高質量土地儲備的評價體系建立及實現路徑研究

朱萬明

（上海市土地儲備中心，上海 200336）

黨的十九大報告提出“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”，對自然資源資產的管理提出了更高的目標和要求，其戰略高度前所未有。而儲備土地作為國家所有的重要自然資源資產之一，已納入地方政府向人大定期報告的范疇，其制度管理、規模結構、價值體現等諸多方面越來越受到各級地方人民政府的重視。自自然資源部組建以來，部權益管理部門開展多次全國范圍的土地儲備發展轉型的研究，對土地儲備的計劃編制、運行模式、資產管理提出新的工作思路和實踐路徑，引導土地儲備工作向更高層次的高質量發展方向邁進，以切合新時代賦予土地儲備的職責和使命。

1 高質量土地儲備的內涵

“高質量發展”首次正式表述是在2017年十九大報告中，表明中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。自此以后，該詞匯高頻應用于各個領域，出現在各級政府文件中，規劃土地領域也不例外。2018年11月15日，上海市人民政府印發了《本市全面推進土地資源高質量利用若干意見》，從空間引導、質量績效、存量為先、政策創新等四個維度，賦予了土地資源高質量利用的新內涵。在土地儲備領域，相關研究或從業人員從國土空間規劃、儲備計劃編制、保障土地要素供給、生態產品價值實現提出高質量實施土地儲備的目標和實現路徑。如：基于國土空間規劃管理視角提出上海高質量土地儲備的對策和建議[1]；建議按照“適度、深度、梯度”原則，實施統一、規范的計劃管理，同時構建政府儲備土地做地質量標準及管理體系[2]；提出關于片區項目引導土地儲備高質量發展的思考[3]；闡述通過生態修復與土地綜合開發相結合的儲備模式，實現廈門市五緣灣片區的高質量發展[4]；剖析杭州市不斷延伸土地儲備服務鏈條，全力打造“生態收儲”杭州模式，為營造國際一流營商環境提供有力的支撐[5]。從上述地方經驗和研究進展來看，高質量土地儲備的內涵可以總結為兩個維度四個層面，兩個維度分為效率和品質，四個層面分別是業務流程、開發模式、權益職責以及價值體現。

2 評價體系構建

2.1 評價原則

從“質量”詞義來講，主要指產品和工作的優劣程度，存在自身適用性和符合需求性的雙重表征。由此延伸開來，高質量土地儲備主要體現為工作效率和工作品質兩個維度，效率注重工作標準，品質注重工作效果。由此，可得出高質量儲備的評價原則：

一是可操作性原則。評價工作要結合土地儲備業務全流程，緊扣核心的工作環節，通過時間流和任務流的有效銜接以及業務管理標準等方面設定可判定、能考核的指標。

二是導向性原則。土地儲備工作要深入貫徹新發展理念，統籌經濟、生態和社會發展等要素，承擔著土地市場調控、土地資源合理利用以及落實所有者權益等職責。從目標導向出發，評價一個地區的土地儲備工作是否達到高質量，主要看是否有效增強土地資源要素的供給能力、是否保障和促進國土空間規劃的實施、是否體現了經濟、生態和社會綜合性價值。

三是動態性原則。土地儲備是上接規劃實施要求下接土地供應需求的一種過渡性土地管理行為，土地儲備的規模和結構時刻都在動態發展變化中，同時管理制度和流程也會隨著上位法規的變動而進行相應的工作調整。

2.2 評價指標

按照上述評價體系構建的原則，以“高質量”為統領，具體指標設置應充分體現土地儲備的工作目標、工作內容和工作績效。基于此，本文將評價體系設定為二個層級：第一層級分為業務流程、開發模式、權益職責以及價值體現四個要素，業務流程和開發模式主要是效率維度的體現，權益職責和價值體現主要是品質維度的體現；第二層級將每個要素再具體分解為具體的評價指標，結合土地儲備全生命周期管理，分為規劃引領、審批環節等12項指標。

3 評價方式

3.1 業務流程

土地儲備定義在國家政策、文件已有較為明確的表述。作為土地儲備的工作載體——土地儲備項目的定義只出現于《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》第二條。為了更準確地研究業務流程的評價方式，本文主要結合上海市土地儲備的工作實際，嘗試給土地儲備項目下一個定義。土地儲備項目是指：結合國民經濟和社會發展規劃要求，以及本市空間規劃實施時序，參照政府投資固定資產項目審批方式，通過收回、收購、征收等方式，使得政府取得完整土地產權，并為滿足供地需求而開展必要的前期開發等政府主導下的系列土地開發和資金投入的管理活動。從項目管理的科學、規范、高效的角度出發，對規劃引領、審批環節、工作流程實施評估。

