我國財政轉移支付制度與地方政府間財政關系相協調的問題研究

李浩琛

摘? ?要：現代社會中財政轉移支付制度的首要任務是解決一個國家中央層級同地方層級以及地方政府間財政收支不平衡的矛盾，旨在構建社會基本公共服務均等化的狀態，是市場經濟體制中各國處理政府間財政關系問題、平衡各地財政狀況的有力工具。我國自1994年開始實施分稅制改革就提出了建立統一的財政轉移支付制度的主張，經過20余年的探索，該項舉措為改善地方經濟實力、公共服務能力等方面起到了至關重要的作用。但經過長期實踐，現行制度中的問題也逐漸暴露出來，如結構不科學、分配方式和分配規模不合理、法律法規不健全等。因此，立足于我國現狀，結合現有研究，提出轉移支付制度的有效運行需要協調好制度與政府間財政關系，并在此基礎上采取有效措施進行改革。

關鍵詞：財政轉移支付;地方政府;財政關系;協調

中圖分類號：F821.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1673-291X（2022）08-0130-04

引言

全世界范圍內各個國家政府治理的首要任務，就是探索更公平、更有效率地發揮政府各項職能的途徑。在我國確立以財政分權為體制、建立了相應的考核辦法、實行財政轉移支付制度之后，在某些領域中地方政府的積極性被調動了起來，從而增強了其競爭力，也縮小了地方經濟的差距。但因我國的財政分權體制和轉移支付制度尚不完善，容錯機制和應急分配制度缺位，并且在其他形式多樣的地方政策的綜合加持下，某些地方政府間的競爭狀態從良性走向惡性。惡性競爭使政府做出了一些凌駕于法律和市場規則之上的行為，這類行為嚴重阻礙了當地乃至周邊地區的經濟社會高質量發展，甚至形成惡性循環。因此，我們要立足現行財政政策體制背景下，認真思考摸索出一條完善財政轉移支付政策，促使我國地方政府間財政關系逐漸走向良性發展的道路。

一、相關概念及實情分析

（一）中央集權和分權

中央集權的力度直接影響到一個國家整體與地方權益的多寡。高度的中央集權能夠使中央政府獲得充足的財力進行再分配，而分權則給予地方政府更多自主發展的動力。財政關系是政府間關系的重要組成部分，財政關系中也同樣存在集權和分權的現象，具體表現為財政收支的集權和分權。

（二）財政轉移支付

財政轉移支付（Financial transfer payment）是以國家各級政府之間所客觀存在的財政基本狀況及財力差異為依據，以達成全國各區域公共服務水平均等化為首要任務，執行的一項財政資金地區間撥轉和財力區域間高低均衡政策。它是上級政府對同級或下級政府無償性劃撥財政性款項的行為。

（三）財政轉移支付主要類型

1.稅收返還

稅收返還是上級政府依據政策規定進行先征后返（退）、即征即退等方式向下級政府、企業、個人返還已征稅款的行為，屬于以稅收優惠的形式撥付的一種財政補助，是我國執行財政轉移支付的主要手段之一，占據了地方政府財政收入的60%以上比例。可以說，稅收返還相關政策制度的科學完備與否，是我國財政管理體制合理性的直接表現。因此，較好的稅收返還制度不僅能夠體現對稅收較高地區的獎勵，而且還能增加欠發達地區財政收入，起到反哺作用。

2.財力性轉移支付

我國地域遼闊，地區發展水平呈現出不均衡的特征，中西部地區財政實力薄弱、資金缺口較大。為改善該狀況中央有針對性的提出了一攬子政策，財力性轉移支付政策就是重要措施之一，它也是我國財政轉移支付的最重要部分。該項支付資金沒有限定使用方向，由資金接收方自行決定。目前，我國執行的財力性轉移支付政策主要以一般性轉移支付為主、民族地區轉移支付等多種形式為輔。

3.專項轉移支付

專項轉移支付主要是上級政府為實現特殊的規劃或戰略補助給下級政府的專項支出，款項接收方必須按照規定的用途和方式運用資金，不得自行變更資金投入方向，也就是我們常說的“專款”，專款專用是其最基礎也是最重要的特征。

二、政府間財政關系與財政轉移支付

（一）我國政府間財政關系的歷史演變

1.分稅制前后我國地方政府間財政關系的演變

在分稅制改革前，我國財政體制從集中統一的計劃經濟模式到構建五級財政分層管理模式，按照政府層級逐級設立，使得各級政府權責分明。1994年分稅制改革后，各級政府逐步建立并實行“政府、財政、預算同級設立”的財政管理模式，使我國政府間的財政關系邁上一個新的臺階。

