市域社會治理法治化中的空間權利沖突與調(diào)適

江雪松，賴秀蘭

關鍵詞：市域社會治理;城市權利;空間權利束;非正規(guī)經(jīng)濟;條塊關系

摘 要：市域是國家與社會之間承上啟下的治理樞紐，市域治理協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)共進。公共空間是市域社會治理法治化的要素組成，“地攤經(jīng)濟”等非正規(guī)經(jīng)濟造成公共空間的個體化、經(jīng)營化，涉及“公域”“私域”的法理沖突。非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)主體、經(jīng)營方式和時空分布考驗市域社會治理效能，地攤空間成為不同主體參與城市空間生產(chǎn)和城市生活的權利交織場域，涉及權利與權利、權利與權力、權力與權力的張力，法理本質(zhì)是法的價值排序調(diào)適。市域空間權利是多樣態(tài)開放性權利束，包含技術—經(jīng)濟、社會—政治、文化—心理等面向的結(jié)構耦合。完善地方立法理念，充分發(fā)揮自治組織功能，優(yōu)化“智能+”技術治理，文化涵養(yǎng)市域發(fā)展權，是調(diào)適市域空間權利的有效路徑。

中圖分類號：D90-05 文獻標識碼：A 文章編號：1001-2435（2022）02-0095-08

The Conflict and Adjustment of Spatial Rights in the Legalization of Urban Social Governance—Sample Expansion of Informal Economy

JIANG Xue-song，LAI Xiu-lan （Law School，Jiangsu University，Zhenjiang Jiangsu 212013，China）

Key words：urban social governance;city right;bundle of spatial power;the informal economy;Tiao-quai relation

Abstract：The city is the governance hub between the state and the society，and urban governance coordinates urban and rural development. Public space is an essential component of the legalization of urban social governance，and "the Street-Stall Economy"is the individualization and management of public space and a conflict between law and principle concerning "public domain"and "private domain". The main body，mode of operation and spatio-temporal distribution of “the Street-Stall Economy”test the effectiveness of social governance in the city area. The pavement space becomes the interwoven field of the rights of different subjects to participate in urban space production and urban life，which involves the tension between right and right，right and power，power and power，and the essence of jurisprudence is the coordination of the order of value of law. The rights of the land distribution space are the bundle of diverse and open rights，which includes the structural coupling of technology-economy，society-politics，culture-psychology and so on. It is an effective way to adjust the right of the land distribution space，by improving the concept of local legislation，giving full play to the function of autonomous organizations，and improving the "smart plus"technology governance.

市域社會治理是城鄉(xiāng)結(jié)合的一體化治理，城市和鄉(xiāng)村兩個社會系統(tǒng)相互嵌合。相對于鄉(xiāng)村而言，城市是人口高密度集聚的空間，是社會交往集中、市場經(jīng)濟活躍的區(qū)域空間。《第七次全國人口普查公報》顯示城鎮(zhèn)人口已增至9.02億，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口劇增。當快速涌入的勞動力數(shù)量超過城市就業(yè)容納的臨界點時，就會引致地攤等非正規(guī)經(jīng)濟1、自雇就業(yè)在市域空間的自發(fā)聚落。地攤等非正規(guī)經(jīng)濟活躍于城市公共空間，客觀上為生活困難群體提供了就業(yè)和創(chuàng)收機會，暢通了鄉(xiāng)村與城市的經(jīng)濟微循環(huán)，降低了城鄉(xiāng)居民的生活成本，降低了潛在的犯罪率，彌補了正規(guī)商業(yè)時空分布上的不足，提升了公共空間活力，2城市權利的多元樣態(tài)能夠呈現(xiàn)于公共空間。然而，地攤經(jīng)濟倘若缺失規(guī)范導引，可能造成通行擁堵、環(huán)衛(wèi)不潔，產(chǎn)品劣質(zhì)、售后不繼，市容不佳、治安隱患和生態(tài)破壞等負外部效應，則市域內(nèi)的公共空間不可避免地成為各類主體的權利交織場域。市域空間的平等參與和公正分配直抵城市權利的核心關切。如何有效調(diào)適此類非正規(guī)經(jīng)濟所帶來的空間權利沖突，保障市域空間權利的有序呈現(xiàn)，這是本文討論市域社會治理法治化的重點。

