安排仍然需要特定人員進行信息傳達和材料傳遞，難以實現實質的程序分化和各流程運作的匿名化。對比傳統決策，電子決策系統通過對決策環(huán)節(jié)進行統一的流程安排和時間統籌，使參與決策的各職能部門和決策環(huán)節(jié)之間的材料交接、信息傳達均在自身的系統權限中完成，極大地減少了決策中特定人員的作用，真正實現了程序分化。再者，電子決策系統對決策程序的實質分化也促進了決策的匿名化。在傳統決策中，意見材料、審批材料在各部門之間的流轉使得各部門意見甚至具體到意見提出人員很容易確定，使其易受人格化影響難以給出真實決策意見。而實質的程序分化使得決策職能部門和決策人員在電子決策系統中只能看到專屬自身權限內的決策內容，對其他環(huán)節(jié)的決策意見和決策人信息并不知曉，從而大大降低了人格化對決策的影響。同時，在難以獲取其他環(huán)節(jié)意見和整體決策導向等信息時，各環(huán)節(jié)的決策者即使想通過違法決策獲取不正當利益，也難以保證決策意見在其他環(huán)節(jié)獲得支持，因而各環(huán)節(jié)的決策者對自身職權行使的最大保護便是依法決策，這也促進了行政決策的法治化。

（二）技術路徑對行政執(zhí)法的規(guī)制

技術路徑對于行政執(zhí)法的規(guī)制主要通過對行政執(zhí)法過程的即時記錄來實現。行政執(zhí)法的即時記錄主要解決了兩個問題，即行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的不當裁量問題和行政執(zhí)法監(jiān)督難的問題。

第一，技術路徑對執(zhí)法不當裁量的限制。在行政執(zhí)法過程中，存在大量行政執(zhí)法人員濫用職權的行為，尤其在涉及行政處罰時，受熟人關系和自身利益的影響，執(zhí)法人員經常刻意減輕或加重處罰力度。特別在處罰依據不明確的裁量領域，可以說行政執(zhí)法人員主導了執(zhí)法全過程，擁有相當的裁量權力。行政執(zhí)法領域的即時記錄技術要求行政執(zhí)法人員通過專門的電子設備嚴格記錄執(zhí)法開始到執(zhí)法結束的全過程。執(zhí)法記錄的完整性構成了執(zhí)法正當性的重要依據。與傳統執(zhí)法中的錄音錄像方式相比，即時記錄技術有獨特優(yōu)勢，其可以大大削弱執(zhí)法人員對電子記錄的操作權限。首先，在傳統錄音錄像中，執(zhí)法人員可以決定開始錄音錄像的時間或僅對特定的關鍵行為進行記錄。在執(zhí)法結束后，唯一的電子記錄仍然在執(zhí)法人員的掌握中，受不正當因素影響，執(zhí)法人員可能會對錄音錄像進行剪輯甚至銷毀。即時記錄技術通過聯網的實時數據傳輸，電子設備所記錄的音像數據會同時傳輸并保留到上級系統中，行政執(zhí)法人員僅有開啟與關閉電子記錄設備的權限，無法對已經記錄的數據進行修改。同時，在即時記錄技術的應用中，由于執(zhí)法人員僅有開啟和關閉的權限，當執(zhí)法人員不開啟或延遲開啟、提前關閉電子設備來對其執(zhí)法過程進行非正當干預時，責任認定又是極其清晰明確的。以《行政處罰法》第16條為例，其作為支撐綜合執(zhí)法改革的法律依據僅針對行政處罰權的集中作出了規(guī)定，對執(zhí)法權外延所涉及的行政強制權、行政檢查權等卻未提及。即使一些地方性法規(guī)或規(guī)章在對綜合行政執(zhí)法的界定中附帶提及了后兩種執(zhí)法權，不過僅是對改革后重組的組織結構進行確定，仍舊難以對職權界限予以明確。在由此產生的巨大模糊地帶中，尤其在追求效率的運動式治理中，出現了大量的無明確合法依據濫用行政強制和行政檢查的情形，而且頂格處罰、從重處罰又是兩種權力運用的常見結果。1即時記錄技術在綜合行政執(zhí)法中的應用，使綜合執(zhí)法隊伍內部在執(zhí)法時產生了以職權為依據的分工，雖然多部門共同完成同一執(zhí)法活動，但強制與檢查必須通過隊伍內部有明確授權的職能部門進行，而不是多部門的職能共享。因而，即時記錄技術在行政執(zhí)法中的應用，有效地限制了執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的不當裁量，保證了執(zhí)法過程的客觀性和真實性。據此形成的責任認定明確清晰，也形成了對行政職權濫用的威懾。

