基層困在系統中：基層干部“忙”與“累”難題何以破解？

王斌

“越來越精致的制度，越來越現代的技術，越來越嚴格的考核，本來是要推動基層工作更加規范、有效，推動基層治理現代化，現在卻似乎正在變成基層工作中的困擾。基層干部困在了目前體制的系統中，越來越忙，大多數時候都忙于應付。”武漢大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰在《基層困在系統里》一文中如是寫道。

基層干部處于行政體系的“神經末梢”，肩負著落實國家政策和服務群眾的重要使命。長期以來，從“上面千條線、下面一根針”再到“上級千頭令、基層萬端緒”，處于全部工作任務落實末端的基層干部始終“忙”于承接上級層層傳導的壓力、壓緊壓實的任務，“累”在處理各種基層事務工作之中，造成了“千頭萬緒”的工作矛盾局面，并由此導致了基層干部越忙越累、越累越忙的工作狀態，進而也引發了一系列的實際問題，影響到實際工作效率與工作效果。

因此必須找出導致基層干部“忙”與“累”狀態的成因并提出切實可行的解決對策才能夠不斷提升基層干部工作效率，推動基層治理效能提升和治理能力的現代化。

基層干部“忙”與“累”的現實表現

被動工作，“忙”于事務

基層干部平常工作繁雜多樣，除自身工作外還要完成上級包括職能部門分派下來的任務，許多精力都耗費在應對上級任務上，并且各類工作內容都較為繁重，消耗了他們大量的時間和精力。有的任務在完成過程中還可能在原有基礎上提出新的要求，層層加碼，到了執行這些政策的基層干部，工作量就會倍增。有的政出多門，隨意性、重復性比較大，變相增加了基層負擔。

例如筆者在調研中發現，某街道辦事處人口30多萬（不包括流動人口），全區各職能部門下沉到街道辦事處的業務工作就有150款之多，而相關業務經費下沉街道卻很少。用基層干部的話說就是：“干、干、干，白加黑和五加二”;“累、累、累，昏天又黑地”。日夜不停地工作，缺乏足夠的睡眠和休息時間，甚至在重要崗位上被要求24小時不能關機，其勞累和壓力可想而知。

身兼數職，“累”于任務

基層最常見的問題就是崗位職責不清，基層干部崗位職責不清其根本就在于基層人少事多、一人多崗和一崗多責的機制造成的。

一般來說，每個崗位都有崗位職責，但是在調研中發現，崗位職責的最后一欄都寫著“完成領導交辦的其他工作”，實際上在基層單位，基層干部是不可能完全按照崗位職責規定的邊界，拒絕上級布置的其他職責范圍外的工作任務，這就變相加重了基層干部的負擔，由此導致基層干部責任無限大、事情無限多、休息無限少的局面。

并且在經濟社會陜速發展的大背景下，基層干部接到上級部門派發下來的任務只多不少，有的任務甚至已經堆到了下一年，使得基層干部身心俱疲，難以招架，在平常工作中本該由其他部門負責的任務因為沒有制定完善的崗位職責制度而任意分發，導致基層干部身兼多職，難以抽身，在日常工作中形成了“忙”與“累”的工作常態。

奔波會議，“陷”于文牘

一般基層的會議比較多，而且絕大部分都要求相關負責基層干部參加，甚至讓一些無關的干部來參加，既耽誤時間，更耽誤其他更重要的工作。一些鄉鎮距離縣城比較遠，而很多時候上級開會時間要求緊張，必須提前趕往開會地點，許多工作時間耽誤在開會的路途當中，因此很多時候基層干部不是在開會，就是在去開會的路上，手頭上的工作來不及完成，真正需要做的工作沒有時間去做。

會議本是傳達上級精神，統一思想認識，對重要事項進行研究、決策、部署的重要方式。然而，一些地方大事小事都開會，頻次越來越多，會議越開越長，以會議落實會議、以文件落實文件的惡習也損耗基層干部大量精力，既耽誤時間，也將本該用于解決人民群眾重要問題的時間白白消耗。

應對檢查，“疲”于材料

上級部門下發各類評比通知，到了基層單位感受到的卻只有任務和考核，隨著任務下來的是各種工作方案、行動計劃、專項檢查，每一個方案都要求基層單位配套具體的實施方案、應急措施，及事前預案、事中信息反饋和事后總結驗收。

在缺錢又缺人的窘境下，基層干部就只能通過不停加班來滿足上級的要求，基層干部的大量時間被耗費在接受監督檢查、做工作匯報和整理各種工作記錄和工作臺賬方面，工作很忙卻沒有成就感。