一、市域社會治理法治化所面臨的空間考驗

市域是一個集政治、地理、經(jīng)濟、社會和文化的空間概念，市域社會治理是城市行政管轄空間中“治人”和“治事”相結(jié)合的“功能—結(jié)構”形塑與系統(tǒng)疊加。以地攤經(jīng)濟為例，“人”涉及地攤從業(yè)者的主體類型，“事”涉及地攤經(jīng)營方式和內(nèi)容，“空間”則可多維劃分為物理空間、社會空間、權利空間乃至網(wǎng)絡空間。3非正規(guī)經(jīng)濟通常是原初市場經(jīng)濟自生自發(fā)活動，也表征著社會系統(tǒng)尚未功能分化，不同市域社會主體的經(jīng)濟自由實現(xiàn)過程實質(zhì)是“一個潛藏著市民空間權利沖突的社會風險過程”，4面臨著諸多治理考驗。

（一）自雇就業(yè)權利脆弱性對市域空間權利提出公平性考驗

非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者屬于自雇就業(yè)，來源主要有四類：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的生活無著落者;城市中無穩(wěn)定職業(yè)者;貼補生活費用的勞動者;開拓商品銷路、積累商業(yè)經(jīng)驗或有意社會歷練的創(chuàng)業(yè)者。這些都屬于處于有待改善或渴望提升的人員。地攤經(jīng)營中，尤以前兩者居多，地攤成為他們勞動收入的主要來源，其生存權和勞動權實現(xiàn)較為困難。地攤從業(yè)者往往袒露最真切的民生困境，社會保障權相對脆弱，在市域空間權利系統(tǒng)中的風險承受力較為薄弱。而城鎮(zhèn)化發(fā)展的主流經(jīng)濟樣態(tài)是資本與空間相結(jié)合的規(guī)模經(jīng)濟，資本對空間權利的控制逐步加強，難免造成不同社會主體的權利重構，導致市域內(nèi)的權利主體呈非均衡發(fā)展。對于地攤從業(yè)者而言，權利能力的不足導致其現(xiàn)有權利敏感而脆弱，應有權利也高度依賴市場資源配置，市政管治如果過于高壓，只會激化社會矛盾，刺激、放任社會不公平現(xiàn)象加劇。

（二）經(jīng)營形式多樣性對市域公共空間提出包容性考驗

所謂地攤經(jīng)濟，一般指在來去自由的公共空間，依法無須經(jīng)過許可，售賣小件商品（食品），或者有償展演技藝、提供勞務和服務等活動。地攤經(jīng)營形式靈活多樣，位置自主流散、布置自發(fā)隨意、經(jīng)營時間自由。根據(jù)是否定點分為臨時型地攤和相對固定型地攤;依照環(huán)衛(wèi)標準（如噪音和垃圾）可分為清衛(wèi)型地攤和污衛(wèi)型地攤;按照經(jīng)營內(nèi)容可分為商品售賣類和服務供給類。不同的經(jīng)營方式給追求整齊劃一的城市公共空間治理帶來不同的考驗。市域社會治理實踐中，不同城市對地攤經(jīng)營的管理形式也各不相同，有些城市將地攤聚落作為市域維穩(wěn)的重點空間，地攤從業(yè)者成為驅(qū)逐、區(qū)隔的對象;有些城市招安和收編地攤經(jīng)濟，但基本公共服務資源供給不足，開放出來的地攤經(jīng)營空間有限且邊緣化，遠離消費空間及群體;有些城市認為地攤經(jīng)濟是人類悠久的原生態(tài)經(jīng)濟交往，街頭叫賣是人們謀生的自然權利，不存在合法性疑問，城市只需依法引導各類地攤經(jīng)濟即可。這些不同的施策思路反映出市域社會治理法治化需要立足市情進行戰(zhàn)略統(tǒng)籌。地攤等非正規(guī)經(jīng)濟所覆蓋的多類型經(jīng)營特點和多元化消費需求，指向市域公共空間治理必須兼濟包容和法治協(xié)同。

（三）經(jīng)營時空靈活性對市域空間治理提出精確性考驗

非正規(guī)經(jīng)濟在時空分布上的結(jié)構特征較為復雜，如地攤經(jīng)營在時間與空間上呈現(xiàn)主動逐利性和被動管制性的雙重影響。

其一，有一定時空聚集性。基于聚集經(jīng)濟的外部效應，地攤從業(yè)者為互通信息、共享客源、聯(lián)合抵御管制，地攤經(jīng)濟呈現(xiàn)出小范圍簇團性聚集特征。地攤從業(yè)者相對于市政管治者而言，處于弱勢地位，通過聚集，一方面，相同利益取向的地攤從業(yè)者聚集后可以共享信息，適時應對市場變化和逃逸管治處罰;另一方面，相對集中的地攤從業(yè)者，會在抗衡市政管治者的公權力管治中形成聚力，改變博弈格局。