（1）規劃引領

主要評價土地儲備項目實施與規劃銜接的程度。高質量土地儲備的目標之一是服務于規劃實施，規劃引領的理念應貫穿項目實施的全過程。編制計劃階段，對接近期實施規劃明確的重點區域，按照規劃實施的時序要求，將重點地塊納入計劃范圍，上海已初步形成“5-3-1”計劃管理模式，即5年近期規劃、3年滾動計劃、年度計劃；項目實施階段，可進一步優化土地儲備資產的權益配置，與規劃建立良性互動機制，對控規落地提出優化建議；在供地環節，結合規劃實施要求，做好供應前的各項準備工作，構建良好營商環境。

（2）審批環節

主要評價審批環節設置的規范合理性，以及審批效率是否符合審批制度改革要求。各地區應結合實際，制訂相應工作指南，進一步優化與儲備直接相關的審批環節數量，明確相應時限，提高審批效率。以上海市為例，與儲備直接相關的審批環節主要有：計劃審批、規土意見書、土地儲備審批，單獨辦理事項的審批時限為5-10個工作日。

（3）工作流程

主要評價工作流程體系構建的科學性。工作流程主要服務于項目實施，其主要考量因素是流程環節的設置是否有上位依據，是否可以標準化，是否可以運作通暢等。以上海市為例，經多年實踐，基本建立了一套行之有效的工作流程，以項目流和資金流為主線，基本覆蓋計劃編制與審批、投資估算編制與審批、規劃土地審批、土地依法取得以及貫穿項目實施全過程投資監管等。

3.2 開發方式

習慣上，我們稱土地儲備的核心工作內容為土地的一級開發，基本涵蓋了土地征購，場地、文物留存等調查，必要的前期開發等，以滿足“多通一平”的供應標準。評價一個區域的土地儲備開發方式是否符合高質量發展的目標，應該從項目實施與時空的關系的角度，從時序安排、地類結構、資金使用進行評價。

（1）時序安排

主要評價土地儲備項目實施的周期安排的合理性，避免形成過大的“已儲未凈”“凈而未供”的規模。以上海為例，一般以通過投資部門立項審批的時點作為儲備項目實施的始點，同時還關注儲備地塊入庫儲備（以國家所有權形態存在的國有建設用地）以及土地供應的時點。作為土地儲備機構，我們更為關心從立項至入庫的時序控制。本文以2020年為統計時點，對上海市正在實施的1500余個儲備項目進行了分析，其中當年立項當年完成儲備入庫的項目占比為33%，當年立項次年前完成儲備入庫的項目占比為67%，在間隔兩年完成儲備入庫的項目占比為81%（圖1）。上述數據表明，儲備地塊完成征轉、收回以及相應補償手續等達到入庫儲備標準以2年為評價指標基本是合理的。

圖1 項目立項至儲備入庫時長占比累計分布圖Fig.1 Cumulative distribution of the time period from project initiation to reserve warehousing

（2）規模結構

主要評價儲備規模和規劃用途的地類機構與供地需求的匹配性。在保障庫容穩定的基礎上，各類用地在規模上可體現適當的冗余值，增強風險防范能力。供地數據能夠客觀反映土地市場需求，是指引土地儲備在規模和結構上動態調整的“風向標”。但土地供應與國內國際經濟環境、國家政策、招商引資、要素配置等方面有著密切關聯，同時供地需求反饋到儲備階段存在一定的滯后性，所以需要通過對土地供應的趨勢預判來對儲備進行優化調整。土地儲備規模的預測模型有：成本驅動型、收益驅動型、定期補充型、預警監控型[5]。無論采用何種模型預測，都需要有理想的假定條件，難以進行精準評價。為保持儲備地塊在庫規模的適宜性和穩定性，既能滿足未來供地需求同時又能防范過大規模而導致財政資金變為“沉沒成本”的風險，本文結合實踐，提出儲備項目在庫規模及地類結構的建議考核指標（公式1、2），各地區可結合實施情況予以動態調整。

（3）資金使用

主要評價儲備資金是否符合國家和本市政策要求，是否建立了相應投資監管體系。為確保土地儲備資金的高效和安全使用，上海市在行業主管部門做好日常監管的同時，自2011年開始還建立中介機構全程參與投資監理的資金管控模式，并建立相應的制度。投資監理機構在土地儲備項目立項、實施、成本認定等環節，對儲備資金使用實行有效監控，及時出具監理報告，項目結束后出具審計報告。

3.3 權益職責

中共中央賦予自然資源部“兩統一”職責后，自然資源權益管理部門重點聚焦自然資源所有權行使模式、資產清單編制以及所有權委托代理機制等，開展理論研究、工作試點和制度探索。結合當前對于土地儲備資產的管理要求，儲備土地作為全民所有自然資源資產的重要組成部分，土地儲備機構作為土地儲備資產的實際管理者，其權益的內涵應覆蓋“誰來管（行使權利）、怎么管（落實權益）、值多少（資產清單）”等要素。

