不動產“調查—確權—登記”三位一體化機制探索
——?以上海市自貿試驗區臨港新片區為例

潘映宗，張一唯，舒 斌

（上海市自然資源確權登記事務中心，上海 200003）

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2022.01.020

不動產調查確權登記是自然資源管理和城市管理的重要基礎性工作。對于高度城市化地區，由于土地利用狀況快速變化、土地利用預期績效較高，不動產調查確權登記的時效性和精準性，始終是支撐城市規劃建設和土地資源精細化管理的核心要求。2019年8月，中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區正式設立，成為上海乃至全國層面“十四五”時期及今后相當長時期內改革開放的前沿陣地和發展的新高地。本文以臨港新片區為例，系統分析了現行自然資源管理體系下不動產調查確權登記程序的堵點和難點，結合臨港新片區行政管理“扁平化”特色，針對性設計了“調查—確權—登記”一體化技術體系，具體以對臨港新片區內浦東國際機場南片區域進行的實踐探索，論證了該體系的實用性與可操作性。

1 臨港新片區“調查—確權—登記”現狀與問題

臨港新片區設立后，由臨港新片區管委會集中行使部分行政職能，相較于其他各區的管理模式上，涉及土地資源管理方面的政府行政行為更為扁平化，行政效率更高。在特殊的行政架構下，臨港新片區對不動產登記工作也提出了更高的要求。但是，受限于歷史政策、技術條件等，臨港新片區不動產調查確權登記工作存在以下問題：

1.1 土地權屬資料整體覆蓋率不足，更新不及時

在臨港新片區設立前，時稱臨港新城地區內的土地權屬調查工作便已有序開展，為該區域的土地供應審批、企業落地投產提供了有力的保障。同時，隨著土地開發范圍不斷擴大，大量的調查中獲取的權屬資料也不斷積累。但在臨港新片區規劃范圍重新確定后，原先的權屬資料已不足以覆蓋新片區全域，存在不少的缺漏；同時，在新片區的范圍內，還存在著不少集體土地及尚未進行不動產登記的農村宅基地，這對權屬調查工作提出了更高的要求。此外，由于新片區發展速度的提升，相應的土地權屬狀況也并未及時更新，缺乏現勢性，難以進行快速有效的利用。

1.2 權屬調查耗時較多，存在重復調查

由于前文所述的原因，土地權屬調查需要重新收集、核對用地范圍內的權屬資料，并完成全部的作業流程，耗時較多，對于時效要求較高的用地項目需以提前介入的形式開展，不能很好地適應實際工作的需求。此外，對于土地權屬較為復雜的區域，可能存在多次針對不同事項而進行的調查工作，使時間成本大幅增加，不利于營商環境改革。

1.3 項目建成驗收后辦理不動產權證手續復雜，材料要求較高

根據目前實施的《上海市不動產登記若干規定》等文件，用地項目申請各類不動產登記時，需提交各類紙質申請材料，流程較為復雜，溝通成本較高。同時根據屬地登記的原則，因臨港新片區范圍橫跨浦東新區及奉賢區，企業需判別用地范圍的所在地區，并向對應地區的不動產登記部門申請登記，十分不便。

2 “調查—確權—登記”一體化實施路徑

2.1 基本思路

為推動不動產統一登記，建立歸屬清晰，權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的產權制度，本文基于“土地審批供應—權屬調查—確權登記”全過程管理，以地籍數據全方位采集為核心開展不動產“調查—確權—登記”一體化技術設計。地籍調查是土地管理中打基礎、利當前、謀長遠的基礎性工作，是高質量三位一體機制的基礎。因此具體技術環節和特征體現為：

