國際格局調整與中美歐三邊關系的演進

趙懷普

當今世界正經歷百年未有之大變局，中國、美國和歐盟是國際體系中三大力量，它們之間任何一對雙邊關系的變動都會引發多邊效應，進而推動國際格局的調整。中美歐之間的三邊關系是動態發展、充滿合作與競爭的，具有長期性、復雜性和非對稱博弈等特點。在三邊關系結構中，美國是主要推手，中美博弈是主要矛盾，歐盟則是影響中美博弈進程及三邊關系走向的一個關鍵變量。三方利益交織、競爭與合作并存，這一特性決定了中美歐三邊關系的長期性和復雜性;而非對稱博弈則體現在美歐間相互關系要比對華關系緊密得多，由此使得美歐共同應對中國成為三邊關系的趨勢性特征之一。隨著中國崛起及影響力擴大，美歐持續調整對華政策，并日益加強涉華對話與政策協調，由此推動中美歐三邊關系的不斷演進。

冷戰結束特別是進入21世紀以后，中國崛起成為影響國際格局調整的首要因素。美國和歐洲是現行國際秩序的主要創立者和主導者，它們對中國崛起及其可能對國際秩序以及自身利益帶來的影響感到擔憂，因此在維護于己有利的國際秩序方面存在共同利益，并相互視對方為天然合作伙伴。

美歐涉華互動隨著雙方對華政策的持續調整而逐漸加強。20世紀90年代，美國和歐盟調整了各自的對華政策。1995年歐盟發表首個對華政策文件，即《歐盟—中國關系長期政策》，將加強與中國的對話合作作為其對華政策的長期目標;后來又發表多份對華政策文件，而中方也作出積極回應，最終促成了中歐全面戰略伙伴關系。歐盟對華政策中最為根本的是經濟動因，即通過對話合作獲取經濟利益。但是其政治和戰略考慮亦不應忽視，歐盟希望通過接觸把中國納入并束縛在國際機制中。換言之，歐盟傾向于以制度主義方式來應對中國崛起，而美國的對華政策則突出體現了現實主義的權力政治邏輯。盡管冷戰后中美經貿相互依存度不斷加深，加上兩國也面臨許多共同威脅，這在一定程度上促使美國加強對華接觸與合作，但是其基礎并不牢固。美對華接觸是為了更好地影響并改變中國，使中國符合美國的戰略需要。原美國國防部長威廉·佩里（William Perry）曾坦言：奉行接觸政策既不是基于信念，也不是基于理想主義，而是確確實實地出于實際和自我利益的考量。因此美國多管齊下，通過強化東亞同盟體系和雙邊關系、影響和干擾東亞合作進程以及加強軍事威懾等手段對中國進行壓制，謀求維護其東亞主導地位。

美歐對華政策調整刺激了雙方涉華對話的興起，而雙方的智庫在這方面扮演了先行者角色。2001年夏末，美歐一些智庫的專家開啟了關于中國或東亞的“跨大西洋對話”（Transatlantic Dialogue） 。對話旨在探究中國的未來走向及在國際上的作用，并對因美歐對中國崛起看法上的分歧而引發的問題進行預測。“9·11”事件后因美國外交政策重點轉向“反恐”，“跨大西洋對話”一度停擺。2005年5月，受歐盟對華軍售解禁問題的刺激，美歐建立起由高層決策者參與的應對中國崛起問題的戰略對話機制，標志著雙方的對話層級從“二軌”上升到“一軌”，11月雙方再次舉行了對話。后來由于歐盟對華軍售解禁問題的擱置，特別是美歐的注意力被伊拉克局勢及伊朗核問題牽扯，官方戰略對話又相對松散下來。

總之，中國崛起催生了中美歐三邊關系，激起了美歐共同應對中國的戰略互動。但美歐早期互動成果有限，這既是因為該時期雙方外交政策的重點都不在東亞，更是因為雙方在對華政策上存在明顯分歧。雖然雙方都希望把中國融入現行國際體系之中，但美國更傾向于從地緣政治視角來看待中國的崛起，并尋求遏制中國;歐盟則奉行以接觸和伙伴關系戰略為核心的對華政策。兩方面原因的共同作用使得美歐涉華對話無論在官方還是“二軌”層面都不夠活躍，更談不上形成所謂“跨大西洋對華政策”。但美歐涉華對話的開啟畢竟是冷戰后美歐戰略關系的一個重要動態，它為日后雙方加強涉華互動打下了基礎。對于美國而言，這一時期與歐盟互動的目的基本實現，歐盟的東亞戰略及對華政策都進行了美國所樂見的微調，通過對話也找出了雙方對華戰略的差異，只是尚未找到解決差異的途徑。