（1）職責定位

主要評價土地儲備機構是否正確履行相應的工作職責，是否建立了土地儲備資產的管理目標、管理要求等。《土地儲備管理辦法》規定：土地儲備機構承擔土地儲備的具體實施工作；《土地儲備項目預算管理辦法》規定：自然資源主管部門受市、縣人民政府委托代持土地儲備資產，并交由土地儲備機構管理。無論從承擔具體實施還是受托管理的角度來看，土地儲備機構的職責定位應聚焦在儲備土地的管護、開發、利用和監管上，同時為確保職責得到有力的履行以及各項管理目標的實現，土地儲備機構還應建立與之相匹配的內部管理制度。

（2）土地管護

主要評價是否建立儲備土地管護的工作標準、業務流程，對委托管理單位是否建立定期考核機制，以確保土地儲備機構在庫管理的土地資產不受外來侵害、占用等。儲備土地的臨時利用符合國家及地方的相關規定，不存在未批先用的行為，不存在批后監管失控現象。

（3）資產清單

主要評價土地儲備資產家底（臺賬）是否明晰，是否已建立科學、動態、準確的統計方法，資產價值的評估方式是否合理可行。2021年，自然資源部已開始試點全民所有自然資源資產的清查工作，并出臺了相應的技術通則，明確各類自然資源資產的工作內容和清查方式，土地儲備資產也在試點之列。同時，根據國家要求，全國各地已將土地儲備資產管理情況納入向本級人大專項報告的范疇，逐步建立標準統一的統計口徑和工作機制。

3.4 價值體現

《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》明確要求，“土地儲備項目應當設定績效目標”“應當對土地儲備項目開展績效評價”。績效評價是評估土地儲備項目價值體現的重要手段，主要是針對項目層面而言的；而高質量土地儲備的價值體現是一項面上工作，是代表本地區土地儲備工作的綜合績效反映，應全面體現是否深入貫徹新發展理念、是否統籌謀劃經濟社會生態等各要素的合理配置。同時儲備土地的價值體現最終還是通過規劃實施來實現的，不能完全剝離規劃和土地管理政策帶來的正向效益。

（1）經濟效益

主要評價經濟活動中投入與產出之間的對比。正是有了土地的增值和外溢收益，城市基礎設施建設的財力來源才是有本之木，有源之水。通過土地儲備方式，在某種程度上顯化了土地的潛在價值。但土地儲備項目并不像土地供應與經濟社會發展有著直接的關系，因此本文建議評價一個地區的土地儲備的經濟效益需分直接和間接兩個層面來理解。直接經濟效益主要表現在：當年度以及近三年儲備土地出讓收入與儲備成本投入的比較，以及儲備土地出讓收入占公共預算的比重；間接經濟效益主要表現在：本區域內儲備土地按規劃實施后所形成的年度利稅收入（主要指商辦以及產業用地），客觀支撐著經濟社會的良性發展。

（2）生態效益

主要評價儲備土地按照規劃實施后對生態環境和自然資源系統所帶來的正向影響。生態效益評價是一項較為復雜的一項工作，有學者提出生態效益評價指標包括了能夠反映與人類生存和社會經濟發展條件相關的生態系統要素、結構、過程、功能和服務5個方面的指標[6]。但從高質量土地儲備角度出發，我們重點關注的是通過土地儲備工作，本地區的生態環境是否得到改善。從指標角度，可采用儲備土地中規劃為公園綠化、生態水系、公共空間的比例來綜合反映土地儲備工作的生態效益（綠化用地占比率，公共空間用地占比率等）。以上海為例，按照城市轉型發展和生態建設的總體要求，土地儲備機構積極參與城市基礎設施短板以及生態環境建設等公益性項目的土地收儲工作，如舊區改造、黃浦江兩岸貫通、污水廠建設等涉及民生的工程，為城市發展帶來良好的生態收益。

（3）社會效益

主要評價土地儲備對于打造“宜居、韌性、智能”城市發展目標所起到的推動作用。社會效益是一種隱性的效益，與經濟效益和生態效益密切相關，適用于以結果導向為原則來開展評價工作。主要體現在三個方面：一是利用土地的增值收益用來改善基礎設施建設，方便人們的出行和游憩等，如軌道交通、道路建設、綠地公園等（資金來源于儲備土地出讓收入的比例）。二是保障了重大項目的順利落地，國家及地方的發展戰略得以實現[7]。三是通過舊區、城中村改造以及大型居住社區建設[8]等方式，深入推進了住房保障體系建設，為低收入群體提供了各類保障性住房（保障性住房用地占比率）。調查數據表明，2017—2019 年全國保障性安居工程用地中，有34.5%的用地來自于儲備土地[9]。