其二，時空分布有特定規(guī)律。地攤聚集的空間布局有特定規(guī)律，小區(qū)附近、學校附近、步行街、旅游區(qū)等人流集散之地是上選;地攤聚集的時間分布也有規(guī)律，通常節(jié)假日、周末是地攤經(jīng)營的高峰期，每天午餐和晚餐前后時段是地攤經(jīng)營的高峰段;而地攤經(jīng)營的人數(shù)、規(guī)模，春季往往勝于冬季。地攤經(jīng)營范圍小，流動性大，對空間要求不高，經(jīng)營時間較為彈性，通常經(jīng)由時空區(qū)位的靈活變化來規(guī)避市政管治，這要求市域社會治理在空間層面因應非正規(guī)經(jīng)濟必須精細化。

二、城鎮(zhèn)化進程中市域空間權利的多維鏡像

商品交換、市場交易催生現(xiàn)代法治，城市可被視為法治的萌發(fā)地和實驗地。市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，“城市化與法治化一脈相承”。 1我國城鎮(zhèn)化進程與市域社會治理法治化應該同頻共振，市域社會治理法治化的落腳點應是保障民眾享有進入城市空間追求美好生活的權利，這蘊含著社會主體公平享有利用城市空間獲取收益的權利、公平享有共建共治城市空間的權利。

（一）市域空間權利的界定與生產(chǎn)

作為基層民眾城市權利的表達場域，市域空間也是市域社會治理法治化和系統(tǒng)化的要素組成。列斐伏爾（Henri Lefebvre）認為城市權利是民眾“獲取信息的權利、使用多種服務的權利、使用者表達對空間的想法并在城市空間中活動的權利，同時也包括使用中心的權利”。處于不同社會位態(tài)的民眾，對城市權利的理解、獲取與享有，實質(zhì)是對空間平等權利的不同追求體驗和能力展示，必然造成空間權利擁擠現(xiàn)象。對于基層民眾而言，努力尋求一個適宜生活和發(fā)展的城市空間是其城市權利的充分實現(xiàn)。哈維（David Harvey）批判資本權力擴張時指出“城市權利源于城市的街頭巷尾，是受壓迫人們在絕望時刻尋求幫助和寄托的哭泣”。2依靠、利用城市空間追求美好生活是民眾尤其是基層民眾城市權利的基本表達。

我國城鎮(zhèn)化進程中的產(chǎn)業(yè)匯聚、資源整合、人口集聚，既帶來市域物理空間的重構亦帶動居民社會空間的重塑。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而引起的生活生產(chǎn)方式變化，會帶來新市民和基層民眾的權利拓展，以及衍生新型城市權利，市域空間也是市民的基本權利和市場權利彰顯的主體權利空間。從市場培育角度觀察，地攤空間作為一個低成本商業(yè)試驗田，蘊含了非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者生存權、勞動權、經(jīng)營權乃至發(fā)展權等，有創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)的從業(yè)者對地攤空間的經(jīng)營權利行使尤其有利于激活公共空間的競爭與發(fā)展，總有一些地攤經(jīng)營脫穎而出，逐步壯大，轉(zhuǎn)型升級為知名品牌，也有一些大企業(yè)家曾經(jīng)擺過地攤，如馬云在創(chuàng)立阿里之前擺過賣花地攤，宗慶后在創(chuàng)立娃哈哈之前騎過三輪車賣冰棍。由此帶來的啟迪是，地攤空間權利能夠孵化出市民的經(jīng)濟發(fā)展權利，也是需要不斷呵護的城市發(fā)展權。當然，倘若這種權利過于固化，或在城市公共空間內(nèi)淪為某種主體壟斷的權利，發(fā)展動力就會異化為發(fā)展阻力，無論是非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者還是市政管治者都需要對此警惕。

（二）城市正義與空間秩序的張力呈現(xiàn)

城鎮(zhèn)化進程中的市域空間權利一定擁擠而富有彈性，因為市域社會治理中不同主體都擁有“對空間及其要素的生產(chǎn)、分配和使用的權利”，1這必然帶來代表公共利益、維護空間秩序的權力規(guī)制。秩序是習慣、命令、標準、法律、道德等規(guī)范產(chǎn)生的結(jié)果。博登海默將正義和秩序并列為法的基本概念，他認為秩序“意指在自然界與社會進程運轉(zhuǎn)中存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”。2城市秩序既涉及城市道路和市民活動場所等公共空間的配設，也涉及市民生活權益和空間權利的調(diào)配。秩序調(diào)配與正義分配需要在市域空間有機統(tǒng)一。