2.財政轉移支付中稅收部分對政府財政的影響變化

我國稅收制度改革經歷了分稅制、營改增等多個重要環節，稅收在各級地方政府財政收入中所占比例也出現了很大變化，特別是地市級以下財政對稅收數額表現出較高的敏感性。以下選取國家三線工業城市湖南省株洲市的統計數據，說明稅收對地方政府尤其是地市級財政產生的影響變化。表1顯示了株洲市2016—2018年稅收與地方財政收入關系結構情況。

從表1可以看出，雖然三年內年財政總收入絕對額幾乎沒有變化，僅增加0.3億元，但稅收收入呈現大幅增長，留存本級收入出現明顯下降，說明有部分原歸屬于地方的稅收分配給了中央，相關聯的是導致地方財政凈收入銳減，中央稅收返還配給問題再度凸顯。從集權和分權的角度看，稅收制度改革其實在某種意義上加大了集權的程度，不利于中等以下城市實現社會基本公共服務均等化目標的實現，引發了政府間財政關系矛盾的滋生。

（二）政府間財政轉移支付制度實施過程中存在的問題

1.財政轉移支付的規模結構不合理

各級政府間財政關系矛盾的癥結就在于各項財政轉移支付資金的分配使用，因為各地政府的運行目標通常存在一定的差異，所以財政轉移支付規模的合理匡算在理論上與實踐中一直是學界尋求突破的難題。一方面，若財政轉移支付數額過大，鑒于該資金撥付的無條件性，地方政府也許會降低稅收工作的重視程度，甚至耗費更多人力物力財力用于爭取財政轉移支付資金，滋生“等靠要”的心理，喪失促進自身發展最重要的內生動力：產業的培育;另一方面，若財政轉移支付規模偏小，就會導致欠發達地區因缺乏資金使得亟需實施的項目停工甚至社會保障層面出現問題、造成社會動亂，最終國家意志與目標難以實現。

2018年，中央對地方政府的稅收返還總額為7 987.86億元，僅占財政轉移支付總額的11.46%，稅收返還比重較低。經過數次稅收制度改革后，稅收逐步提高了上劃中央政府比例，且返還數額上出現了地域差異，東部沿海地區發展充分、底子好，稅收規模較高、增速穩定，得到的稅收返還遠遠高于中西部地區，加劇了區域間財力上的兩極分化。

2.財政轉移支付的模式過于單一

當前，我國財政轉移支付方式主要是以縱向轉移支付為主，即上級政府對下級政府的直接撥款。而同級政府之間的橫向轉移支付占比較小，這種以垂直縱向為主的方式會因為劃撥層級的增加而導致資金使用效率不斷降低，甚至還會出現被多級政府“層層截留”的現象。最終下級政府實際收到的財政轉移支付資金遠遠少于預期數額，進一步加劇了地方政府的資金壓力。

3.財政轉移支付相關法律法規不健全

在財政轉移支付相關法治建設滯后的背景下，我國于2014年出臺了《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，雖然明確了分派方式、強化了預算管理，并對專項轉移支付進行了優化。但沒有按資金性質進行細分，分別制定使用和管理細則。

三、完善我國財政轉移支付制度和政府間財政關系協調的對策

（一）完善財政轉移支付的表現形式和分配方式

為了實現區域間基本公共服務均等化和科學有效的宏觀調控目標，財政轉移支付中要取消對實現宏觀調控目標沒有積極作用甚至起反作用的項目，如差異化調整稅收返還。一是差異化取消稅收返還。稅收返還的初衷是在分稅制改革中為了維護納稅地區的既得利益而做出的政策安排，一些發達地區稅收較高，得到的返還也高，而經濟欠發達地區則得到的返還微乎其微，長此以往，拉大了地區貧富差距。這樣的結果既違反了轉移支付的公平性原則，又不利于經濟欠發達地區提高發展水平，使政策效果大打折扣。因此，可以采取對落后地區采取加大稅收返還比例，甚至可以視情況撥付稅收扶持補貼，發達地區減少稅收返還甚至取消稅收返還的政策。二是合并一般性轉移支付。目前，一般性轉移支付名目多、涉及面廣，五花八門的項目使用方向不同，難以在分門別類的基礎上做到統籌兼顧，可以探索將若干個子項目進行統一合并為一個項目，通過數學建模等科學手段設立經得起推敲的計算公式，秉持公正和績效同抓共管的統籌兼顧原則，針對不同層級、不同地區分別計算資金數額，如對經濟落后地區可以適當提高轉移支付比例。

