基于PSR模型的水土保持治理績效審計評價指標體系研究
——以重慶市為例

甘忠鑫

（重慶理工大學,重慶 400054）

水土保持是通過運用農、林、牧、水利等綜合措施，來防止水土流失，并對水土資源進行保護和改良的活動。隨著人類生產力的進步，人類對水土的破壞越發嚴重，如砍伐森林、開拓田地、肆意放牧等行為，都對當地水土資源造成巨大破壞，阻礙了經濟發展，影響了人們生存空間。

我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一，尤其是中華民族的母親河——黃河，歷史上因自然因素頻發洪水，因此自古就有大禹治水的故事。唐宋時期，因生產力的進步，人類大規模開發黃土高原，自然環境進一步惡化，加劇了黃河流域的水土流失，導致黃河水質長期渾濁，河段泥沙淤積。而我國另一條重要的河流——長江，也是水土流失問題不斷，在三峽庫區及部分河段，水流常年呈黃褐色，嚴重影響了周邊居民的生活質量和三峽庫區的蓄水狀況。

因此，我國將水土保持作為必須長期堅持的基本國策，于1991年頒布了《中華人民共和國水土保持法》，又于2015年發布了《全國水土保持規劃（2015—2030年）》。在經濟不斷發展，生態文明建設被放在重要位置的今天，國家在水土保持建設上的投入越來越大，各省市相繼開展了大規模的水土保持治理項目，在取得成效的同時，相應的績效審計工作也應同時展開。然而，我國在水土保持績效審計這一方面仍處于空白狀態，相關理論嚴重不足，因此，構建相應的水土保持治理績效審計評價指標體系，能提高政府水土保持工作的質量，確保水土保持項目的順利實施[1]。

1 重慶市水土保持治理概況

1.1 重慶市水土保持治理現狀

截至2020年年底，重慶市水土保持投資158.02億元，治理水土流失面積13.351 4萬公頃，征收水土保持補償費2.490 2億元。審批生產建設項目水土保持方案2 254個，檢查了1 099個生產建設項目，其中有38例違規情況[2]。

由表1可知，重慶市近年在水土保持治理上投入不斷加大，在2019年和2020年兩年里有大規模的增長，相對應審批的生產建設項目水土保持方案在這兩年也有了大幅的增長；征收的水土保持補償費逐年增加，在2020年有小幅的回落；生產建設項目檢查數在2017—2019年維持在高位，2020年有近一半降幅。

由表2可知，2015—2020年，重慶市的水土保持治理面積維持在高位，以2018年治理面積最多，2020年治理面積最少，其中最主要的治理手段是農田、水保林、經果林、封禁治理，而農田的治理量逐年降低，治理重心向封禁治理和其他類型轉移。

由表3可知，2015—2020年，重慶市的水土流失面積逐年降低，但是每年降幅較小；水土流失類型里輕度流失類型增加明顯，對水土破壞最嚴重的強烈、極強烈、劇烈三種類型有很大降幅，因此2020年流失的泥沙質量比2015年少了一半。

根據表1、表2和表3的數據變化趨勢，可見重慶市在2015—2020年期間積極跟進中央政策，響應中央號召，加強監管，大力進行水土保持項目的建設，使得水土保持治理卓有成效，為人民的安居樂業、城市的發展提供了保障。

表1 重慶市歷年水土保持投資與監督工作

表2 重慶市歷年水土保持治理面積（單位：公頃）

表3 重慶市歷年水土流失情況

1.2 重慶市水土保持治理中存在的問題

重慶市近年的水土保持治理費心費力，投入巨大，在取得成效的同時，也存在部分問題。

1.2.1 治理成果有所反彈

在存在水土流失問題的區域，土地侵蝕達到強烈、極強烈類型的占比有所反彈，在2020年有小幅回升；對水土破壞最嚴重的類型——劇烈侵蝕，在2020年較前一年未得到改善，存在反彈的風險。在監督工作中，2020年審批了歷年最多數量的水土保持方案，但檢查的水土保持生產建設項目數量卻比上年減少了將近一半，監督工作有所懈怠。

1.2.2 治理效益降低

重慶市的水土保持投資增幅較快，2020年的水土保持投資已經比2015年高出近一倍，但是在成果產出方面，2020年的治理面積卻是2015—2020年里最低的，部分治理成果也存在反彈風險。

1.2.3 水土保持現有政策存在不足

重慶市在水土保持治理上制定了不少規章制度和考核辦法，但在整體性和科學性上卻有所欠缺，前期進展順利，后期進展緩慢，要想提升效果，還需對生態補償等問題進行系統性的分析，出臺更有效的政策。

綜上所述，重慶市的水土保持治理近年顯現疲態，要提升重慶市水土保持治理的積極性和效益性，水土保持治理績效審計評價體系的構建就顯得尤為重要。

2 構建水土保持治理績效審計評價體系的必要性

從理論上來看，一方面，環境資源具有共有性，部分企業不加節制地利用水土資源會破壞當地的生態環境，并最終導致當地的居民和政府承擔生產的負面影響且得不到補償，這種外部不經濟性現象促使了水土保持治理績效審計的出現。另一方面，根據受托責任論，隨著公眾認知水平的提高，公眾急需一個能履行水土保持監管職責的受托人，同時因為受托人與委托人的信息差，公眾便會尋找獨立第三方鑒定受托人發布信息的真實性，這促進了水土保持治理績效審計的發展[3]。