市域社會治理中，城市正義應當由市域之內(nèi)諸多社會主體的具體正義有序組合而成，具體正義表現(xiàn)為社會主體權利得到較充分地依法實現(xiàn)。地攤經(jīng)營等非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者為了提升自身的社會處遇，在公共空間追求“原子式”經(jīng)濟利益，應當被視為是基層民意的表達、習慣權利的申明，是不可忽略的具體正義。市域社會治理實踐中，非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者的具體正義與空間秩序的規(guī)范指向難免出現(xiàn)一定的緊張關系，甚至不惜通過私力救濟或集體行動嘗試改變市域空間權利樣態(tài)，具體表現(xiàn)為權利與權利、權力與權利、權力與權力的多維緊張。

其一，權利與權利的張力。一是非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者與消費者之間可能因產(chǎn)品或服務質(zhì)量發(fā)生權利沖突;二是從業(yè)者之間可能因爭搶攤點、同行競爭等發(fā)生權利沖突;三是從業(yè)者與市民可能因安居環(huán)境、市容整潔等發(fā)生權利沖突;四是從業(yè)者與正規(guī)商業(yè)經(jīng)營者之間可能因商業(yè)競爭發(fā)生權利沖突;五是新興業(yè)態(tài)3對傳統(tǒng)商業(yè)的超越更替所帶來的權利張力。

其二，權力與權利的張力。權力來源于權利。4“一切權力源自于人民”，人民的授權來自于對自身權利的讓渡。權力的客體是權利，也就是說，權力的服務對象是人民這一權利主體，服務的內(nèi)容是人民的權利。非正規(guī)經(jīng)濟若無度無界無序，則會損傷公共空間的公益性，甚至引致市域空間失序。市域之中的治理污染、規(guī)范交通，監(jiān)督查處食品安全、產(chǎn)品安全，打擊欺行霸市、制假販假、假冒偽劣等公權力執(zhí)法活動，都涉及規(guī)范市域空間權利，以及運用權力來調(diào)適前述五類權利張力或沖突時，也難免形成公權與私權的緊張關系。

其三，權力與權力的張力。權力以權利為客體指向，權力的運行過程也是權利的實現(xiàn)過程。而市域空間中的非正規(guī)經(jīng)濟治理“始終存在著執(zhí)法主體職能單一性與解決問題需求綜合性的矛盾”，5這帶來基層治理中常見的“條塊關系”張力。“條條”部門職能與“塊塊”屬地層級可能引發(fā)權力分割、博弈與沖突，不同部門、區(qū)域、層級的市政管治者之間的權力摩擦、權責不清、相互推諉等，加劇了權力碎片化和治理效率損耗。

市域社會治理中不同權利之間、權利與權力之間、不同權力之間的張力，只有納入法治軌道才能得到有效調(diào)適。法理上的追問是“公域”之中如何安放“私域”？空間權利不同類型的張力調(diào)適涉及自由、正義、秩序等法的價值排序，而法的價值序位的基本遵循是市政管治者對空間秩序的追求應當能夠容納基層民眾的生存自由、勞動自由，能夠?qū)崿F(xiàn)人人參與的市域空間共建共治共享。

（三）市域空間權利束的多元面向

市域空間權利呈現(xiàn)為開放性權利束，既有立基于物理空間的權利，也有衍生于社會空間的權利;既要關注其技術—經(jīng)濟面向，也要重視其社會—政治面向、文化—心理面向以及各面向之間的結(jié)構耦合。社會空間的功能意義在于不同的社會行動者、不同層級的社會關系會對空間賦予多重定義。立足市域空間所產(chǎn)生的社會關系多重交錯，由此也會相應產(chǎn)生多種類型社會關系規(guī)范，有商品交換習慣、有地方文化習俗、有權利均衡規(guī)則、有人際構塑考量等。因而社會空間維度的地攤空間權利包含豐富的社會—政治、文化—心理意蘊。