2008年國際金融危機以及歐債危機重創了美歐的實力，強化了國際格局“西衰東興”的調整趨勢。財富和權力從北方和西方轉向東方和南方，美國和歐洲主導的舊秩序正在讓位于由新興非西方國家共享的新秩序。隨著中美歐實力的此消彼長，美歐對中國崛起的認知更趨多元、負面。美國大肆渲染“中國威脅”，歐盟也開始從政治、經濟、環境以及發展模式等方面分析中國崛起可能對西方利益構成的沖擊。

在此背景下，美歐雙方進一步調整了對華政策。調整后的美國對華政策比以往更具有針對性和進攻性。而歐盟的對華政策亦愈發凸顯兩面性：一方面希望加強對中國的借重與合作，以擺脫債務危機的困擾;另一方面則是對華戰略疑慮加深，牽制、防范中國發展的一面上升。歐盟除了推行“亞洲減一”（排除中國）政策以構筑“對華自貿協議包圍圈”外，還日益介入東亞安全事務以牽制中國?？傊?，國際金融危機后中國實力的上升引起美歐更多的戰略警惕，雙方抱團應對和協調聯動的緊迫感上升。

經過幾年的相對沉寂，美歐涉華對話自2009年以后開始大幅增加，并呈現出一些新特點。首先，“二軌”對話內容更加廣泛，雖仍有各說各話之嫌，但對話已明顯走向深入和具體。雙方都強調對話應全面涵蓋美歐同中國關系中的各類問題：經貿和金融、軍事接觸和技術轉讓、國內治理、人權等，認為美歐應當就應對中國崛起建立全面、建設性的互動框架;對話還關注具體領域的戰略協調問題，并就美歐在經貿、亞太安全等領域如何加強涉華合作提出了建議。應當說，新一輪對話在尋找解決美歐應對中國崛起戰略差異的途徑方面取得了一定突破，所提出的政策建議均聚焦于建立定期互動機制以及開展具體領域的戰略協調等。

其次，由雙方官員和智庫學者共同參與的“1.5軌”對話增多，這類對話多由美國政府或者歐盟官方機構直接主辦或者贊助，因而更具官方色彩?！?.5軌”對話聚焦于東亞安全合作，并就提升歐盟對亞太安全的關注度、增強在該地區的安全作用以便與美國的戰略形成協同效應等提出了政策建議，這反映出對話旨在配合并推動美國“亞太再平衡”戰略與歐盟自身亞洲戰略之間的協調。值得注意的是，“1.5軌”對話開始出現美國國務院和國防部官員同時出席的情況，而歐盟駐美使團贊助的活動也日益增加，這表明美歐政府間多部門共同協調的局面開始形成。

最后，在資助并參與“1.5軌”對話的同時，美歐官方高層互動再度勃興，并提升到了美歐峰會層級。2011年美歐秋季峰會發表的聯合聲明中首次提到，加強亞太地區政治、經濟、安全和人權問題方面的合作關乎美國和歐盟的戰略利益……美歐計劃加強關于亞太問題的對話，并協調行動，以展示雙方對于該地區有著持久的高層承諾。這表明美歐涉華互動已經不僅僅是自下而上的智庫推動模式，而是形成了自上而下和自下而上共同聯動的局面。美歐官方互動加強的另一個表現是，以東盟為核心的東亞多邊機制成為雙方協調亞洲戰略和對華政策的新平臺。2011年以后，美歐逐步加強了在東盟地區論壇、香格里拉對話等東亞多邊機制中的涉華互動。2012年5月美國國務院向歐盟對外行動署發去的一份外交政策文件提出，美歐急需在高層建立一個全面的對話框架來協調彼此在亞太地區的外交努力，并列出了若干重點領域。同年7月東盟地區論壇系列外長會議期間，美國和歐盟啟動了亞太事務對話機制，并發表了《亞太事務聯合聲明》。聲明中除了強調美歐就亞太地區進行“更加緊密的雙邊磋商”以外，還特別提到了南海問題，其中關于中國的表述反映出歐盟總體上支持美國的亞洲政策，并希望與美國協調亞洲政策。在2013年慕尼黑安全會議上，歐盟對美國“轉向亞太”戰略罕見地表示肯定與支持。2014年美歐春季峰會后發表的聯合聲明重申了美歐對航行自由和合法利用海洋的承諾，并呼吁相關方不要采取單邊行動改變現狀等，從中不難嗅出美歐在南海甚至東海問題上共同對華施壓的味道。

總之，國際金融危機后美歐涉華互動明顯加強，逐漸形成了一個“二軌”、“1.5軌”對話和官方“一軌”外交彼此間緊密交織、相輔相成的多層次互動框架，呈現出最高層由上而下推動的新趨勢。各層級對話聚焦的問題更加全面和細致，著重探討美歐在具體問題領域的政策和合作空間，所提出的政策建議對美歐官方政策制定和彼此對華政策協調產生的影響越來越大。但是，由于美歐之間在亞洲戰略和涉華利益方面依然存在分歧，雙方對華政策協調的程度仍是有限的。