這些為證明自己干活而耗費的時間，必然擠占大量本來用于為人民服務的時間，有時候，同一地方一天內來多個督查組，基層干部分身乏術、疲于應付，再加上面對各種上級監督檢查機構和人員，基層干部總是處于一種被審計、被監督、被問責、被考核的境地，久而久之導致基層干部身心俱疲，這是造成基層干部工作壓力大、感到“忙”與“累”的最為顯著的現實表現之一。

基層干部何以如此“忙”與“累”

觀念缺失，遇事不見責任人

在調查中發現，各級部門在對基層干部的培養、管理和開發方面，提到人事管理就只涉及到工資待遇、檔案管理等具體工作事項，而在“人力資源管理”“人才資源管理與開發”等現代治理與管理的理念、思維方面存在較為嚴重的不足，對基層干部的管理工作中，只有工作任務和具體業務。

這就造成公共部門人力資源管理的現代技術方法和工具、系統完善的培養體系、多元有效的激勵約束機制等專業化的管理體制機制，在基層干部隊伍建設中是一個空白領域。對于公共部門的人力資源管理，常規性地歸為“隊伍建設工作”。而到了具體的市級職能部門，則很少談及人力資源管理理念了，這也就導致基層干部隊伍建設缺乏人力資源管理觀念，從而在應對繁重的工作任務時，由于培訓開發、激勵機制等缺失，造成基層干部忙而無序。

邊界不清，崗位職責不清晰

基層部門雖然設置了不同的崗位、職位，但是卻很少有明確的崗位說明書，同時，在日常工作中，基層干部經常一人身兼多個崗位，造成崗位職責交叉，“多責、跨責”現象突出。

實際上，過去經常說政府部門辦事“部門之間踢皮球”“對群眾來辦理的事情不作為”等現象的根源，并不是單純基層工作人員的態度或者作風問題，某種程度上也是由于本身的崗位職責邊界不清所造成的，甚至有的基層單位只有部門的工作職責，沒有具體的崗位職責。

如在調研中發現某老社區住戶下水道被堵，住戶直接給區政府辦公室打電話投訴社區和街道的服務管理，區政府辦公室責令街道辦事處馬上派人到現場修復疏通，街道主管科長和社區主任到住戶家中，由社區出錢請人疏通，街道和社區感覺很委屈和生氣，明知這不是職責范圍之事，但是區政府的考核不看這些，只根據群眾來電投訴的數量進行考核。

基層干部在履行職責時，只有責任沒有權力，因此只能被動工作，承受上級政府和備業務指導部門的壓力，疲于應付基層社區及各類個體的需求和要求。

有職務沒權力的現實，根源在于在基層職務設置和規劃的時候，沒有將責權有機統一，這是由于公共部門人力資源管理鏈條分割、缺失而造成的困境。在基層部門的職位設置中，缺乏職位分析制度，造成職務的設置只關注要完成的業務和任務、或者任職的資格，但是在相應的權力分配中，上級政府或者職能部門采取了事權分離的做法，導致職位的權責不匹配。

流程不清，業務工作只問責

筆者在調研中發現，上級政府和職能部門業務下沉到基層后，關注的便只是各項工作的結果和效果，對于工作的過程，基層干部職責履行、業務開展的方式方法并沒有開展有效的指導。這導致基層干部在完成任務的過程中，可能會曲解、誤解上級部門所要表達的意思，出現任務錯位、執行不力等情況，耽誤任務進度。同時由于上下層級制度的影響，基層和上級在具體業務的方面沒有協同、協調系統，而只有對結果的問責。這就造成了基層干部在提供公共服務、基層治理與管理方面，當出現矛盾的時候，為了不被問責，會通過各種手段和方式盡力消解。

在基層崗位職責與權力分離的基礎上，對于基層單位業務流程的構建和設計中，人為地將上級領導業務、職能部門的指導業務，融入基層部門的業務流程之中，產生了基層部門業務流程的縱向剝離，并對其產生壓力作用。而這種縱向的流程，干擾了橫向正常的業務鏈條，并導致基層干部無所適從。

資源失配，績效考核只看結果

在基層單位的實踐中，績效指的并不是人力資源管理理論中所論述的涵義，而是績效工資，是影響其收入的工作結果的貨幣化評價結果。這種“沒有績效管理的概念，只有績效及結果的概念”的現實，導致了上級對下級只有考核結果，下級對上級盡力掩飾問題，而緣由就是缺乏績效管理的理念和績效管理的制度體系。