第二，技術路徑對執(zhí)法監(jiān)督難的解決。行政執(zhí)法的傳統監(jiān)督方式主要是執(zhí)法結束后由執(zhí)法對象發(fā)起的行政復議和行政訴訟等事后的間接監(jiān)督方式。如前所述，由于執(zhí)法材料受執(zhí)法人員控制，事后監(jiān)督難以對之前執(zhí)法過程有一個全面客觀的了解。在行政內部監(jiān)督中，雖然行政自制給出了決策、執(zhí)法和監(jiān)督的行政權三分制度，但由于難以排除行政關系人格化問題，致使內部監(jiān)督名不副實。“內部監(jiān)督主要由政府和各職能部門的法制機構負責，法制工作機構傳統上已經承載了包括法制宣傳、咨詢、機關規(guī)范性文件的擬定、行政復議、行政應訴等在內的很多職能，工作量繁重。而且，在最近的發(fā)展中，一些地方部門的法制工作機構很大程度上還參與了重大行政執(zhí)法決定環(huán)節(jié)，后期若再由其續(xù)行監(jiān)督權，則不具有程序上的正當性。即時記錄等技術的應用促使執(zhí)法機關建立了內部信息共享平臺，在行政執(zhí)法的同一時間，執(zhí)法過程通過實時網絡傳輸呈現在了監(jiān)督平臺，減少了執(zhí)法與監(jiān)督之間的關卡，實現了監(jiān)督機構對執(zhí)法的動態(tài)、實時監(jiān)督。”2同時，由于即時監(jiān)督需要保證點對點、人對人的直接監(jiān)督，其反向促進了行政權三分制制度的實現，促使行政機關設置專門負責即時記錄監(jiān)督的人員和部門。此外，即時記錄等技術能夠防止上層行政權力對執(zhí)法、監(jiān)管數據的干預。即時記錄等技術中擁有視頻編碼的功能，獨立于執(zhí)法與監(jiān)管的上層權限。如果對即時記錄的影音數據進行更改，必定會破壞視頻編碼的完整性，因而其有效地排除了其他非正當因素對即時記錄的干擾。這一技術運用在地方實踐中獲得了效果良好的反饋，例如，“從珠海城管執(zhí)法的數字監(jiān)管到深圳城市管理智慧中心的打造，包括南沙正在探索的行政執(zhí)法信息平臺和監(jiān)督平臺的投入使用，通過智慧監(jiān)管實現監(jiān)管和執(zhí)法的無縫銜接，從而打造無漏洞和無死角監(jiān)管”。3

（三）技術路徑催生的行政控權動力

在對行政決策和行政執(zhí)法進行規(guī)制之外，技術路徑還催生了行政機關進行自我控權的動力。第一，技術應用帶來的內部控權動力。法治評估制度的一項重要內容是通過對行政執(zhí)法情況的反饋來研判行政立法、行政決策的合法性和科學性。在法治評估制度的實際運行中，由于法治評估主體和評估對象的混同，法治評估活動仍然要依靠法治評估所監(jiān)督的具體行政機關來組織，而且評估對象的資料也要通過行政機關來提供，導致行政機關會將其置于自我的掌控之中而加大宣傳、推廣和應用。4“這種立法主體、執(zhí)法主體和評估主體集于一身的‘既做裁判又做運動員的內部評估模式有損行政立法后評估的客觀公正性，易滋生部門保護主義和地方保護主義，使行政立法后評估的實際效果大打折扣。”5此外，行政機關經常將行政執(zhí)法的原始記錄進行二次加工處理或者只是提供簡要的執(zhí)法條目和執(zhí)法結果，甚至通過“操作數據，輔之以大量的專門術語來掩蓋被抽空的生活事實”，以此減少所受壓力。6當即時記錄技術應用于行政執(zhí)法時，大量的原始執(zhí)法數據被全過程保存下來，使得法治評估所需真實數據能夠越過被評估對象直接通過技術系統獲取，排除了行政機關對執(zhí)法數據的二次處理和數據置換。同時，執(zhí)法數據獲取的直接性和便捷性也使得跨部門評估真正具有了可操作性和技術保障，打破了某一行政機關集立法、評估和執(zhí)法于一身的情況。當技術應用真正使法治評估具有了可操作性和實質規(guī)范性時，評估對象基于政績考核激勵和行政責任壓力，便會主動對自身行為進行規(guī)制，推進行政控權。第二，技術路徑建設帶來的外部壓力。隨著即時記錄技術將完整的執(zhí)法數據客觀化和獨立保存，獲取證據的便捷也不斷加強外部監(jiān)督機制的實效，這在更宏觀的環(huán)境中將原先強勢的行政組織扁平化、去中心化，進而對行政機關產生了法治壓力。這種來自行政系統外部的法治壓力與行政系統內部的法治壓力一道催生著行政控權的主動性和自覺性，形成了這樣一種良性循環(huán)：技術路徑在行政控權中發(fā)揮的作用越強，外部監(jiān)督帶來的壓力就越大;外部監(jiān)督的壓力越大，又促使行政機關加強技術路徑建設以推進行政控權。技術路徑帶來的兩種壓力在促進行政控權的同時，也作為行政倫理失效時的后備保障，契合了行政機關自我規(guī)制的理念，“思維理念、生成建構和發(fā)展完善的源頭和動力，來自行政系統的內部。它是行政自律意識、自省精神、克制品格得到發(fā)揚的產物，是行政機體內發(fā)、能動的自我組織、自我防控、自我更新的體現。”1

