邁向高質量發展：基于“七普”數據考察我國人口城鎮化新階段

程夢瑤

(天津理工大學 社會發展學院，天津 300834)

1 引言

改革開放40多年來，中國經歷了大規模的快速城鎮化過程，創造了舉世矚目的經濟成就，人口不斷向城鎮聚集，人民生活也發生了翻天覆地的變化。人口城鎮化發展的中國速度，成為全球人類城市發展史上不曾有過的重大實踐。

根據第七次全國人口普查(以下簡稱“七普”)數據顯示，2020年，我國常住人口城鎮化率達到63.89%，與2010年(49.68%)相比，上升了14.21個百分點(國家統計局，2021a)。這標志著“鄉土中國”正在逐漸消退，“城鎮中國”正式登上歷史舞臺。城鄉結構的重大轉型涉及人口城鄉空間分布、經濟產業重組升級、社會生活觀念變化等一系列重大戰略問題，圍繞這一戰略問題的發展歷程、階段描述已經積累了相當豐富的研究成果(陳明星等，2011；劉炳鐮、朱俊峰，2019)，但就我國人口城鎮化發展未來前景的討論始終存在諸多分歧。

站在第二個百年奮斗征程的起點上，我們如何看待過去幾十年城鎮化快速發展過程中呈現的新特征、新趨勢？如何應對未來人口城鎮化面臨的挑戰？如何抓住人口城鎮化帶來的新機遇？及時把握新時代我國人口城鎮化格局現狀，分析其變化趨勢和特征，對于協調區域發展以及提升以人為核心的新型城鎮化質量具有重大意義。

基于此，本文利用七普主要數據，結合歷次人口普查數據，對當前我國人口城鎮化的發展狀況和趨勢進行討論，從中探求當前我國人口城鎮化發展的新特征和面臨的新挑戰，在此基礎上嘗試提出相應的完善和治理對策。

2 人口城鎮化邁入高質量發展的人口基礎

2.1 我國人口城鎮化水平得到大幅度提升

2.1.1 城鎮人口規模達到歷史新高

七普數據顯示，2020年我國居住在城鎮的人口總量為9.02億，與2010年第六次全國人口普查(6.7億)相比(國家統計局，2021b)，大幅增加了2.32億，增幅約為34.63%，大大超過總人口增幅(見圖1)。

新中國成立70多年來，經歷了鄉村人口快速增長、達到峰值后大幅度下降，與此同時城鎮人口持續增長并超過鄉村人口的城鎮化轉變過程。新中國成立之初至今，我國城鎮人口從0.8億人迅猛增加到2020年的9.02億人，平均每年增加1226.87萬人，70余年間增加了10.28倍，年均增長3.68%。為此，我國人口城鎮化水平從1953年的13.26%提高到2020年的63.89%，至七普時，我國城鎮人口首次超過農村人口，這意味著從新中國成立初近九成人口居住在農村到當前超六成人口居住在城鎮的巨大飛躍。

從城鎮人口增量上看，從1953年到2020年，普查各時期城鎮人口增量均不斷上升。在新中國成立后的近40年，城鎮人口的年均增量還不足千萬，從城鎮人口不足1億到突破3億，花了近37年。但改革開放以來，城鎮人口從3億到突破9億，僅僅花了30年，其中，1990-2000年、2000-2010年、2010-2020年的年均增量分別高達1571.1萬人、2107.2萬人和2322.1萬人。

我國人口城鎮化的快速發展發生在改革開放以后不到40年的時間里。從新中國成立到改革開放初期的33年里，我國城鎮化水平只提高了7.87個百分點。而改革開放后的近40年間，我國城鎮化水平由1982年的21.13%增加到2020年的63.89%，提高了42.76個百分點，是前一階段的5倍之多，年平均增長1.13個百分點。進入21世紀以來，我國城鎮化率年均增速保持在2.9%左右。2000年至2010年城鎮化率平均每年提高1.37個百分點；2010年至2020年城鎮化率平均每年提高1.39個百分點，仍然保持了較為可觀的增速。與我國城鎮人口的持續增長相比，我國農村人口規模在新中國成立后的前40年經歷了快速增長后，于1990年達到峰值。隨后的30余年，農村人口規模持續下降，至七普時，我國農村人口較10年前減少了1.61億人，農村人口規模達到有普查以來歷史最低水平。