近年來，隨著中國綜合實力和影響力的大幅提升，美歐對華“焦慮癥”進一步加重，繼而深度調整對華政策。特朗普政府強調世界回歸大國競爭，認為對華接觸政策已經失敗，進而竭力推進對華戰略轉型。2020年5月發布的《美國對華戰略方針》標志著美國對華競爭與遏制戰略的形成。特朗普政府還借助新冠肺炎疫情強化對華競爭，在某些領域采取激進的“脫鉤”舉措。在國際層面，除了提出“印太戰略”并加強美日澳印“四國機制”外，也試圖拉攏歐洲聯合制華。拜登執政后在很大程度上延續了特朗普政府的對華政策，將中國視為美國面臨的“最嚴峻競爭者”，在經貿、科技及軍事上繼續采取對華強硬態度，尤其注重在意識形態上利用人權問題加大對華施壓。在國際層面，拜登政府重視修復美歐關系，強調要聯合盟友對華施壓。拜登在2021年慕尼黑安全會議上發表演講指出，美國和歐洲等必須共同為與中國之間的“長期性、戰略性競爭”做好準備。從其行動來看，拜登政府正試圖推動建立多層次、多領域、有針對性和靈活性的“盟伴體系”和“志愿聯盟”以加強對華競爭。拜登或許會在對華語調上比特朗普更溫和一些，但他更有可能建立一種新的反華多邊主義。

伴隨著中美博弈的加劇，歐盟對華政策也在經歷深度調整。2019年歐盟對華戰略文件將中國定位為具有四重身份的全面競爭對手，即合作伙伴、談判伙伴、經濟競爭者和制度性對手。新一屆歐盟領導層上任后延續了對華強硬態度，強化了對華價值觀外交，歐盟甚至就所謂新疆“人權”問題對華實施“制裁”。雖然歐盟對華競爭有所增強，但其并未放棄維持和發展中歐雙邊經貿關系、尋求全球治理合作。中歐關系似乎正顯現出一種經濟上競合兼備、全球治理上謀求合作、政治和意識形態上針鋒相對，趨于中歐版“政冷經熱”的新常態。

美歐深度調整對華政策推動雙方涉華互動進一步增強。近年來，美歐各層次之間應對“中國挑戰”的對話與政策討論更趨熱烈，覆蓋的內容更加廣泛。美國德國馬歇爾基金會和歐盟駐美國代表團2018年舉辦的系列研討會涵蓋了從互聯互通到投資審查、從5G到印度—太平洋安全等廣泛議題，雙方專家評估了美歐在一些具體領域的合作議程。2021年3月美國智庫大西洋理事會發表了《對華計劃：跨大西洋戰略競爭藍圖》報告，提出了清晰的對華戰略競爭路線與對策。在官方層面，美國和歐盟都在重新審視和評估在中美戰略競爭格局下彼此對對方的價值，以及雙邊關系在中美歐三邊關系框架下的定位。美國將拉歐制華視為其對華進行有效競爭與遏制的必要條件，歐盟則將歐美協調作為維系大西洋聯盟穩定和維護自身在亞洲及在中國利益的重要途徑和手段。拜登執政后美歐涉華互動的動能增強，雙方重啟了“中國問題”對話機制，并已經進行了兩次高層對話。

毋庸諱言，當前美歐對華政策協調深度超過以往。如果說雙方以前的互動多集中于專家對話和提出政策建議、官方政策宣示多而實際行動少的話，如今美歐涉華互動則更具實質性內涵，不僅對華協調聯動的領域和舉措增多，而且協調聯動的地理范圍也從東亞和亞太進一步延伸到印太地區。由于美歐都將中國視為一個經濟、技術和戰略上的競爭對手，雙方正日益加強全領域對華政策協調。在初露端倪的對華政策協調框架下，雖然傳統的地緣政治和軍事安全議題仍然重要，但經濟問題和科技競爭的重要性也日益凸顯。因此美歐將貿易和技術、投資和出口監管等領域的涉華政策協調作為核心，且由于歐盟在這些領域擁有強大實力和合作意愿，雙方的政策協調相對更容易取得進展。美國和歐盟近年來都收緊了對中國海外并購、戰略基礎設施和關鍵技術領域的開放，在加強對中國海外投資的審查以及在軍售和軍民兩用產品對華出口管制方面都出現了一系列重大政策轉變。2021年6月成立的歐盟—美國貿易和技術理事會，其目的之一就是通過合作以加強對華貿易和技術競爭。美歐在近期涉華對話中還強調“解決經濟脅迫問題的重要性”，并已開始醞釀或正式推出反經濟脅迫法案，試圖利用“反脅迫”工具作為對華博弈的新杠桿。