三、技術路徑的保障和限度

作為一種規(guī)制行政權的技術手段，技術路徑與其他行政控權機制一樣，其功能發(fā)揮有賴于自身所得到的組織支持與制度保障，否則諸多與之相關的制度、外在環(huán)境等系統因素便會對技術路徑進行干擾和侵蝕。同時也需要考慮，技術路徑能否一勞永逸地解決行政控權問題，是否為行政控權難題的最佳解決方案？如果不是，那么技術路徑的功能限度又在哪里？

（一）技術路徑功能發(fā)揮的保障

總體來看，應從內部多級別開放系統、獨立的專門技術部門和形成技術路徑法規(guī)三種制度建設來保障技術路徑的功能發(fā)揮。

第一，建立內部多級別開放系統。技術路徑在行政權運行中所發(fā)揮的規(guī)制作用有賴于系統對各行政環(huán)節(jié)的統籌安排，同時行政權運行的各環(huán)節(jié)也均通過技術手段儲存在系統之中。如果該系統的實際控制權限和技術記錄數據的處分權限仍然被技術規(guī)制的特定對象掌握，技術引入和技術路徑建設也將再次落入特定行政機關集“運動員”與“裁判”兩種角色于一身的窠臼，技術的中立性和客觀性必將受損。因此，為保障技術路徑功能的實質發(fā)揮，應針對技術系統權限問題采取多級別開放系統的設置。首先，應當保證特定行政機關對技術的應用和系統的使用權限。技術路徑建設的起點便是行政機關在行使行政權時應用技術，所以應當首先保證技術應用的一線部門和基層部門對系統數據信息的獲取和使用，以幫助一線部門和基層部門對自身行政行為進行監(jiān)督和規(guī)范，同時也便于其發(fā)現自身行政決策和行政執(zhí)法中存在的問題。對處于一線的基層部門來說，系統權限僅限使用權而不應涉及處分權。其次，在技術應用的一線基層部門之外，其同級政府、上級政府以及垂直的上級職能部門均應獲取系統權限，而且行政部門級別越高權限應當越大。尤其是涉及系統數據的處分權時，應當在人員數量和所處級別方面進行嚴格限制，以最大程度地避免系統數據處分權的濫用，阻礙技術路徑預期功能的實現。例如，在基層城市執(zhí)法機關的技術路徑建設中，除其自身擁有系統權限以進行自我規(guī)制外，縣（區(qū)）級政府應當擁有系統權限，使其設立的監(jiān)察部門能夠對轄區(qū)各職能部門進行行政監(jiān)督;市級政府應當有權限，以保證對其所轄下級政府及基層職能部門進行技術監(jiān)管。同時，市級城市執(zhí)法機關也應有系統權限，對下級職能部門實行技術監(jiān)管。以此類推，形成多級別的開放系統。

第二，設置獨立的專門技術部門。首先，在技術系統的應用過程中，系統運行的維護和功能升級需要依賴專業(yè)的技術人員，其在技術監(jiān)管的數據獲取、存留、提取和數據分析方面發(fā)揮著重要的作用。即使在高級別系統處分權的運用中，也需要依賴技術人員完成一系列的技術性操作。為了防止非正當因素對技術人員的影響，保證行政控權技術路徑的中立性和客觀性，應建立由專門技術人員組成的專門技術部門。而且，技術部門應獨立于其所服務的行政職能部門，由各職能部門的同級政府、上級政府或上級職能部門通過獨立的編制、財政直接管理。其次，技術人員和技術部門之外的行政人員和其他部門對于系統的運行、系統數據的獲取、尤其是數據處分應當通過專門的程序完成，保證技術應用過程的透明并留痕。