（二）健全財政轉移支付相關法律法規

財政政策與法律是密不可分的，所以作為財政工作中不可或缺的一部分，財政轉移支付需要依托強有力的法律體系。因此，完善財政轉移支付的立法應是確保政策和工作流暢的首要環節，更是穩定資金流通安全和維護社會公平的穩固基石。一方面，通過構建并完善相關法律體系切實解決這幾個問題：轉移支付目標是什么？轉移支付有哪些基本原則？轉移支付的資金從哪里來？有幾種支付的形式？等等，使得轉移支付工作能夠在合理的法治框架內有序高效進行。另一方面，為保障法律法規的落實，建立完備的監督制約制度也非常有必要，使各級政府能自覺按要求按規定獲取并使用財政轉移支付資金。再者，近年來社會各行各業的發展進入充滿變革的新時代，財政轉移支付的立法和監督要適應改革形勢，在改革變化之中求發展、求增效，實現中央與地方的利益一體化;考慮實際情況，確保可實行可操作，不亂提要求、不空喊口號。在此基礎上，把握宏觀發展趨勢，能承受一定范圍內的社會變動，靈活適應此時甚至于今后的社會發展。只有這樣，才能實現我國社會主義市場經濟要求，真正實現政府資金的科學調配、保障地區財政公平、規范地方政府行政行為和提升業務能力。此外，建立一個具有權威性的財政轉移支付政策監督委員會，該機構獨立于財政部，可隸屬于全國人大常委會。在法律層面建立權責明晰的監督制約機制，賦予政策監督委員會關于財政轉移支付的監督權、處罰權，并為其開發一套各省通用全國聯網的財政轉移支付管理監督信息系統，該系統能對全國財政轉移支付資金實行全流程監控，發現不合規情況會及時預警，從而破解資金監管追溯的滯后性難題，切實保障財政轉移支付政策真正起到預期的積極作用。

（三）充分運用橫向財政轉移支付

目前，我國財政轉移支付政策執行的是以縱向為主、橫向為輔的模式，在分稅制背景下，地方財政缺口日益擴大，這就對中央了解地方經濟發展狀況的程度提出了更高的要求。但因層級過多、支付路徑太長、撥付過程中相關成本較大，使得中央難以把控資金鏈末端的使用效率。所以，為補齊這個短板，橫向財政轉移支付起到了關鍵效用。我國國土幅員遼闊，區域間經濟發展水平差距較大，富裕地區的高財政收入有能力對貧困地區給予資金支持。要充分用好橫向財政轉移支付必須要做好制度設計，與靈活的市場機制和科學的宏觀調控相結合。一是運用市場規律，謀求地方政府間發展上的“雙贏”，支持有條件的地方政府用自愿性的人財物等資源向經濟落后地區換取一二三產業的合作。以我國施行20年以來的對口援疆政策為例，眾所周知，新疆地處偏遠邊疆，為改善其人民群眾生活條件、縮小同其他省市的差距，中央政府安排多個經濟較好省市對新疆進行人財物全方位的扶持支援。我國在“十二五”期間，共開展援疆工程5 161個，撥付經費580.3億元。在此期間，500多萬當地老百姓住房條件得到改善，提供了20多萬個就業崗位，新建各類學校222所，自治區的環境面貌煥然一新、生活水平跨越式提升。從對口援疆政策實施的目的和效果來看，轉移支付的目標并不是要達到地區經濟、人均收入的絕對平等，而應當要讓我國全域的基本公共服務水平達到均衡。二是在中央層面，以財政部牽頭設立“區域均衡發展基金”。鑒于實施自愿性橫向轉移支付的地方政府都有自身潛在利益的驅使，使得真正缺資金、缺人才、缺技術、缺產業的資源匱乏枯竭型的“四缺”地區得不到合作機會。此時，“區域均衡發展基金”就能夠有效彌補這一空白。該基金的資金來源主要是比較發達的地區每年向該基金無償注入一定比例的可支配財政收入，經濟落后的地區每年從該基金中獲得資金撥付，通過“削高補低”來縮小區域發展差距。

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Research on the Coordination Between China’s Financial Transfer Payment System and the Local Governments’ Financial Relationship

LI Hao-chen

（Hunan University of Technology， Zhuzhou 412000， China）

Abstract： In modern society， the primary task of the financial transfer payment system is to solve the imbalance of financial revenue and expenditure between the central level and local level of a country and between local governments. It aims to build the state of equalization of social basic public services. It is a powerful tool for countries to deal with intergovernmental financial relations and balance local financial conditions in the market economic system. Since the implementation of the tax sharing reform in 1994， China has put forward the idea of establishing a unified financial transfer payment system. After more than 20 years of exploration， this measure has played a vital role in improving the local economic strength and public service capacity. But after a long period of practice， the problems in the current system are gradually exposed， such as unscientific structure， unreasonable distribution mode and distribution scale， imperfect laws and regulations. Therefore， based on the current situation of our country and combined with the existing research， this paper puts forward that the effective operation of the transfer payment system needs to coordinate the relationship between the system and intergovernmental finance， and take effective measures to reform on this basis.

Key words： financial transfer payment; local government; financial relations; coordinate

[責任編輯? ?柯? ?黎]