人口城鎮化是我國最大的內需潛力和經濟得以長期平穩較快發展的源泉所在。每年上千萬的農村人口進城，必然會帶來勞動生產率和城市集聚效益的提高，也會加大城鎮公共服務和基礎設施投放壓力。正確認識現階段我國人口城鎮化的發展勢頭，對于合理配置城鄉資源、構建高質量發展格局具有重大意義。

2.1.2 人口城鎮化進入中期后半程成熟階段

同世界上其他國家類似，考察中國城鎮化發展的一般規律及階段特征兼具重要的理論和實踐意義。根據世界城鎮化發展的時間過程來看，諾瑟姆提出的“S”型曲線(Northman，1979)高度概括了世界上大多數發達國家的城鎮化發展經驗。一般認為城鎮化水平低于30%為初期階段，該階段城鎮化發展速度非常緩慢，對應工業化發展初期；30%-70%為城鎮化增長較快的中期階段，主要靠工業化推動，其中，又以50%為分界點將城鎮化中期細分為加速增長的中前期和增長趨緩的中后期；70%以上為后期階段，對應工業化發展后期，主要靠第三產業推動。有學者在此基礎上完善了城鎮化發展的理論主張，認為城鎮化水平在30%-60%為其成長階段，60%-80%之間為其成熟階段，80%以上為終期階段(方創琳等，2008)。

自新中國成立以來，我國人口城鎮化發展過程可大致概括為以下幾個階段(見圖2)：第一，探索波動階段(1949-1977年)。由于受到政治、經濟、社會動蕩及自然災害等多重因素的影響，這一時期我國人口城鎮化發展呈現出波動、倒退與停滯并存的特征。第二，起步完成階段(1978-1995年)。此階段我國人口城鎮化發展進入穩步慢速增長時期。1995-1996年我國人口城鎮化水平從29.04%邁入30.48%，意味著城鎮化起步階段的完成。第三，快速成長階段(1996-2010年)。此階段我國人口城鎮化水平提升近20個百分點，年均增速始終保持在3%以上，為各階段中最高。第四，中期后半程成熟階段(2011年至今)。這一階段人口城鎮化水平分別于2011年突破50%，2017年突破60%，按照上述城鎮化發展階段的劃分標準，我們可以判斷，當前我國城鎮化水平正處于中期較快增長區間的后半程，人口城鎮化水平從成長開始步入成熟階段。

人口城鎮化步入成熟階段意味著，首先，發展速度趨于減緩。2010-2015年，我國人口城鎮化年均增速為2.79%，2015-2020年年均增速回調到2.19%，說明城鎮化的增長呈現出放緩趨勢。事實上，如果我們把計算增速的時間線再往前推也不難發現，盡管我國城鎮人口規模一直處于增長態勢，但城鎮化水平的增長幅度和增長速度早在2000年左右就開始出現下降之勢。從人口城鎮化水平的增長率來看，1995-2000年我國人口城鎮化急速擴張，5年間漲幅為24.72%，平均每年增長1.44個百分點，年均增速高達4.52%；此后各普(調)查時期間城鎮人口增速持續回落(見圖2)。中國城鎮化發展基本符合前述諾瑟姆曲線所描繪的城鎮化水平快速增長至拐點后趨于放緩的一般規律。但需要指出的是，我國人口城鎮化發展步入成熟階段的標志時點并非與增速變化拐點出現的時點重合或接近，甚至可以說我國在城鎮化水平不足40%的時候就已“過早”地邁入從快速遞增向增速遞減的拐點。總之，以增速遞減的方式繼續增長將會是我國人口城鎮化在成熟階段長期面臨的基本事實。