（1）全數據梳理

對新片區內的所有土地進行全面梳理，編制技術設計書，整理調查確權類型和清單。

（2）全地籍更新

在已有地籍數據的基礎上，通過地籍更新調查，完成地籍更新。

（3）全土地確權

在已有權屬數據基礎上，通過補充調查，完成不動產確權。

（4）一體化登記

編制調查確權成果報告并制作成果圖冊。通過建立獨立登記點與信息化平臺，支撐一體化登記服務。

上述四項工作任務相互支撐、環環相扣，共同組成“調查—確權—登記”的一體化機制體系。

2.2 關鍵技術

（1）分析評價

收集整理土地權屬資料和國土基礎調查、集體土地所有權調查、農村地籍更新調查成果資料，進行綜合性分析評價。

（2）土地利用現狀評價

通過國土基礎調查成果直接提取最新土地利用現狀圖斑數據，進行底板沉淀。

（3）土地權屬狀況分析

根據地籍基礎數據、權屬證明材料，分別梳理使用權宗地、集體土地所有權宗地和用地批文，進行權屬確認，對其中權屬不清晰、不明確的開展補充調查。

——使用權宗地信息處理。逐宗地梳理分析使用權宗地的各類信息，包括土地性質、土地使用權人、土地用途、用地審批情況等，并關聯對應的權源資料。

——集體土地所有權宗地信息處理。逐個梳理分析集體土地所有權宗地的各類信息，包括土地所有權人、所在圖幅等，并關聯集體土地所有權宗地范圍內的使用權宗地、隊界征詢圖、情況說明及附圖等。

——用地批文信息處理。逐個梳理用地批文的各類信息，包括批文類型、批文號、批文名稱、批準用地單位、批準用途等，并關聯對應的土地勘測定界報告書及圖形。

（4）公共管制信息處理

利用地籍基礎數據，獲取城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線等公共管制信息。

（5）地籍冊更新完善

在梳理土地權屬狀況的同時，通過上海市地籍數據管理系統，同步開展地籍冊的補充和完善。

——宗地評價。根據宗地評價規則，逐宗對宗地進行現勢性、與登記一致性和與所有權一致性評價，分別形成宗地評價清單。

——宗地權源補錄。在開展宗地評價的基礎上，利用收集到的土地權屬資料，對宗地進行權源補錄。

（6）綜合調查

根據土地權屬狀況的梳理結果，進一步開展綜合調查。具體可結合三調年度變更數據，采用“無人機”等航測技術，開展整區域土地利用現狀調查，結合逐宗地權屬狀況調查，形成綜合調查成果。

——集體土地所有權補充調查。對在土地權屬狀況梳理中發現的，或初始調查遺漏和成果錯誤的集體土地所有權宗地，開展權屬補充調查，并對集體土地所有權宗地進行變更。

——宅基地及其上房屋調查。開展宅基地及其上房屋調查，包括戶代表推舉、戶成員調查、宅基地及其上房屋的立基審批和現狀使用情況調查、成果公示與審核等。

（7）一體化登記

在現狀、權屬梳理和綜合調查等基礎上，形成調查確權系列成果，通過登記點提出登記申請，依托信息化平臺完成不動產（地、房）一體化登記。

3 案例實踐

為了驗證本文設計的不動產“調查—確權—登記”一體化技術體系，選取臨港新片區內浦東國際機場南側區域作為案例區域開展實踐。

浦東國際機場南側區域的四至范圍為：東至東海大道，南至下鹽路、上飛路，西至上海繞城高速，北至申嘉湖高速、圍場河路、緯十一路，如圖1所示。

圖1 浦東機場南側區域范圍示意圖Fig.1 Schematic diagram of the south area of Pudong Airport

機場南片區域作為臨港新片區的三個先行啟動區之一，毗鄰浦東機場。按照臨港國土空間總體規劃，承擔著打造航空產業功能區和國家臨空產業集聚示范區的重任。因此針對該區域內用地需求大、時效要求高、流程銜接緊的特點，開展一體化技術實踐是可行的，也是必要的。

3.1 現狀信息分析

根據第三次全國國土調查的地類數據地板，對案例范圍內的土地利用現狀按三調地類認定口徑進行分類統計。經分析，區域內共有現狀農用地12.86 km2、現狀建設用地8.65 km2、現狀未利用地2.54 km2，分別占總面積的53.48%、35.97%和10.55%（詳見表1）。在農用地相關的地類中，耕地占總面積的34%，其余為林地、種植園用地等。