4 評價過程與應用

從評價實現的角度出發，本文設立的上述指標基本貫徹于儲備土地管理的全過程，結合定量、定性相結合的評價方式，采用計算、查驗相驗證的手段，構建評價體系的標準化實現過程。評價內容和要點，基本覆蓋了儲備土地全生命周期的各核心控制要素，以目標為導向，重點體現規范性、代表性和可驗證性。同時，為進一步體現評價的科學性以及和其他自然資源管理事項的銜接性，將評價對象的時長擴展至前期規劃要求以及后期土地利用，針對規劃—計劃—實施—供地—效益等流程進行閉環評價，強化生態因素考量以及以人民為中心的價值導向，充分體現貫徹“新發展理念”“實現更好質量”的時代要求。但儲備土地有其一定的特殊性，往往受外部環境和政策影響較大，因此在具體應用中建議結合各地實際，再行制定相關指標的閾值或定性評價要求。

按照上述評價體系，嘗試對上海市土地儲備工作進行初步評價（表1），部分數據基于現有管理要求暫時無法收集，需待以后評價體系完善后明確數據來源并建立相應的動態更新體系。

表1 以上海為例構建具體評價過程Table 1 Construction of specific evaluation process taking Shanghai as an example

從上述評價結果來看，上海市土地儲備工作圍繞國土空間規劃實施和增強土地資源有效供給的總體目標下，強化規劃引領和儲備業務規范操作，基本保持了儲備規模、結構、布局、時序上的穩定性，為實現高質量儲備的目標做好了積極的準備。但與各類指標細化對比分析，本市土地儲備發展水平距離高質量發展要求還有所差距，主要體現在：與規劃、供地環節的循環互動方面做得還不夠，未能實現空間布局效能的最大化；在業務流程的規范性上，尚未建立全市統一的規范指引，先行的政策依據尚未完成修訂；在儲備土地的庫容、結構、時序安排上以及價值體現的評價方式上，仍有較大的優化和調整的空間。上述不足的方面，需要在以后的管理實踐中逐步加以完善和提升。

5 結論與建議

在新發展理念的引領下，自然資源各個管理領域都在不斷發展變革之中，高質量發展的目標和要求已貫徹于工作的各個環節。當前，土地儲備經過二十多年的發展，也正在經歷著轉型發展的關鍵階段。如何實現土地儲備的高質量發展，以及構建高質量土地儲備的評價體系無疑是當前土地儲備面臨的重要命題。在分析過去實踐經驗的基礎上，借鑒績效評價的方式和手段，本文提出了高質量土地儲備的評價指標體系以及評價重點和內容，并結合本地區的實踐成果，提出一些彈性和剛性的評價指標。作為初步探索的研究成果，可以對以后建立更為規范、完善的評估體系提供一些重要的參考。但高質量土地儲備的評價是一項系統性工程，涉及到規劃、土地、經濟、生態、社會、評價等多項工作，而且全國各地的操作手勢和路徑又各不相同，因此制訂統一的評價體系并能放之四海而皆準是一件比較困難的工作，仍需要土地儲備的管理者和從業者，集思廣益，突破當前政策和認識的局限性，進一步開展以下各項研究：

一是明晰土地儲備階段全民所有自然資源所有者權益的職責界定和履職方式。這項工作研究，和當前全民所有自然資源資產委托代理機制研究、儲備土地的權利類型界定以及儲備機構的職責定位都有著密不可分的關聯，從法律以及政府管理角度，進一步明確儲備權的取得、類型、行使主體、注銷等內容。

二是研究土地儲備在庫規模及其地類結構的科學評價方式。為了保障空間規劃有序實施，土地要素的精準配置，土地儲備庫容應承擔“調蓄池”的作用，因此保持適當規模的儲備庫容是非常有必要的。但影響儲備庫容的因素較多，如歷史庫容、規劃實施、土地市場、區域經濟等，邊界條件難以鎖定，采用什么樣的計算模型、判定標準以及風險預警，國內外尚無明確標準可以借鑒。通過進一步研究，選擇一種較為完善的評價方式，制訂適合地區發展的儲備庫容以及地類結構的指導區間值，從而引領儲備行業的健康穩定發展。

三是構建系統科學的生態、社會效益評價指標。隨著土地儲備越來越承擔著整個社會賦予“公益性”職能，如果規劃是人們對城市發展方向所凝聚的共識，那么土地儲備與生俱來就帶有服務城市發展的“公益性”色彩，是人民城市重要理念的關鍵承載主體之一。其中，土地儲備的生態和社會效益就是最具重要性的體現。但是生態和社會效益的體現，與人類活動和獲得感密切相關，是一個較為復雜的多因子、多空間、多領域的關系。通過深化研究，提出將復雜問題簡單化的工作路徑，找準并提煉出相應評價指標，為推動高質量土地儲備的評價和實施提供生動而又準確的科學依據。