第三，技術路徑建設的法律保障。現階段，行政機關對技術控權方式的引入和應用并沒有在全國范圍內推展。原因在于，首先，行政機關對控權技術引入和應用的依據目前只存在于特定地方性立法和地方性法規(guī)中，其適用范圍有限。其次，行政機關各職能部門對所引入技術的功能預期側重不同，難以形成統一的技術建設需要。最后，受制于地方財政的差異狀況，財政預算難以保證對技術建設的有效推進。因此，為保證技術路徑建設的整體推進，應在中央層面出臺統一的技術路徑建設規(guī)劃綱要和制定相應的法律法規(guī)，為各地各級行政機關進行技術路徑建設形成實體依據。地方政府也應在中央的總體規(guī)劃下，根據自身行政區(qū)域內的實際情況，依據法律法規(guī)更加細致地對自身技術路徑建設進行完善和升級。同時，在技術應用的試點實踐層面，應逐步形成“試點——修正——鋪開”的有序銜接，避免過度追求技術引進速度和形式，而忽視了技術路徑在行政控權中實際功能的發(fā)揮。

（二）技術路徑的功能限度

依托自身的技術優(yōu)勢以及技術與行政體制的契合度，技術路徑能夠迅速推進行政控權，但同時也應注意到技術路徑在行政控權中的功能限度。

第一，技術無法完全代替行政人員的判斷。一方面，技術路徑雖然可以有效限制行政人員的權力濫用，但要通過技術路徑完全覆蓋每一行政行為，便需要一個極其復雜的算法系統。即使信息科技發(fā)展為技術在行政中的應用提供了有力的保障，但是目前仍然沒有一種算法能夠實現這一目標。另一方面，技術路徑通過標準化、模式化的流程來對行政人員和行政行為進行控制。當完全排除行政人員的主觀判斷，僅僅將行政人員視為技術路徑的執(zhí)行者時，在行政執(zhí)法行為中便會出現“一刀切”現象，特別是在特殊群體和特殊事件的處理過程中，必定會頻繁出現合法卻不合理的機械性決策和執(zhí)法。

第二，技術路徑監(jiān)管功能的有限性。首先，技術路徑功能發(fā)揮有賴于上級行政機關通過多級別開放系統對下級行政機關的技術監(jiān)督。這意味著，在這一開放的監(jiān)管系統中，最上層行政機關僅僅在技術路徑中形成了監(jiān)管者角色而不能被監(jiān)管。監(jiān)管主體的缺乏使得多級別開放系統無法在最終的意義上得到實現。其次，技術部門依靠垂直管理的人事、財政預算形成的獨立性是相對的。技術部門可以通過省、市、縣、鄉(xiāng)各層級的上級行政機關獲得人事管理與財政預算。但就最上層行政機關來說，其本身是技術部門的設立者，同時也是技術部門人事與財政預算的管理者，導致技術部門的獨立性無法得到最終、確定的實現。這種功能限度意味著，即使技術路徑有效推進了行政控權，行政人員在行政權運行中的作用依舊不可或缺。行政人員既需要被技術路徑所規(guī)制，也需要對行政過程中出現的不合理現象進行及時反饋和處理，以保證行政控權不會脫離行政合理原則。而對于最上層行政機關的控權，在很大程度上也需要依靠行政人員的職業(yè)素養(yǎng)和倫理自覺來實現。同時，技術路徑總是圍繞著特定目標來進行推進的，而這些特定目標則需要由更上層的制度設計來進行設定。因而，技術路徑在行政控權中的定位是工具性、手段性的，其作為輔助實現行政控權制度的要求而存在。雖然技術路徑具備了高效的優(yōu)勢，但脫離制度作為基礎和目標引導，技術路徑將無的放矢。

綜上所述，建立內部多級別開放系統、設置獨立的專門技術部門和形成技術路徑法規(guī)能夠有力地保障技術路徑的功能發(fā)揮。但是從一個長時段來看，行政控權的整體推進還需要從根本上進行科學、完備的制度建構，同時注重提升行政人員的職業(yè)素養(yǎng)和倫理自覺。

責任編輯：張昌輝