表1 土地利用現狀用地分類明細表Table 1 Classification of land use status

地類空間布局分別見圖2和圖3。圖2按土地用途的三大類標準進行了劃分。從圖上可知，成片的建設用地集中在東側，為浦東機場向南輻射的主要建設區域。而西側的建設用地成零散分布，主要仍是農民宅基地及村鎮所屬的集體建設用地。整體而言，農用地占比較高，水系分布密集，后續在此區域內進一步開發建設所需要的建設用地指標較多。

圖2 土地利用現狀三大類分布圖Fig.2 Distribution map of three types of land use status

圖3 土地利用現狀一級類分布圖Fig.3 Primary distribution of land use status

圖3為按照第三次全國土地調查的一級類進行了細化，更直觀地顯示出了不同的土地用途。可以看到，東側的建設用地已有一定的規模，用途明確，聚集程度高；而西側的建設用地和果園等經濟性作物土地零星分布，土地利用效率較低，也難以形成規模化效應。提前騰退效率低下的建設用地并進行土地綜合整治將有助于土地的集約利用。

3.2 權屬信息提取

根據區域內的宗地數據為線索，結合批文信息、土地出讓合同、不動產登記信息等權屬資料，對區域范圍內的土地權屬和地塊四至情況進行了梳理。經分析，區域范圍內國有土地11.21 km2，占總面積的46.6%；集體土地12.83 km2，占總面積的53.4%，分布如圖4所示。其中，國有土地使用權人共60個；集體土地所有權人共142個，主要涉及鎮農民集體、村農民集體和村民小組；集體土地使用權人（集體企業）共56個，主要涉及村辦企業、學校等。

圖4 國有與集體土地分布圖Fig.4 Distribution map of state owned and collective land

在所有的國有土地使用權人和集體企業中，共涉及用地分類36個，主要包括工業用地、設施農用地、其他市政設施用地（土地儲備）、水工建筑用地和零售商業用地等（詳見表2）。

表2 用地分類明細表Table 2 Detailed list of land use classification

60個國有土地使用權人中，土地已登記的共32個；56個集體企業中，土地已登記的共49個，房屋已登記的共3個（分布情況見圖5）。

圖5 登記情況分布圖Fig.5 Distribution of registration

通過上述權屬資料的梳理情況可以看到，不動產的登記環節存在著一定的缺失。不動產登記涉及千家萬戶，與群眾和企業的利益密切相關。從《物權法》的條例來看，不動產的權利是經登記后方可發生效力，而不管是低效建設用地的騰退還是新增建設用地的審批，均是以物權為基礎的。缺失登記環節的不動產物權不僅難以保障使用人的合法權利、產生不必要的矛盾糾紛，同時也增加了調查確權環節的時間成本。

在一體化機制體系的技術支撐下，通過權屬梳理的方式，收集到用地審批材料的共123個，包括用地批文和土地使用權登記審核表等，為土地確權提供了支撐，同時也將大幅縮短用地審批階段的土地調查時間。

3.3 宅基地信息分析

利用農村地籍更新調查的數據為基礎，通過核查宅基審批材料進行落地解算，同時結合現場指界測繪，對范圍內的宅基地進行了梳理和分析。

浦東國際機場南側區域內，共有已審批宅基地4142戶（分布情況見圖6），審批總面積789777.49 m2，戶均審批面積190.68 m2。其中，宅基地單戶最大審批面積493 m2，最小審批面積22 m2。單戶大面積的宅基地審批主要集中在立基時獲取的宅基地使用權，較小的主要為翻新、農戶人員變動后的面積調整等情況。

圖6 宅基地審批情況分布圖Fig.6 Distribution of homestead approval

共有現狀宅基地3705戶（分布情況見圖7），實際使用總面積1463157.3 m2，戶均實際使用面積394.91 m2，戶均超出審批面積204.23 m2。宅基地的新、改、擴建普遍面臨村莊規劃與建筑設計缺失、選址審核與用地審批不規范、資格審查與建筑審批流于形式、開工查驗與竣工驗收不到位、后續監管不力以及退出機制缺失等規劃建設與土地管理問題，從而導致了宅基地超建的現象頻繁產生。

圖7 宅基地實際使用情況分布圖Fig.7 Distribution of actual use of homestead

根據實地調查的數據，該區域內宅基地超建的情況較為嚴重，既有歷史沿革和管理的原因，也與東側快速發展而產生的居住需求量增加有一定的聯系。在此情況下，宅基地的動遷與集體土地征收的難度將進一步提高。