非正規(guī)經(jīng)濟一旦進入公共空間，也就進入了市場邏輯，不可避免地會遭遇資本。正如地攤經(jīng)濟衍生、發(fā)展過程會不斷遭遇資本的規(guī)制、規(guī)訓和改造升級。一旦某些地攤經(jīng)營小有所成，規(guī)模經(jīng)濟背后的資本和政府就會吸納地攤經(jīng)濟所積累起來的消費流量和經(jīng)營利潤。諸如建設商業(yè)街、大型賣場等，不再允許臨時擺攤，或?qū)⒌財偢脑焐壋烧?guī)商點，或?qū)⒌財傏s進商業(yè)區(qū)域，讓地攤從業(yè)者定期繳納租金。租金實質(zhì)是資方和政府合力構建空間秩序過程獲得利潤或分擔空間治理成本的方式，這也間接解釋了市政管治者為何耗費大量的行政資源治理地攤。自國務院1992年頒布施行《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，明確對地攤經(jīng)濟進行管理之后，各級政府不斷擴充城管建制，城管隊伍日漸成為繼警察之后的第二大基層執(zhí)法力量。但是，城管與地攤從業(yè)者在現(xiàn)實中的“貓鼠游戲”“運動式治理”，1使得“街頭官僚”2只能權宜“治事”，不能根本“治人”，街頭執(zhí)法自由裁量權較大，變通較多，真切反映了地攤空間權利的多元面向和習慣法生命力。地攤空間權利束的內(nèi)在張力如果調(diào)適不好，會導致地攤經(jīng)濟滲入“游民政治”，甚至引致地攤黑惡化。

經(jīng)濟不僅是一種交易和利潤最大化活動，也反映出社會性的交往。從法人類學的角度看，地攤經(jīng)濟能夠構塑一個類似熟人社會的“附近”，一個容納有關地攤經(jīng)營的人和事的微觀社會空間。“附近”是很具體的社會交往空間，地攤經(jīng)濟在其中有可能塑造出交易之外的社會交往默示規(guī)則，鄰里自愿或遵從習慣來“附近”買東西，地攤提供了一種交往滿足，由價廉物美、服務周到所積累的交往信任，以及用地攤鉤織的習慣權利空間。一些老街區(qū)的“附近”空間感很強烈，即使像香港這樣的國際化商業(yè)大都會，許多街道上都會有一兩個老婆婆賣了幾十年的鮮榨果汁或甜點，她們熟悉“附近”，知道每家每人的口味，街坊們也都會固定去買。內(nèi)地城市也有類似的“附近”文化，地攤從業(yè)者與老街坊相互熟悉，共同營造的“附近”回應了彼此的習慣權利需求，這與大公司、大商場在道路兩側(cè)擺攤打廣告是截然不同的空間文化呈現(xiàn)。

三、市域空間權利的調(diào)適路徑

（一）完善地方立法理念，增強市域社會治理法治化的包容性

理念是行動的先導。我國地方立法的“不抵觸、有特色、可操作”理念行之有效。而設區(qū)的市在“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護以及歷史文化保護”等限定事項上的立法實踐，更多注重市域整體的空間秩序和有顯示度的特色政績。這種現(xiàn)實傾向反映在市域執(zhí)法和司法上，時常表現(xiàn)為要求個體的城市權利訴求服從于整體空間秩序。其實，城市的靈魂是人，市域社會治理法治化應當以人民為中心，以保障市民基本權利為根本，尤其應當尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等基層民眾的勞動自由和自雇就業(yè)權利，這是基本的法治理念。當市域地方性立法以“維護城市市容”“維護城市秩序和環(huán)境衛(wèi)生”等城市公共利益為名對地攤空間權利進行立法限制，除了遵循前述“不抵觸、有特色、可操作”理念，還必須遵循“目的正當性”和“比例原則”的法治理念。

非正規(guī)經(jīng)濟多是簡單商品經(jīng)濟，容易出現(xiàn)無序競爭，通過地方立法加以行政監(jiān)管和引導，對于維護公共空間秩序的目的正當性是必要的。如對地攤經(jīng)營的立法規(guī)范中可以程序性設定設攤區(qū)域和時段、規(guī)范商品入市、確保商品質(zhì)量、引導地攤自治等。但是，以城市公共利益為目的對地攤經(jīng)營進行立法限制的做法尤需謹慎。市域立法過程中要預防“公共利益”被誤解或被濫用。運用法理深入分析，公共利益應具有雙向功能，并非只限制個體權利，還包括了限制公共權力，限制其無原則地優(yōu)先于個人利益，限制其任意犧牲個體權利。穩(wěn)妥做法是引入正當法律程序、通過公共決策程序?qū)Τ鞘泄怖孢M行認定。市域社會治理實踐中如果需要對地攤設置的時段、地段、規(guī)模、設施等提出規(guī)范要求，涉及限制性要求的，應當引入公眾參與機制進行本地立法，不能僅由公權力機關專斷，不能僅視地攤從業(yè)者為治理客體，而忽視其治理主體資格。設攤主體資格也應適當傾斜，把設攤權優(yōu)先配置給低保戶、殘疾人、下崗職工等真正需要的適格主體。

