以數字化改革統領市域治理現代化

劉偉

黨的十九大報告提出加快“數字中國”建設的戰略目標。省第十四次黨代會報告明確指出，提升數字政府、數字社會、智慧城市建設水平，完善數字治理體系，提升數字治理能力，以全面數字化引領經濟社會轉型升級，為經濟高質量發展插上信息化翅膀、增添強大新動能。隨著新冠肺炎疫情對社會生產生活和國家治理的影響持續加強，推動數字經濟、數字政府、數字社會協同發展，已經成為適應疫情防控常態化、確保各項事業平穩發展的客觀要求。南京堅持高點站位、統籌謀劃，用好數字化改革這個有力抓手，形成數字化改革對經濟社會發展和政府治理能力提升的疊加效應，為統籌推進市域治理現代化、建設人民滿意的社會主義現代化典范城市提供強大動能。

一、數字化改革是統籌推進

市域治理現代化的有力抓手

全面推進市域治理現代化就是通過持續完善治理體系和科學配置治理要素，不斷提升各類主體的治理能力和治理效能，為市域現代化發展提供強大治理保障的過程。數字化轉型是以數字技術和智能技術為標志的新一輪技術革命的必然結果，是一場廣泛、持續和全域性的復雜變遷，對社會生產生活方式和政府治理過程產生深遠影響。當前，數字化轉型已經成為推進市域治理現代化的實踐場景，數字化改革則為加快市域治理現代化提供了主線和抓手，這既是全面深化改革的重要特征，也是加快推進市域治理現代化的戰略路徑。南京只有深刻把握數字化轉型的規律，科學制定全局性、戰略性和前瞻性的改革方案，統籌推進數字化改革有力有序有效實施，才能搶占數字化轉型的戰略高地，為經濟高質量發展和人民高品質生活提供堅強保障。

新一輪科技革命助推信息系統和數字技術實現了指數級擴展，以信息通信技術、網絡空間虛擬系統、信息物理系統和生物技術等為代表的新興技術集群優勢不斷彰顯，數字化轉型正是新技術革命顛覆性變革的集中反映。我國實現全面現代化的過程與數字化轉型相伴而行，面對這場波及面廣、穿透力強、影響深遠的復雜性變遷，我們推進中國特色社會主義事業發展必須立足這個顯著變量，通過高質量的數字化改革實現高水平的數字化轉型，更好地發揮中國之治的制度優勢，確保全面深化改革的戰略部署落地生根、取得實效。為此，要全面認識數字化轉型面臨的機遇和挑戰，增強戰略敏感和戰略前瞻意識，統籌謀劃數字化改革總體布局，掌握數字化轉型的戰略主動權。南京要明確戰略方向、聚焦戰略重點、優化戰略路徑、強化改革落實，緊緊扣住實現市域治理現代化這個目標，主動塑造數字化轉型的新載體，增強改革聯動性與集成化，以數字化改革推動產業變革、社會變革、治理變革的平穩發展，在江蘇打造“中國式現代化標志性窗口”的奮斗圖景中展現新的擔當和作為。

數字化轉型是各類要素和資源全方位、多層次和跨領域的動態演化過程，它擴展了治理變革的空間、提高了要素優化配置的效率，為加快推進市域治理現代化創造了契機。進入21世紀以來，新一輪技術革命不僅推動了制造業的智能化轉型，催生了經濟新業態和商業新模式，也帶來了政府治理的革命性變革。當前，數字經濟蓬勃發展、數字社會日新月異、數字法治穩步發展，對加快數字政府和數字治理能力建設提出了更高要求，統籌謀劃和協同推進數字化改革，發揮數字政府和數字治理的催化作用，已經成為搶抓數字化轉型戰略機遇的關鍵。從政府改革的維度來看，數字化轉型是20世紀80年代以來，建立在信息技術創新和應用基礎上，政府公共部門組織變革與流程再造的時代生發，是從傳統的電子政務發展階段，經由“互聯網+政務服務”創新階段，邁向全面建設數字政府、提升數字治理能力的過程。因此，適應數字經濟增長、數字社會發展和數字法治建設的要求，政府改革創新的內涵、方式、路徑和動力呈現出全新的樣態。南京要堅持規律性把握，厘清數字化改革的主線，選準數字化改革的切入點，發揮數字化改革的集成效應，為市域治理現代化聚合力量和賦能增效。