其次，城區數量繼續增加，城市空間不斷拓展。行政區劃的調整是促使人口“就地”城鎮化的主要因素(王桂新，2021)，其數量的變化也能從側面反映我國人口城鎮化的發展特征(見表1)。20世紀90年代實施的大規模“撤鄉設鎮”使得1990-2000年間，鄉的數量銳減，降幅達到47.75%。進入21世紀至今，全國鄉的數量大幅減少14390個，如今鄉的數量僅為改革開放初期的兩成不到；相應地，2020年鎮的數量相當于1978年的9.7倍。鎮的數量大幅增加，除了上述行政意志外，也來源于人口自發集聚達到設鎮標準，這也符合城鎮化初期人口集聚的一般規律。值得注意的是，2010-2020年，我國城鎮數量繼續增加的同時，街道辦事處的增幅(26.72%)超過鎮的增幅(9%)、市轄區的增幅(14.07%)超過地級市的增幅(3.53%)，這在一定程度上反映了城鎮化成熟階段，城市管轄空間不斷擴大的傾向，也在一定程度上解釋了“七普”數據中我國市內人戶分離大幅增加的根源所在。

表1 部分年份我國行政區劃數量變化情況(單位：個)

七普數據表明，我國鄉城流動人口規模達到2.49億，占全國流動人口的比例達66.26%，依舊是已有存量流動人口的絕對主體，這說明我國大規模的鄉城遷移流動趨勢仍在延續，城鎮化發展后半程增長潛力仍然可期。

2.2 人口城鎮化成熟階段的基本格局趨于穩定

2.2.1 流動人口已成為城鎮人口增長的主導因素

城鎮人口的自然增長、從農村到城市的人口遷入以及城鎮建制的變更是城鎮人口增長的三大主要來源(王桂新、黃祖宇，2014)。在城鎮化的不同發展階段，上述三個因素對城鎮人口增加的影響程度各有不同。有學者估計，1990-2000年間我國新增城鎮人口中，至少有30%來自人口從農村向城鎮的轉移(王放，2004)；2000-2010年間因從農村到城鎮的人口遷移而增加的城鎮人口占比已達57.4%(王放，2014)。未來，“城鎮中國”的持續發展將仍然依靠過去40年來已經形成的“遷徙中國”人口形態(段成榮等，2019)。

盡管當前尚無法確切估計過去10年，新增城鎮人口的具體構成。為了大致估計流動人口對城鎮人口變動的影響程度，我們把流入城鎮地區的流動人口的增量占城鎮常住人口總增量的比例稱為流動人口增長對城鎮人口增長的貢獻度。計算結果表明，歷次普查間流動人口增量對城鎮人口增量的貢獻度，從1982-1990年的15.38%迅速提高至2010-2020年的61.44%(見圖3)。城鎮化水平較高的經濟發達地區其城鎮人口比重的遷移增長幅度也較大，人口遷移流動仍然是城鎮人口增長的主要動力。以人為核心的高質量新型城鎮化，日益依賴于妥善處理鄉城人口大遷移大流動帶來的挑戰。

圖3 我國流動人口增量對城鎮人口增長貢獻度變化

2.2.2 東部城市依然是全國城鎮化發展的重要引擎

前述城鎮人口主要增長來源是認識城鎮人口空間分布特點及變化的重要方面。從相對比例的變動來看，2000-2020年，東部地區10個省份吸納全國流動人口的比例始終保持在45%以上(見表2)，說明人口流動影響下城鎮人口集中在東部地區少數省份的基本格局沒有發生根本改變。

表2 東部主要省份作為流入地的流動人口總量占全國流動人口比例(%)

從絕對規模上看，2020年，流入東部的流動人口規模達1.76億人，較2010年增加了6462.5萬人，是2000年東部地區流動人口的3.66倍。由此可見，一方面，東部吸納流動人口比例正在趨于穩定，另一方面，其絕對規模保持了大幅度正增長態勢。

現有數據雖暫不能細分流動人口進入東部地區的具體流向分布，但根據歷史數據及可能的部分地區信息，我們仍然可以看到流動人口主要流向東部城市。以流動人口規模最大的廣東省為例，2020年廣東流動人口突破5200萬人，其中深圳流動人口首次突破1000萬，東莞流動人口首次突破500萬，使得東莞成為繼廣州、深圳后廣東第三個人口超過千萬的城市(見圖4)。

圖4 珠三角主要城市流動人口規模變動(萬人)