目的正當性之外，比例原則是有效調(diào)適前述權利與權力張力的基本遵循。無論法律法規(guī)的制定抑或?qū)嵤夹枰裱壤瓌t。比例原則源于德國，1要求公權力必須在目的（保障公共利益）和手段（限制基本權利）之間進行衡量，不能不擇手段去追求目的。比例原則包涵三個子原則：適當性原則、必要性原則和均衡性原則。適當性原則要求手段與目的之間具有實質(zhì)關聯(lián)性，手段有助于目的之實現(xiàn);必要性原則要求實現(xiàn)正當目的之手段是必要的，對當事人造成的損害最小;均衡性原則要求公權力行為手段保障的公共利益與可能造成的損害成比例。比例原則的邏輯起點是基本人權保障。在市場監(jiān)管、交通、環(huán)境等行政執(zhí)法領域中，如果市政管治者行使公權力的手段不符合或不利于追求公共利益之目的，抑或手段沒有實現(xiàn)對當事人利益的侵害最小化，抑或手段所造成的損失明顯超出所保障的公共利益，都屬于違反比例原則。非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者的生存、勞動自由等公民基本權利，在市域立法、執(zhí)法過程中應當按照比例原則加以必要保障。

（二）夯實自治組織功能，增強市域社會治理法治化的系統(tǒng)性

新冠疫情常態(tài)化防控下，非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者的自雇行為實質(zhì)是受雇困難的民眾自救行為，一些曾把自雇作為“第二職業(yè)”的勞動者也在失業(yè)率攀升下失去“第一職業(yè)”而成為單純自雇就業(yè)者。失業(yè)推動自雇，凸顯地攤空間權利更加擁擠，地攤經(jīng)濟也受到政府關注和支持，《國務院辦公廳關于支持多渠道靈活就業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕27號文）鼓勵個體經(jīng)營發(fā)展、增加非全日制就業(yè)機會、支持發(fā)展新就業(yè)形態(tài)等。當自雇就業(yè)者增多時，源于社會資源匱乏人士生存和發(fā)展需求的市域空間權利束，展現(xiàn)出模糊性、不規(guī)則性，很難由以科層體系為特征的行政治理完全精準回應。“科層體系的結(jié)構與功能具有分割性，它將社會事務納入不同部門進行管理……而基層社會事務與科層體制不匹配”，2當一項政策進入到科層制體系運作后，既涉及各部門和基層的“條塊”利益，也會因“條塊”之間的職責分化而陷入“中梗阻”3的困境。而且，“條塊”關系的閉合性導致行政力量與多元治理主體缺乏互動協(xié)調(diào)，市域治理體系難免失衡。建立地攤經(jīng)濟自治組織，發(fā)揮行業(yè)自治在社會治理中的非正式制度功能，可以有效調(diào)適權力與權力的張力，促進條塊協(xié)同。條塊科層的正式治理與自治組織的非正式治理的“雙軌運作”，能夠系統(tǒng)推進市域社會治理法治化。

非正規(guī)經(jīng)濟的零稅負或低稅態(tài)，亦可能帶來市政懶政。因為沒有稅收就難以內(nèi)生公共服務驅(qū)動，唯有地攤經(jīng)濟的自我組織化可以最大程度節(jié)約市政管治成本。在實現(xiàn)地攤從業(yè)者結(jié)社權的同時，較好化解地攤經(jīng)營中權利與權利之間的張力：一是可以形成行業(yè)規(guī)章來解決占道經(jīng)營的時間、范圍、安保、環(huán)衛(wèi)、市民投訴等;二是可以協(xié)調(diào)同行競爭、業(yè)態(tài)交替等權利沖突，促進地攤從業(yè)者之間的達成共識。“在自治組織內(nèi)建立完整的獎懲督促制度，營造自我監(jiān)督、自我約束、自我完善的氛圍”，1系統(tǒng)提升地攤商品或服務質(zhì)量，增強地攤從業(yè)者的凝聚力和自治力。比如臺北“寧夏夜市”的地攤從業(yè)者自主成立自治組織，共同倡行“環(huán)保夜市”，有效維護地攤市場整潔，吸引了更多的觀光客和本地消費者，讓城市經(jīng)濟更為繁榮;又如印度和韓國的地攤從業(yè)人員自發(fā)組織成立地攤行業(yè)協(xié)會，定期交流經(jīng)驗，選出代表與市政部門交涉爭取行業(yè)地位和相關權益，協(xié)調(diào)權利與權力之間可能的緊張關系。