二、南京加快數字化改革的

先發優勢及其面臨的挑戰

黨的十八大以來，南京市域治理體系變革與能力提升進入加速期，政府改革創新大量涌現，為探索和推進市域治理現代化奠定了堅實基礎。近年來，南京進行了各具特色的數字化改革探索，取得了顯著成效，形成了先發優勢。南京不僅擁有“不見面審批”“3550承諾制”“延時服務”“全科政務”等政務服務名片，也形成了以江寧區、棲霞區為代表的集成改革新成果。此外，秦淮區以“1+4”基層改革經驗為藍本，探索和形成了“賦權、賦能、強基層、強隊伍”的“兩賦兩強”街道集成改革新模式，通過探索“做強社區、做實網格，增加服務資源、增強治理能力”的“雙做雙增”社區治理集成改革，為加快市域社會治理現代化提供了樣本和經驗。近年來，南京不斷加快智慧城市的硬件建設與軟件創新步伐，“一件事一次辦”改革穩步實施，全力助推南京營商環境再優化;“寧滿意”政務服務品牌亮點更多、成色更足，便民利企的效能得到進一步彰顯;構建“大數據+網格化+綜合執法”體系邁出新步伐，基層集成改革的動能不斷激發。概而言之，南京緊扣深化“放管服”改革、優化營商環境、加快治理技術迭代升級、推進各領域和各層級集成改革，聚力實現結構性改革、生態性營造和技術性賦能協同發展，為提升數字化改革的協同水平創造了有利條件。

我們也要看到，南京在搶占數字化轉型戰略機遇、推進數字化改革提能增效、實現市域治理現代化等方面仍然面臨一些突出的問題和挑戰。一是少數領導干部對數字化改革“整體”與“局部”，“共性”與“個性”的關系理解不深、把握不準，仍然抱持著“置身事外”的心態，將數字化改革視為簡單的技術應用、程序開發和平臺建設，機械地將工作方式從線下轉到線上，存在步調遲緩、各自為政等問題，導致改革無法系統謀劃，沒有真正產生“化學反應”。二是全市數字化改革的頂層設計相對滯后，涉及跨部門、跨領域的數據共享還面臨諸多阻力，“條”上的管理數據與“塊”上的服務數據相互之間不暢通，市內不同轄區之間數據共享體制和機制仍不健全，特別是“數據壁壘”和“數字孤島”問題還比較突出。三是跨地域和跨層級的數字化改革協同發力不夠，區縣政府仍然難以有效地使用“條”上的基礎數據，影響了數字改革集成化水平，也制約著數字治理的整體效能。目前已有的場景模塊設置仍然存在重疊交叉、區分度不高、特色不鮮明等突出問題，這些都是數字化改革亟待破解的問題。

三、搶抓數字化轉型機遇推進

市域治理現代化的建議

在全面建設社會主義現代化新征程上，南京統籌推進市域治理現代化必須下好數字化改革這盤棋，一體化推進數字經濟、數字社會和數字政府建設，不斷強化改革的系統性和協調性，形成科學完備、協同高效的市域治理體系。要通過數字化改革實現市域治理體制更加完善、機制更加健全，推動治理動力變革與質量提檔，不斷提升城市的首位度，打造江蘇市域治理現代化的先行示范區。

提升數字化轉型的戰略優先級，加快市域治理現代化的發展步伐。一是立足實現全面現代化的戰略全局，明確數字化改革的總體目標，不斷優化數字經濟、數字政府、數字社會和數字法治一體化發展的戰略路徑。“十四五”時期，南京要統一思想、凝聚共識、明確定位、強化統籌，以數字化改革為總領，提出清晰的戰略定位，把握重點和聚焦難點，構建數字化改革的目標體系，不斷增強改革的系統性和協調性，為加快市域治理現代化聚力和賦能。二是科學闡釋改革理念和形成理論指導，不斷強化數字化改革的話語引領。南京要對數字化改革的理論內涵、戰略指向、改革重點、推進機制和實現路徑進行及時梳理，做好經驗總結、理論闡釋和創新設計，將全市改革創新行動統一到搶抓數字化轉型機遇的共識上來，為數字化改革提供穩定高效的驅動力。三是引導領導干部對數字化改革再認識、再深化和再提升，使之深刻認識到，實施數字化改革是重中之重，加快數字化轉型是必由之路。要著力提升數字素養與技能，不斷增強全市領導干部和公務員的數字化適應力、勝任力和創造力。