對于績效完成的過程而言，由于前幾個問題的存在，在人財物權等資源配置方面，存在均等化、平均化、應急化和部門利益化的情況，導致基層在具體工作過程中缺乏資源。

例如，調研中某街道主任表示，在物業管理條例的規定中，街道辦事處必須承擔大部分的管理、指導和監督工作。而基層工作不僅耗時且工作量巨大，可用的資源有限，街道有限的編制人員難以完成，因此只能委托社區居委會去做，而居委會作為群眾自治組織.更缺乏人財物資源，主要的干部“年齡大、文化低、身體差”。這就造成工作結果不理想，上被問責、下被投訴，績效工資被扣，歸根到底還是缺乏資源的統籌規劃，將績效異化為推動基層干部工作的指揮棒。

基層干部“忙”與“累”難題的破解之策

基于以上的原因分析可知，要改變這種情況是一個持續性的工作，應當以省市層面的改革為前提，才能實現基層干部職責的優化。要想破解這一難題，需要從以下幾個方面出發：

首先，強化思想觀念，內化工作職責。

在深化地方機構改革的進程中，真正樹立公共部門人力資源管理與開發的系統觀念，認識到人力資源管理與開發不是單純的人事管理，也不是簡單的人才隊伍建設，更不僅僅是編制部門、人力資源和社會保障部門的工作。人力資源管理體系的完善和構建，是所有公共部門做好業務工作的理論基礎和系統保障。

要為基層干部職責定位賦權，確立其重要性、主體性和獨立性，這是為基層干部減負的首要措施。與此同時，基層自身也要整治工作中存在的“推諉扯皮”“一言堂”“唱高調”等現象，防止工作中出現“執行規定動作，又要創新自選動作”的目標層層拔高、行政層層施壓等現象。對于重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”現象，要對“指尖上的負擔”松綁，防止過度注重包裝、忽視實際效果的問題發生，逐步界定工作職責范圍，防止承擔不相宜的任務。

其次，確立責任邊界，構建制度保障。

要加強基層干部的專業培養，構建起科學規范的人力資源管理業務流程，并通過業務流程實現人力資源管理鏈條的完整，從制度甚至法律角度為基層干部職責定位，加強崗位管理，強化人崗匹配，將其在行政體制中的職責定位確定下來。

只有建立起科學、規范的工作制度體系和任務機制，才能擺脫工作中帶來的工作阻力與障礙，以明確的章程辦事，讓基層干部具有職業的神圣感與自尊，克服長期以來存在的“零余者”形象甚至“可有可無”的偏見;

也可避免基層干部被隨意左右和驅使的危險，真正確保基層干部的權責平衡，使基層干部有法可依，在職權范圍內行政，避免陷于“忙”與“累”的工作狀態，做好基層減負“加減法”，讓廣大基層干部在工作中放開手腳，施展抱負，實現作為。

第三，清晰業務流程，明確責權界限。

機構編制部門要做好組織機構重組、崗位設計與設置的規劃與領導工作，可以通過第三方專業機構的協助，構建起科學規范的公共部門人力資源管理的制度體系，實現在制度的框架中，在編制工作的牽頭下，各級別政府部門的人力資源管理者積極有效的開展職位分析、編制職位說明書等一系列規范的人力資源管理業務工作，為基層干部的工作提供業務說明，以科學的制度體系為依托，明確基層干部工作業務流程，加強培訓指導。

同時要明確責權清單，對于基層干部在工作中出現的錯誤要以糾正為主，慎用“一票否決”制，更要出臺基層干部容錯機制的相關規范，要大膽放權并在過程中加強監督指導，幫助基層干部更快成長，基于他們充分的信任與支持，推動基層干部在工作中開拓創新、大膽探索，是當前極為重要的路徑選擇。

最后，優化資源配置，簡化考核過程。

在頂層設計中，要真正向基層放權，實現基層部門和工作崗位責權的統一、業務資源的動態配置與調控。要推動績效考核向績效管理轉變，通過模塊化管理的改革措施，實現人力資源管理與基層干部責權的有機匹配與協調。

同時要嚴控基層干部考核總量和頻次，對指標體系進行“瘦身”和“健體”，要對各類考核檢查項目進行梳理篩選，對能夠合并的考核項目盡量合并，不能合并的盡量簡化，對多余的考核項目能減則減。

減輕基層干部準備考核材料負擔，建立統一的考核數據庫共享來自基層的工作數據與材料，減少不必要的材料提交，讓基層干部抽出更多時間精力做好基層工作，以科學有效的考核機制營造良好工作氛圍，激發廣大基層干部想作為、能作為、善作為的內驅力。