七普數據還表明，我國東部地區，尤其是東部沿海發達城市地區基于人口遷移效應帶來的城鎮人口集聚仍在保持并趨于穩定。這是我們判斷流動人口發展趨勢、研判人口城鎮化發展趨勢不可忽視的基本出發點。可以將以下方面作為判斷依據：

其一，從人口區域分布來看，七普數據表明，2010-2020年，東部地區人口從5.06億增長到5.64億，增幅為11.46%，在全國總人口中所占比重增加了2.15個百分點，年平均增長率為1.08%，高于全國人口平均增速(0.53%)。而東部地區整體上已長期處于生育水平低于更替水平的狀態，例如上海、北京等地人口自然增長已接近零增長或早已進入人口負增長慣性(茅倬彥，2011)。但近10年間，上海、北京常住人口年平均增長率分別為0.8%和1.1%，流動人口年平均增長率分別為1.6%和1.8%，可見在這些東部地區的人口增長中人口遷移流動作用大于人口生育的作用。

其二，從跨省流動人口變動情況來看，七普數據表明，東部地區吸納跨省流動人口9181萬人，占全部跨省流動人口比例為73.54%，較2010年的80.38%略有降低；相應地，中、西部地區分別吸納跨省流動人口955萬人和1880萬人，占比分別為7.65%和15.06%，較10年前分別上升了2.91個和3.43個百分點；東北地區僅吸納468萬人，占3.75%，與10年前基本持平。盡管東部地區跨省流動人口份額稍有下降，但絕對規模較10年前增加了1598.75萬人。東部地區如此龐大的跨省流動人口絕對規模表明，東部地區依然是全國城鎮化發展的重要引擎。

其三，從七普數據所反映的地區間人口規模的變化也能看出人口向發達城鎮地區聚集的偏好。七普分省人口規模數據顯示，2010～2020年，新增人口數量最多的3個省份分別是廣東、浙江、江蘇；這3個省均地處東部沿海地區。2020年，各省人口總量排名中，江蘇(8475萬人)首次超過四川(8367萬人)，浙江(6457萬人)首次超過安徽(6103萬人)，福建首次(4154萬人)超過陜西(3953萬人)，充分說明了人口向東部地區聚集的趨勢。

2.3 人口城鎮化的發展差異仍然存在

由于我國幅員遼闊，不同地區、不同省份、不同城市群城鎮化的進程也各不相同(辜勝阻、朱農，1993；劉濤等，2015)。既要全面掌握從全國總體層面來看城鎮化所步入的成熟新階段，也要及時關注我國城鎮化發展的階段差異性，這有助于因地制宜、因時制宜地選擇多樣化的城鎮化發展道路。

2.3.1 人口城鎮化水平有較大地區差異

黨的十九屆五中全會及“十四五”規劃建議提出，要優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化。改革開放以來，我國人口城鎮化水平得到長足提升的同時也面臨著人口城鎮化發展機會不均等，地區間存在較大差異的現實。

從省級層面考察來看，不同地區常住人口城鎮化水平存在巨大差異(見圖5)。人口城鎮化水平高于全國平均水平的省份共12個，7個位于東部地區包括廣東、江蘇、浙江、福建、上海、北京、天津，后3個直轄市城鎮人口比例更是達到80%以上，其他人口城鎮化水平較高的省份零星分布在東北地區的遼寧、黑龍江及西部地區的重慶、內蒙古和寧夏，其城鎮化水平在65%～72.1%之間。在已發布省級普查主要數據的29個省份中，有17個省、市、自治區(近六成)人口城鎮化水平低于全國平均，位于中部地區的6個省份(山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南)全部低于全國平均水平(城鎮人口比重在55.4%～62.9%之間)，西藏城鎮人口比例更是不足40%。

圖5 各省人口普查中居住在城鎮的人口比例(%，2000)