聚焦數字化轉型的重大議題，進一步明確數字化改革的主體任務。一是全面審視國家戰略對南京的定位、省委賦予南京的責任，明確南京數字化轉型的重大議題，科學分解數字化改革的主體任務，把握好數字化改革的節奏力度，加強市級改革部門對區縣數字化改革的指導，提高市域治理現代化的戰略設計與統合能力，形成上下貫通、左右聯動與協同推進的合力，防止各自為政、重復建設和資源浪費。二是邁向以制度建設為引領的數字化改革新階段。數字化改革是技術撬動下的制度變革和組織再造過程，是一項系統性、復雜性和長期性的戰略任務，只有形成高效、可持續的政策保障，不斷健全和完善市域治理的制度體系，才能確保改革中不斷涌現出先進做法和成功經驗。三是適應數字化轉型不斷向基層延伸的趨勢，加快基層政務服務、綜合執法和便民服務等方面的配套機制建設，一體化推進全科政務建設，積極探索和完善數字治理及運營團隊建設的制度機制，加快補齊基層數字化改革的短板和弱項，不斷改善全市數字化改革中的“木桶效應”。

以數字化改革為契機和抓手，加快前期分項改革創新的系統集成。一是深刻認識數字化改革與集成改革的同構性。數字化轉型是貫穿我國全面深化改革的一條主線，它為集成改革提供了實踐場景。黨的十八大以來，增強改革的系統性、整體性、協同性成為全面深化改革的基本取向，集成改革成為達成這一目標的路徑和手段。要提高數字化轉型發展的戰略預判能力，把握數字化改革的契機，統籌推進數字化改革與集成改革，科學設計和穩步實施各領域數字化改革措施，加快前期分項改革創新的系統集成，充分發揮數字化改革的激發與聚合功能。二是要以提高數字治理能力為目標，加快各領域數字化再造的步伐，推進原有信息化建設成果的拓展升級，打造高效運行的數字化平臺，促進數字化技術的普及性應用，形成更多的數字化改革創新品牌。要著力突破上下級政府和部門之間數字化改革的梗阻，以提升“跨界協同”為目標，形成統籌抓總和協同推進的發展格局，擦亮南京數字化改革的“金字招牌”。數字化改革是螺旋式迭代的過程，上級政府和部門一方面要統籌抓總和強化業務指導，另一方面要精準發力，聚焦諸如基層工作人員數字化素養和業務能力建設等重要問題，通過人才“幫帶”為基層數字化改革落地落實增添新動能。

發揮數字政府建設的催化與牽引功能，確保數字化改革落地見效。一是充分發揮數字政府建設的戰略導航、改革牽引和配套保障功能。統籌推進市域治理體系的結構性變革、生態性營造與技術性賦能，實現三種改革形態相互支撐、協同發展，以促進數字政府建設上臺階為抓手，增強各級政府職能部門的數字治理能力，為數字化改革提供更高水平的配套保障。二是不斷探索和擴展數字化賦能渠道，加快數字政府重點應用場景的開發和創新，完善數字化應用場景的共建共享協同機制，堅持從整體視角謀劃“多跨場景”，防止數字化場景重復建設，克服“各家自掃門前雪”的路徑依賴，真正做到“跳出分工看問題”。三是統籌推進數據要素市場化配置改革，打造數字化投資和創業生態系統，不斷提升核心平臺、核心系統的自主知識產權，提高數據共享水平和強化數據應用，提升數字化改革嵌入經濟社會發展的水平，打造更多的數字化改革“硬核”成果。要全面抓實做細“工作上網”“數字上云”“開放共享”“改革見效”，扎實推進系統迭代和整體提升，為市域治理實現“循數而治”、不斷提升治理效能奠定堅實基礎。

〔本文系南京市哲學社會科學基金重大項目“南京市域治理現代化的創新理念與路徑探索研究”（20ZD03）階段性研究成果〕

（作者系中共江蘇省委黨校科研處處長、教授）

責任編輯：劉景昌