從實踐情況看，一方面，在“十三五”后，水土保持治理被提到了新的高度，其關注度得到了極大的提高，水土保持治理績效能反映出當前階段各部門的水土保持治理成果。另一方面，水土保持治理績效審計能對不同指標進行定量和定性的評價，能使決策部門了解目前的水土保持治理狀況，并為接下來的水土保持工作的制定和開展提供方向。

因此，要做好水土保持治理工作，構建有效的績效審計評價體系必不可少。

3 引入PSR模型框架的可行性

3.1 PSR模型框架的基本原理

PSR模型最早由加拿大統計學家David J.Rapport和Tony Friend（1979）提出，后被聯合國經濟與發展組織用來研究環境問題得以發展壯大。PSR模型包括P（壓力）、S（狀態）、R（響應）三個部分，體現了人與自然的相互作用關系。人類為了生產與發展，會從自然環境中獲取資源，人類的相關活動就會形成壓力，對周圍的自然環境造成影響。人類的影響使得自然環境的狀態出現改變，而自然環境狀態的變化又會反過來作用于人類，迫使人類改變自身的行為，以減小P（壓力）[4]。

績效審計的PSR框架以上述邏輯模型為審計對象，將審計人員面臨的社會責任的壓力作為基點構建壓力指標，在壓力指標下審計人員需獲得水土保持治理結果應達到的狀態，即狀態指標，而為獲得狀態指標，審計人員需從各方面展開評價，即響應指標。通過綜合對比項目指標的實際數值和預期數值，了解項目的完成程度，分析項目進度未達預期的原因，提出審計意見和改進意見[5]。

3.2 運用PSR模型框架構建績效審計評價體系的優勢

首先，PSR模型具有良好的邏輯性，易于理解。PSR模型符合事物變化發展的客觀規律，即在有了壓力因素之后，經過分析能推理出狀態指標和響應指標，以此建立的指標體系可以反映出相互間的邏輯關系，便于決策者和社會公眾進行理解。

其次，PSR模型具有靈活性與開放性的特點。作為研究環境問題伴生的模型，它能因地制宜，根據實際需要對指標內容進行擴充。在模型的構建過程中，使用者往往能根據指標體系的邏輯獲得思路，補充指標體系中缺少的部分。

最后，PSR模型框架脫離了傳統的鑒證手段，將財務指標與非財務指標結合，能更有效地評價目標的績效狀況。用好PSR模型，能發現水土保持治理工作中存在的不足，為決策者改進工作方法和提高工作效率提供幫助。

4 基于PSR模型的水土保持治理績效審計評價指標體系的構建

4.1 評價指標的設計

本文使用PSR模型作為構建指標體系的框架模型，通過相關文件資料確定指標的內容范圍，并遵循該模型的邏輯性、科學性、靈活性與開放性等特點，構建水土保持治理績效審計評價指標體系。該指標體系以水土保持治理績效審計人員面臨的經濟監督、經濟評價、環境保護的社會責任的壓力為立足點分別構建壓力指標、狀態指標和響應指標。具體指標見表4。

表4 水土保持治理績效審計評價指標體系

4.2 評價指標權重的確定

在水土保持治理績效審計評價過程中，由于其指標體系既包含定性指標又包含定量指標，且層次較多，能否確定各指標的重要性，分配好權重值，將直接決定該評價體系的合理性和科學性。本研究決定采用層次分析法和德爾菲法共同確定指標權重。在已建立的層次結構模型的基礎上對指標元素進行兩兩比較[6]，結合專家的評定構造判斷矩陣，計算得到單一層次下各指標的權重并進行一致性檢驗。匯總得到指標體系的層次總排序和組合權重。

4.3 評價指標的評分標準

本研究的評價指標體系包含定性指標和定量指標。

定性指標主要是對項目的管理環境和社會的滿意度進行評價，因其主觀性較大，需制定等級標準來實現定性指標的量化。項目的管理環境指標由專家制定等級標準，分成五級（0分、25分、50分、75分、100分）進行判斷打分。社會滿意度指標由市水利局或有合作的機構對群眾進行問卷調查，按調查結果分成五級（0分、25分、50分、75分、100分）打分[7]。

定量指標可以直接運算得到數值，為得到科學準確的結果，本研究采用杠桿評價法來進行打分。在評價中,以法律法規中的環境質量標準、歷史標準或行業標準為評價標桿，對定量指標“標準化”處理后歸類到五個數值區間，并對應以五個檔次（30分、50分、70分、90分、100分）打分[7]。

4.4 計算項目的最終得分

在進行績效審計時，只需要對響應指標進行打分，再乘以各自的權重，逐級向上，得到總分。最后和標準值進行比較，判斷項目的績效，分析其與標準值存在差距的地方，并據此提出審計建議。

5 結論

隨著經濟的發展，以及人們環保意識的提高，水土保持越來越受到普遍關注，水土保持治理也成為一項重要的政治任務，對水土保持治理進行績效審計，是提高水土保持治理管理水平，完成水土保持規劃的必要舉措。

本文基于PSR模型構建了水土保持治理績效審計評價指標體系，其具有邏輯性、靈活性和全面性的特點，能客觀科學地評價各地水土保持治理項目的績效，有助于了解項目開展的情況、揭示存在的問題、落實相關責任、提高資源的利用效率，并以此實現水土保持的良性治理，促進我國生態環保事業的發展。