此外，同一省份內不同地區的常住人口城鎮化率也存在較大差異(見圖6)。以各市級發布數據較為完備的廣東省為例，人口城鎮化水平非常高的城市有深圳、佛山、東莞、珠海，居住在城鎮地區的人口比例均超過90%；人口城鎮化水平較高的還有中山(87%)、廣州(86.2%)，上述區域全部位于珠三角核心地區。與此相比，廣東省有16個城市的人口城鎮化水平低于廣東省平均值(74.2%)，有11個低于全國平均水平；其中河源、湛江、云浮、茂名等地居住在城鎮地區人口比例不足50%，這意味著在全國人口城鎮化水平排名第5的廣東省內部的上述城市中，仍然有超過一半的人口居住在農村地區。珠三角地區對粵東西北地區的輻射帶動作用有待進一步挖掘。

圖6 廣東省各城市人口普查城鎮人口比例(%，2000)

隨著我國人口城鎮化水平步入成熟階段，實現高質量、可持續的城鎮化發展日益依賴于科學合理的城鎮布局體系、特別是對低收入、低城鎮化水平中小城鎮地區增長空間的就地培育。從可持續發展的角度來看，盡管前述小城鎮在規模上遠不如大都市區城鎮人口規模，但對該類城市人口城鎮化水平的繼續提升要予以充分考慮和政策安排。

2.3.2 “集”中有“散”：人口集聚規律下的階段差異

第一，部分中西部城市“后來追上”。人口流入地選擇和流向的變化在一定程度上是我國區域協調發展，人口流動合理化、人口分布均衡化的信號塔。過去10年間，局部中西部城市對城鎮人口的吸引力顯著提升。在五普到六普期間，人口出現負增長的省份中，有貴州、重慶、四川和湖北，上述省份都處于我國中西部地區，歷來被認為是流動人口的主要遷出地。在七普前的10年間，上述省份都成功扭轉了人口繼續減少的局面，轉變為人口的快速增長(見圖7)。可見，中西部局部地區在吸引流動人口，或者說吸引人口回流方面正在追趕東部地區。

圖7 部分省份普查間人口規模增量變動比較(單位：萬人)

其中，成渝城市群人口新增規模在全國城市群中較為突出。以成都市為典型的西部城市流動人口變動情況為例，2020年，成都流動人口達845.96萬，較10年前新增428.01萬，漲幅為102.41%。當前成都流動人口規模已經可以與北京(841.84萬)媲美。2000年以前，成都常住人口占四川總人口的比例始終維持在10%左右，1953年～2000年為成都市人口緩慢增長階段，近50年間其人口在四川省的占比僅增長2.58個百分點；進入21世紀以來，成都常住人口占四川總人口的比例快速增加，由2000年的13.34%迅速提高到2020年的25.02%，反映了省會城市虹吸效應的顯著增強(見圖8)。這是城市經濟社會發展活力增強的結果，流動人口規模的增加將帶來方方面面的需求與發展潛力。

圖8 四川及成都常住人口規模變動情況

第二，個別城市“逆勢而為”。中西部城市流動人口吸引力的崛起還體現在中部地區出現了新的人口增長極——鄭州。2010～2020年，在中部地區人口在全國所占比重下降了0.79個百分點的情況下，2020年鄭州常住人口達1260.1萬人，比六普的862.7萬人，增加了397.4萬人，增長46.1%。常住人口的快速增長使得鄭州人口規模位居中部地區第1、全國第10(見表3)。從七普全國常住人口排名前十的城市人口增量上看，除排名前2位的深圳、廣州位于珠三角地區外，排名3～5位的依次是處于西部的成都、西安和中部的鄭州。2020年，鄭州市常住人口總量比2010年六普前移11位，超越了武漢、杭州、青島、哈爾濱、石家莊等12個城市。成都、鄭州、西安等城市人口變化趨勢表明，中西部地區人口更多向省內中心城市以及以中心城市為核心的都市圈聚集趨勢正在加劇。

表3 七普全國常住人口排名前十城市

上述分析也從側面表明，當我國東部城鎮地區人口集聚已趨于穩定時，中西部的各中心城市仍然處于人口快速集聚的階段。學界既要加強對不多區域城鎮人口空間分布發展階段的研究，相關部門在實踐層面也要為中西部地區城鎮人口在短期內還將快速集聚的現實做好充分準備。