非正規(guī)經(jīng)濟是市場經(jīng)濟的“火苗”，不應給予太多束縛以致過早夭折。健康的地攤經(jīng)營自治組織在助燃市場經(jīng)濟“火苗”過程中大有可為：一是加強與城市管理部門、市場監(jiān)管部門、環(huán)衛(wèi)部門、街道、社區(qū)等溝通，配合其對經(jīng)營空間的合理監(jiān)督，劃出設攤專門區(qū)域，牽頭組織較大規(guī)模的地攤展會，如農(nóng)博會、年貨團購等;二是自行組織地攤登記，聯(lián)合配發(fā)標注有經(jīng)營地點、時段以及責任義務的“帶編”綠卡，并在食品安全、防疫檢測方面主動提供指導幫助;三是加強與銀行、信用社等金融機構溝通，吁請對地攤從業(yè)者予以精準幫扶，為地攤經(jīng)營啟動、壯大、轉(zhuǎn)型、升級提供資金扶持。諸如此類自治組織有效應對不當追逐經(jīng)濟、政治利益的思路，對于破解市域社會治理中的原子化、低組織化和異質(zhì)性難題極富啟迪。

（三）優(yōu)化“智能+”技術治理，增強市域社會治理法治化的精確性

信息技術在國家治理中的運用越來越多，從國家到地方逐級鋪開，“智能+”給非正規(guī)經(jīng)濟也帶來新機。人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)等技術可在城鄉(xiāng)社會建立信息化治理平臺，如通過融合物聯(lián)網(wǎng)、北斗定位等技術的智能攝像頭自動抓拍識別和網(wǎng)格員巡查拍照，對市域人口流動量進行區(qū)域識別，數(shù)據(jù)處理后以短信形式提示非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者，引導其在合適地點、時段經(jīng)營，自然形成有效規(guī)范，形成高效經(jīng)營、高位監(jiān)管。智慧城管平臺、智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、智慧查違體系等架構成型為“城市大腦”。相較于傳統(tǒng)馬路市場，“智能+”技術治理下的非正規(guī)經(jīng)濟能夠較好調(diào)適權利與權利、權利與權力、權力和權力之間的張力，尤其是在誠信缺失、客流不穩(wěn)、監(jiān)管困難等治理痛點上能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)營模式創(chuàng)新和治理方式升級。

市域社會治理實踐中，技術治理與既有組織結(jié)構和制度系統(tǒng)產(chǎn)生耦合，在豐富市域治理結(jié)構性內(nèi)涵的同時，也被嵌入了智慧治理的制度“思維”和組織“印記”。社會并非是一大堆數(shù)據(jù)的簡單堆砌，而是一個復雜系統(tǒng)。市域社會治理的科學邏輯是共建共治共享。沒有人愿意把命運交給機器，或任由一堆數(shù)字來決定權利主體的命運。要警惕市域社會治理過度依賴數(shù)據(jù)本身而脫離社會現(xiàn)實及法治理念，造成“數(shù)據(jù)盲信”。“任何一個數(shù)據(jù)要產(chǎn)生作用，都需要特定的適用條件，并滿足某種函數(shù)關系”，2尤其需要慮及數(shù)據(jù)產(chǎn)出背后的社會成因。城市發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)新活力更多源于基層，市域社會治理需要將技術建構秩序和自生自發(fā)秩序相結(jié)合，在描繪城市發(fā)展規(guī)劃藍圖時不能拋卻基層市民的生活底色。在市域治理和信息技術的聯(lián)動機制建構中要警惕數(shù)字技術所形成的城市治理“內(nèi)卷化”傾向：市政管治者為了應對風險社會中越來越多的不確定性，加劇依賴嚴密數(shù)字技術的指標體系和操作程序，越織越密的技術叢集增加了數(shù)據(jù)的形式合理性，但未必增加了數(shù)據(jù)的實質(zhì)合理性。如果缺乏必要有效的調(diào)適，可能損耗治理成本或者侵犯基本人權。一旦技術失控，將會增加技術對制度運行所造成的機能障礙。另外，市政管治者不能僅僅利用技術治理強化對市域空間的監(jiān)控，而應當將技術治理視作權利保障制度增進、權利解紛機制創(chuàng)新和維權程序完善的加速器，注重對民眾身份信息、生物信息的保護，提升市域空間治理的多維效能，挖掘市域社會治理法治化潛能。