2015年5月29日，美國海軍太平洋艦隊司令哈利·哈里斯（右一）在新加坡出席香格里拉對話會。（新華社圖片）

2022年2月11日，美國國務卿布林肯與澳大利亞外長瑪麗斯·佩恩參加美日印澳“四邊機制”外長會。（IC Photo圖片）

值得注意的是，在“東升西降”以及中西博弈加劇的形勢下，美歐都對中國特色社會主義制度的日益成熟和自信備感憂慮。特朗普政府將“價值觀挑戰”列為中國對美三大挑戰之一，拜登執政后更加強調對華價值觀競爭;歐盟則將中國定義為“制度性對手”。人權問題已成為美歐涉華對話和政策協調的重要議題之一。近年來，美歐大肆炒作中國香港、新疆“人權”問題，雙方都通過了涉華人權議案，甚至對華實施所謂人權“制裁”。

在軍事安全和地緣戰略領域，美歐對華協調聯動也在加強。北約宣稱要轉向亞太，其2020年底發布的《北約2030倡議》提出，北約必須更認真地思考如何應對中國及其軍事崛起。2021年6月北約峰會發布公報，首次提出中國對北約構成“系統性挑戰”。北約當前對華政策的重點是使用包括經濟和外交手段在內的各種工具，支持和協助北約在亞洲“志同道合”的伙伴共同應對中國，同時支持美國在該地區的軍事部署。此外，美歐還針對印太地區的互聯互通展開協調，拜登政府擬推出印度—太平洋經濟框架，而歐盟則推行“全球門戶”計劃，未來雙方有可能在數字經濟、技術、供應鏈彈性和基礎設施等更多領域加強針對“一帶一路”的戰略協調。由于印太地區安全與互聯互通密切相關，美歐雙方在海上安全和“航行自由”等方面的戰略協調也在加強。

然而，美歐對華政策協調無法從根本上克服其局限性。冷戰終結和經濟全球化改變了國際環境，在很大程度上重塑了國際關系，包括中國與西方世界的關系;如今包括歐洲在內的全球70%的國家和地區都以中國為第一大貿易伙伴，這使得美歐很難聯合起來對中國實施有效的經濟遏制。同樣重要的是，美歐的身份特性、利益和政策關注點均不同，尤其是美國霸權與歐盟戰略自主之間存在結構性矛盾，這些都將限制雙方對華政策協調的深度。因此有歐洲學者指出，“民主國家聯盟”實際上并不是歐洲與美國的聯盟，而是美國想讓盟友的利益服從于促進美國自身的利益而建立的聯盟。另外，美歐在安全和經濟領域的涉華利益不對稱也是重要制約因素。美國強調中國在東亞地區構成的安全威脅，希望歐盟和北約參與其對華軍事威懾;歐盟則始終視俄羅斯為主要威脅，不贊成北約過多介入亞洲安全事務，不愿卷入美國對華軍事威懾。涉華經濟利益不對稱主要體現在歐盟的經濟主導觀點與美國的地緣政治視角之間的沖突。歐盟對華政策的核心仍集中在中歐經貿關系上，而中國經濟的持續增長對歐盟依然具有強大吸引力。2020年，中國首次超越美國成為歐盟最大的貿易伙伴，雖然近年來中歐經貿爭端增多，但雙方均希望通過談判回應對方的關鍵訴求，并最終完成了《中歐全面投資協定》談判。

展望未來，不應低估歐盟戰略自主和中歐關系韌性對中美歐三邊關系的影響?；趹獙Α爸袊魬稹钡目紤]，歐盟會在利益重疊領域與美保持一致、在有相同關切的涉華問題上與美合作，但不會放棄戰略自主和完全隔斷對華關系。前述大西洋理事會的報告承認：雖然歐洲國家愿意與美國聯合應對中國、捍衛共同利益，但它們不希望引發另一場冷戰，也不希望切斷與中國的所有聯系。一言以蔽之，未來美歐會對華加大施壓，但歐盟不會完全倒向美國;美歐只能形成有限的遏華戰術聯盟，無法形成整體反華的戰略聯盟。

目前，美歐之間已有涉華對話，中歐之間也有高級別對話，缺少的是中美歐三邊對話，這種狀況與中美歐三邊關系日益凸顯的重要性不符。建立中美歐三邊對話意義重大，通過對話增進相互理解、增信釋疑，不僅有助于管控分歧與競爭，而且由此產生的正面“外溢”效應亦有助于維護國際體系的穩定。中美歐三方可在擁有共同利益的領域尋求共識，合力推動建立三邊對話協調機制。

作者系外交學院國際關系研究所教授