2.3.3 兩種人口城鎮化始終存在的差異

如何準確衡量我國真實的城鎮化水平一直在學界頗具爭議。受戶籍制度的影響，在衡量我國人口城鎮化水平時客觀存在兩種口徑，一種是以常住城鎮地區人口占總人口比重為口徑的常住人口城鎮化率，里面包括了常住城鎮的外來流動人口，另一種是以戶籍登記為非農業的人口占總人口比重為口徑的戶籍人口城鎮化率。

1990年到2020年，我國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率均持續上升，但兩者的差異始終存在，且戶籍人口城鎮化率提升速度低于常住人口城鎮化率增速。根據圖9可以大致將常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率的差異發展分為兩個階段：1990-2014年為差距迅速擴大階段。1990年，鄉城人口遷移尚處起步階段，兩者差距僅為5.6個百分點。此后，兩者差距開始迅速擴大，并在2010年超過15%，于2014年達到差異峰值19.45%。國家于當年出臺《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出，到2020年，我國要爭取實現“常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距縮小到15%”的目標。之后2015年至今為收縮回調穩定階段。盡管在上述目標提出后，2015年兩者差異降低到17.43%，但農業轉移人口市民化問題始終未能得到妥善解決，兩者差距從2016年開始又緩慢回調。截至2020年，兩者差距反彈到18.49個百分點，為歷史第二高。要重新認識并科學應對城鎮化發展的質量問題，顯然，努力縮小兩者差異的目標仍然任重道遠。

圖9 我國兩個城鎮化率差距的演變情況(1990-2020) 資料來源：常住人口城鎮化率及2010年及以前戶籍人口城鎮化率來自《中國人口與就業統計年鑒》；2010年后戶籍人口城鎮化率根據公安部發布數據整理而得。

綜上所述，過去七十余年，圍繞追求人口城鎮化發展規模和速度的實踐已經表明，在客觀規律的約束下，人口城鎮化水平并非越高越好，城鎮化速度也并非越快越好。我國人口城鎮化發展在取得舉世矚目成就的同時，更要順應新階段協調處理發展速度與質量的時代要求，及時調整城鎮化發展的核心理念和發展形態，探索平等、開放、融合、共享的高質量城鎮化發展模式。

3 制約人口城鎮化高質量發展的現實挑戰

3.1 戶籍制度改革落后，市民化轉移質量有待提高

過去10年，我國人口城鎮化率得到較快增長，但戶籍城鎮化率大幅度低于常住人口城鎮化率。如前所述，2010年我國常住人口和戶籍人口城鎮化率分別為49.69%和34.17%，兩者相差15.78個百分點；2010-2020年，我國戶籍人口城鎮化率雖然也在提高，目前達到45.4%，但戶籍人口城鎮化率增速慢于常住人口城鎮化率，低于常住人口城鎮化率18.49個百分點，過去10年兩者的差距出現了擴大之勢。這反映出戶籍制度的改革明顯滯后于常住人口城鎮化進程，導致以戶籍為依據的城市公共服務供給和規劃跟不上常住人口增加帶來的需求，自然也回避了那些異地實現市民化的農業轉移人口在城市中平等享有公共服務的權利。換言之，市民化質量不高這一問題的核心在于每位市民還無法平等合理地共享社會經濟發展成果，也難以平等追求發展機會。

“十四五”期間，我國依然面臨5.1億農業人口待轉移、3.76億流動人口進城落戶、2.6億農民工亟需市民化的巨大壓力，雖然上述群體在現實中可能高度重合，但在市民化過程中還面臨農業人口轉移意愿不高、市民化轉移質量不高的雙重壓力，進一步加劇了戶籍改革制度的復雜性。特別是基于城市人口規模的落戶門檻與流動人口實際落戶偏好之間存在的結構性矛盾，使得戶籍人口城鎮化發展存在區位錯配。