（四）豐富權利文化內(nèi)涵，增進市域社會治理法治化的持續(xù)性

非正規(guī)經(jīng)濟的格局提升，必須做到既保證民眾活躍的城市權利又兼顧城市空間秩序，其終極路徑是經(jīng)由文化結(jié)構重塑城市權利結(jié)構，因為“權利決不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構以及由經(jīng)濟結(jié)構制約的社會的文化發(fā)展”。1市域社會治理既要關注城市基礎設施建設的空間構造，更要關注有人文情懷的城市權利空間塑造。近代以前的傳統(tǒng)城市治理多依托地理空間、經(jīng)濟區(qū)位及政治地位等形成自生自發(fā)秩序，城市空間和區(qū)域文化順勢而成，城市之間的結(jié)構面貌、經(jīng)濟功能、地方治理、風土習俗等所呈現(xiàn)出的地方性知識，使得城市文化具有本土性和區(qū)域性。現(xiàn)代化潮流所席卷的城市改良和城市建設運動，不斷強化法治推動力和市場控制力，但本土性和區(qū)域性的城市文化并無消褪之色，城市發(fā)展終歸要吸納民眾的生活方式、習慣權利和本土文化，市政管治者不能忽視城市發(fā)展的多樣性文化意義系統(tǒng)。

地攤經(jīng)濟在中外都是一項歷史悠久的商品交易方式，也是城市文化的重要積淀。早在《周禮·地官·司市》中便有記載：“大市，日昃而市，百族為主;朝市，朝時而市，商賈為主;夕市，夕時而市，販夫販婦為主”，2這生動描繪了當時的城市生態(tài)。千百年來，城市文化和市井底蘊盡顯于“練攤兒”和“逛攤兒”之中，有機構成了市域的“毛細血管”。若從歷史維度、文化維度、權利維度多元觀察，地攤經(jīng)濟如同“社會潤滑劑”，為民眾提供靈活多樣的生活服務，持續(xù)描繪出一幅幅豐富多彩的“清明上河圖”。地攤空間也是文化空間、權利空間，既涵養(yǎng)市域民生又是城市權利、本土文化的多維展示。縱觀倫敦、巴黎、紐約等國際大都會都有流動攤販、集市、夜市、周末市場、跳蚤市場、庭院銷售等各類地攤經(jīng)濟。歐美戶外風景和地攤經(jīng)濟的有機結(jié)合，既方便了各式消費者，也成為城市一道靚麗的風景線，久而久之嬗變?yōu)槊俏幕摹懊袼酌薄?/p>

多樣性文化構成城市發(fā)展底蘊，也是培基城市權利的沃土。地攤文化在城市空間內(nèi)產(chǎn)生，又形塑著市域空間，為城市帶來文化活力，發(fā)展出獨特的城市文化。城市化的過程是人的自主性不斷被發(fā)現(xiàn)和得到實現(xiàn)的過程，也是權利不斷豐富發(fā)展的過程。地攤從業(yè)者的核心權利要求是保有盈利空間，這是其生存權的必需。嚴重損害地攤經(jīng)濟的市域治理最終都被實踐證明是無效的，即使短期內(nèi)會取得較好成效，代價卻是程度不同地反彈。市政管治者應尊重習慣法和民俗權利，“貧窮的公民比有錢的公民喜歡尊重公正和法律”。3總體而言，讓地攤從業(yè)者保有與店鋪、超市、商場相比的低成本優(yōu)勢，保有習慣權利、拓展權利空間，積淀權利文化、涵養(yǎng)地攤經(jīng)濟，豐富城市文化、引導民生經(jīng)濟，將民俗權利提升為民生權利，才能有助于城市發(fā)展權獲得較為充分地實現(xiàn)。

四、結(jié) 語

新冠疫情防控的常態(tài)化，促使市域社會治理更加注重抗風險性和兜底性。地攤等非正規(guī)經(jīng)濟的經(jīng)營方式、組織方式也不會停留于市場經(jīng)濟的原生態(tài)呈現(xiàn)。以地攤經(jīng)濟為典型表現(xiàn)的市域空間權利沖突與調(diào)適，內(nèi)蘊城市正義與空間秩序的均衡，是利益表達、自由匯聚、文化多元下的權利及其衍生的權力的交織，成為市域社會治理法治化進程中的重要關切。

市域社會治理是國家治理體系中承上啟下的樞紐，市域社會治理法治化必須堅持以人民為中心，市域空間治理目標在于城鄉(xiāng)共進。非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者改善自身處遇的努力值得肯定，如何在進入公共空間行使權利的同時，不對他人空間權利造成減損或侵害，這對市域社會依法治理提出系統(tǒng)化和精細化的要求。時空交匯的市域社會治理，應從治理理念、治理主體、治理技術和治理歷史等維度構建承上啟下、條塊融通、智能協(xié)同和區(qū)域共享的法治化模式。

責任編輯：張昌輝