3.4 地籍冊完善

地籍冊是土地的戶口本，是記載土地權屬的及其演變過程的數據載體，是土地調查、土地審批、土地登記等地籍數據的整合。通過地籍冊建設，及時掌握每塊宗地準確的現勢地籍信息，并記錄其變化過程，實現對地籍信息的全過程管理，進一步提升地籍數據的現勢性，可為規劃國土資源管理各項工作提供基礎數據。本次地籍冊完善的范圍是浦東國際機場南側區域，共涉及使用權宗地7186宗。

（1）宗地現勢性

通過梳理，認定宗地現勢的共6189宗，占比為86.13%；宗地不現勢的共997宗，占比為13.87%。主要原因為用地審批后，未及時進行宗地圖形變更，導致宗地圖形與審批數據不一致。

（2）與登記一致性

通過梳理，認定宗地與登記一致的共428宗，占比為5.96%；宗地與登記不一致的共334宗，占比為4.64%；宗地無登記信息的共6424宗，占比為89.4%。未登記的宗地占比較高，也從側面說明了該區域內權屬情況可能較為復雜，在調查確權環節中需要進一步核實權源審批材料。

（3）與所有權一致性

通過梳理，認定宗地與所有權一致的共5284宗，占比為73.53%；宗地與所有權不一致的共1902宗，占比為26.47%。由于所有權主要涉及農村集體土地，在征地時將發生變更，但后續信息并未得到及時維護，產生了不一致的情況。

本次共梳理使用權宗地7186宗，梳理完成率100%。梳理完成后，待人工判定宗地數為0宗，待調查宗地數為691宗。結合范圍內宗地現勢性與一致性比例進行綜合評估,評價為C——即區域范圍存在較多地籍冊信息不現勢的情形。因此，對于未及時更新宗地權屬及圖形的情況，土地管理部門可開展補充調查進行完善；對于登記不一致的情況，土地使用權人可申請地籍變更及不動產登記，以保障自身合法的權利。

3.5 不動產登記環節優化方法

（1）登記點建設

臨港獨立登記點目前在臨港行政服務中心面向新片區內企業開展業務。共設置了4個不動產登記窗口，其中3個受理窗口和1個發證窗口，同時配套有后臺審核、繕證、檔案管理等工作，可以獨自開展涉及浦東新區、奉賢區行政范圍內的不動產登記相關業務，更好地為新片區企業辦事提供服務便利。

（2）“驗登合一”探索

通過對“調查—登記—確權”三個環節的不斷整合優化，收件、外業踏勘、內業審核緊密配合，通過資料一收兩用、數據實時共享等技術手段，將流程環環相扣，做到一天之內“三證”齊發，極大簡化了企業的用地登記流程。

4 總結與展望

本文探索設計“調查—確權—登記”一體化技術體系，并在臨港新片區進行了實踐論證，證明了該體系的實用性和可操作性。在社會整體穩定發展的趨勢下，土地資源利用情況成為國家各項經濟發展工作的重要考量內容，也是相關政策調控的主要依據之一，土地調查工作的重要性愈發凸顯。通過本次三位一體化服務，可以為新片區的快速建設發展提供基礎數據支撐。

結合本文進行的研究，提出以下建議：

（1）持續深化技術體系研究與應用

進一步分析上海其他地區、國內典型地區土地管理特點與具體問題，對文中設計的技術體系針對性優化完善。

（2）逐步構建一體化服務體系

結合不動產統一登記、一網通辦、一網統管試點等，選擇地籍數據基礎較好、體系適用性較強的地區，探索逐步建立“調查—確權—登記”三位一體主動式服務體系，降低企業辦事的時間成本，提升企業的獲得感。

（3）全方位銜接自然資源管理

整合不動產登記數據，現勢、準確地反映土地利用與權屬狀況，綜合規劃土地、工程建設項目管理數據等，形成不同空間尺度、屬性維度和應用導向的自然資源數據成果，全方位支撐國土空間規劃編制、審批與實施監督、項目規劃資源審批、自然資源保護利用動態監管等自然資源管理工作。