一方面，“十四五”規劃明確要完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制，但個別東部沿海超大城市卻率先釋放了落戶政策收緊信號；從當前各大城市每年積分落戶的配額與流動人口的規模比來看(深圳為1萬比1244萬，北京為0.6萬比841萬，上海為0.5萬比1048萬)是遠遠不能滿足大城市流動人口落戶需求的。而落戶門檻相對較低，指標相對富余的是小城市和小城鎮，其產業結構和就業機會無法滿足城鎮人口發展需要，面臨人口繼續流失的風險。前述城鎮化過程中人口轉移的供需錯配意味著相當一部分流動人口仍舊無法在其當前居留的流入地落戶，實現完全城鎮化。另一方面，個別中西部城市的人口卻出現了“倒掛式”增長現象。以武漢為例，2019年武漢常住人口1121.20萬人，比上年末增加13.1萬，但同期武漢戶籍人口906.40萬人，較上年增加22.67萬。類似的情況還出現在西安、天津等地。可見，將人與戶籍捆綁的傳統社會治理思維已無法適應當前我國人口高空間流動性的發展趨勢。這些都不利于整體上提升人口城鎮化的質量。

3.2 市內人戶分離人口規模急劇增長，加大城市治理難度

人口向城鎮聚集必然伴隨著城區面積的不斷向外擴張，為人口在城市內部的空間流動提供了客觀條件。經典的人口流動轉變假說認為，在發達的后工業社會，城市內部遷移和循環流動的活躍性將呈現提升趨勢(Zelinsky，1971)，這為新時期我國人戶分離，尤其是市內人戶分離這一人口空間運動形態的變化發展提供了理論基礎。七普數據顯示，人戶不一致已經成為城鎮人口居住安排的新常態。2020年我國市內人戶分離人口達到1.17億，約占城鎮總人口的12.97%，規模較2000年的3600萬增加了2.25倍。那么，高度活躍的城市內部短距離流動是否標志著我國城鎮化與人口遷移流動進入了新的階段呢？

首先，要關注行政區劃變更所導致的“流動人口”統計口徑向“市內人戶分離人口”統計口徑的轉移。在諸如重慶這樣城區人口居住密度較大的直轄市，市內人戶分離人口規模逾800萬，市內人戶分離占城鎮常住人口數的比例為37.21%，占其人戶分離人口總量的比例高達63.26%。出現此種人戶空間上的錯位大概率有行政轄區頻繁性調整的客觀原因，使得此前一部分被統計為流動人口的人在本次普查中統計為了市內人戶分離人口。已有研究表明，市內人戶分離人口與外來流動人口在遷移原因、空間分布、年齡、受教育程度和職業結構等方面均有所不同(易成棟等，2014)。為此，要持續關注新增市內人戶分離人口的結構特征，作為判斷城市內部短距離流動是否迎來重要轉變的依據。

其次，中國“市內人戶分離”現象的存在，以戶籍制度為前提，是區別于世界其他國家普遍存在的城市內部短距離遷移流動的重要特征。也恰恰是各類與戶籍掛勾的社會福利在城市內分布的相對凝固性，成為了市內人戶分離現象產生的根本原因。盡管短距離的流動隨著城市交通網絡的發展和城市功能區的外拓而逐步變得頻繁，但為了繼續享受市內相對優質的公共福利，外遷的戶籍居民仍然會將戶口留在原地。這可能導致大量公共資源在市區內部過度集中，而城市外圍的配套規劃卻發展緩慢。

總之，近年來城鎮化過程中，在城區面積的極速擴張，市內人戶分離人口大規模存在的今天，戶籍登記管理信息或許已經不能真實反映人口活動的實際情況，各種建立在戶籍人口管理之上的社會管理措施，以及諸如學位、購房、醫療服務以及種種公共福利分配、基礎設施規劃等已經嚴重偏離人口的實際居住半徑。在嚴重降低社會公共服務供給精準度的同時，還將加大城市治理難度，給各項基于戶籍信息的行政管理措施帶來諸多不便。

3.3 城鎮基本公共服務均等化、多樣化有待繼續提升

隨著農業轉移人口在城市居住趨于穩定化，他們的利益訴求不再僅僅限于經濟利益，同時也希望在市民化待遇上真正獲得城市的接納。當前異地城鎮化在基本勞動權益、社會保障、健康管理以及子女教育等公共服務方面的均等化難題亟待破解，由此形成的“新二元結構”損害了異地實現市民化的轉移質量。如果任由其發展，不僅損害公共服務資源配置效率，還會造成社會撕裂，引發嚴重民生問題。

在此基礎上，家庭化遷居已經代替個體轉移，成為我國人口城鎮化和遷移流動的確定趨勢，人口城鎮化由轉移農村勞動力個體為主向解決轉移家庭發展問題為主轉變，保證和促進農業轉移家庭在流入地的可持續發展是我國人口城鎮化進入成熟階段亟需解決的問題。提升人口城鎮化質量的著眼點從個體轉向家庭，也是綜合解決由于以往城鎮化不充分、不徹底而產生的留守兒童、老人和妻子等人口發展問題的有效途徑。當前，長期定居城市是半數以上農業待轉移人口及其家庭的主流意愿，這意味著全家人的住房、教育、醫療、養老等問題都必須在城市得到妥善解決。以上問題的解決，依然面臨諸如社會保障異地接續、公立教育資源分配、甚至購房購車資格等諸多制度障礙。

4 實現人口城鎮化高質量發展的政策應對

4.1 準確識變，加強人口城鎮化發展戰略研究，保持城市活力

七普數據再次確認了我國人口高空間流動性的基本事實(程夢瑤、段成榮，2021)。改革開放以來，我國迅速實現了從人口幾乎不遷移或被動遷移的“鄉土中國”向大規模、全方位、多層次、多元化的全員遷移流動的“遷徙中國”的轉變(段成榮等，2019)。這是我國城鎮化發展中后期還將繼續面臨的人口空間運動基本形態，也符合城市發展、社會經濟發展的一般規律。鑒于此，任何有關引導農村人口有序轉移的政策制定，都需要以尊重和順應人口將繼續大規模自由流動這一客觀規律為前提。我國人口城鎮化進程深刻影響著不同地區人口生育水平、老齡化水平，還重塑了勞動力在區域間、城鄉間的結構布局，進而對土地、戶籍、社會保障制度等關鍵領域的改革都提出了更高的要求。因此，積極探索具有中國特色的人口城鎮化道路是國家人口發展戰略研究的重要內容。在文化上、心態上也要去適應“城鎮中國”的人口新階段，營造尊重人口在城鄉間自由遷徙、適應城鄉融合轉型的社會環境，這是城市保持活力的重要密碼。

4.2 加速剝離戶籍附加福利，及時調整以常住人口作為社會治理的基本依據

“基本公共服務均等化水平明顯提高”被列為“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一。現階段，特大城市、大城市相關部門若仍試圖通過抬高落戶門檻來暫時緩解城市公共服務供給壓力，或是在“搶人大戰”中通過附加在戶籍上的高福利價值吸引高素質人才，無異于都是飲鴆止渴，廣大普通流動人口在城市平等生活、發展的需求長期被忽視。必須加速破除城鄉間、小城鎮與大城市間戶籍遷移的制度壁壘，推動非戶籍常住人口逐步享有與戶籍人口同等的基本公共服務。要盡早建立以現住地為依據的人口基礎信息采集和追蹤系統，提升人口信息管理現代化水平；要淡化附加在戶籍上的社會福利“含金量”，這本不應成為決定公民享有公共服務權利高低好壞的依據；要逐步降低各大城市的落戶門檻，提升以人為本的城鎮化質量。

4.3 提高公共服務水平，注重人口城鎮化發展的質量導向

“十四五”規劃對提升我國公共服務水平作出了“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”的重要論述。人口城鎮化過程中的流動人口，既是影響公共服務均等化落地的重點群體，流出地與流入地公共服務接續問題又是其中的薄弱環節，這要求流入地城市從大局意識出發，推進公共服務在流動人口與本地居民的無差別對待，提升流動人口公共服務的可及性、便捷化、多樣性和精準度。

在過去40多年農村勞動力不斷向城鎮轉移的過程中，流入地城市往往只把他們視為城市建設發展的廉價籌碼，忽略了他們應該享有的完整家庭生活、精神生活和娛樂生活，使得流動人口長期處于人口遷移流動不充分、不完整的兩棲狀態。隨著流動人口的家庭化趨勢的持續增強，要盡快實現農業待轉移人口公共服務對象由勞動力個體向其家庭的轉變，并豐富面向新落戶農業轉移家庭的公共服務供給渠道和供給種類。