經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)如何做好“適度分離”

曾那迦

3月22日，四川省發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《成德眉資同城化綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》，要求綜合試實(shí)驗(yàn)區(qū)“創(chuàng)新突破行政區(qū)劃限制“，“加快打造都市圈同城化發(fā)展試驗(yàn)田、經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革制度創(chuàng)新平臺(tái)”。

近兩年來，隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)邁向深水區(qū)，“經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離”已被川渝兩地作為重要的改革任務(wù)反復(fù)提及，國內(nèi)其他地方也在積極探索實(shí)現(xiàn)路徑。行政區(qū)有剛性的邊界，經(jīng)濟(jì)區(qū)則是市場(chǎng)的產(chǎn)物。有專家指出，經(jīng)濟(jì)區(qū)的成敗取決于掌握絕對(duì)數(shù)量社會(huì)資源的地方政府間的合作，但地方政府之間的合作有時(shí)會(huì)陷入“議而不決、決而不行”的困境。

“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離，是在城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益深入的條件下，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和行政管理矛盾的重要手段。”四川省委省政府決策咨詢委員會(huì)委員、省社科院原副院長(zhǎng)盛毅告訴廉政瞭望·官察室記者，“在保持現(xiàn)有的行政框架的情況下，要分離行政區(qū)的部分經(jīng)濟(jì)權(quán)利、職能，涉及到由誰來承接，以及和原來的行政主體發(fā)生矛盾時(shí)如何解決等問題。”

行政區(qū)是指為實(shí)現(xiàn)國家的行政管理、治理與建設(shè)，對(duì)領(lǐng)土進(jìn)行合理的分級(jí)劃分而形成的區(qū)域。經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)生自經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在需要，是基于地域分工與協(xié)作而形成具有同質(zhì)性及開放性的經(jīng)濟(jì)地域。

盛毅等學(xué)者從經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)之間關(guān)系的視角，將其分為行政經(jīng)濟(jì)區(qū)管理模式、特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理模式、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)區(qū)管理模式。行政經(jīng)濟(jì)區(qū)管理模式的建設(shè)主體為法定行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)，政府和市場(chǎng)都在發(fā)揮作用;特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理模式建設(shè)主體為各級(jí)地方政府，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用大;經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)區(qū)管理模式的推動(dòng)主體為相關(guān)城市共同委托的管理機(jī)構(gòu)。

“都市圈和城市群作為復(fù)合性經(jīng)濟(jì)區(qū)，很難打破各區(qū)域早已存在的‘行政經(jīng)濟(jì)區(qū)’，一般只能拿出部分有共同利益訴求的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，交由專門設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行使。”盛毅說。

2020年底，川渝合作共建的9個(gè)合作功能平臺(tái)中的川渝高竹新區(qū)、遂潼一體化發(fā)展先行區(qū)率先獲批設(shè)立。當(dāng)前，高竹新區(qū)、遂潼一體化發(fā)展先行區(qū)等試驗(yàn)區(qū)正探索制定地區(qū)生產(chǎn)總值等指標(biāo)的初步分算方法，按照“存量收益由原行政轄區(qū)各自分享、增量收益五五分成”的原則制定利益分配方案，探索跨省投資、成本分擔(dān)、利益共享的新模式。

四川省委省政府決策咨詢委員會(huì)委員、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)西財(cái)智庫首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯繼強(qiáng)說：“我認(rèn)為它的難點(diǎn)在于‘前無古人’，這里面要按照市場(chǎng)化的邏輯，公平公正進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)和利益分享。”

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授陳憲指出，川渝推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的探索對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)有一定指導(dǎo)意義，有助于打破行政區(qū)劃的限制、加快要素自由流動(dòng)。“一體化需要統(tǒng)籌，也需要配套改革措施的落地，看到成效還需要一定時(shí)間。”

自2006年“十一五”規(guī)劃綱要明確要統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以來，京津冀地區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)和長(zhǎng)三角等重點(diǎn)區(qū)域按照黨中央國務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)在一體化上進(jìn)行各有特色的探索。

無論是經(jīng)濟(jì)總量、人口、都市圈覆蓋城市數(shù)量，長(zhǎng)三角都領(lǐng)跑上述幾個(gè)重點(diǎn)區(qū)域。2021年，長(zhǎng)三角一體化上升為國家戰(zhàn)略三周年，長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)27萬億元，上海市、浙江省、江蘇省、安徽省約占全國經(jīng)濟(jì)總量的24%。

在經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離方面，長(zhǎng)三角提供了一條決策“高配”、行動(dòng)漸進(jìn)式的“沿海經(jīng)驗(yàn)”。

2019年11月，國家發(fā)改委正式印發(fā)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，示范區(qū)覆蓋上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣。《方案》顯示，只涉及兩區(qū)一縣的示范區(qū)，在建設(shè)用地指標(biāo)管理等事務(wù)的決策過程中，省、市、縣（區(qū)）三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都有參加。

同時(shí)，三地發(fā)展水平較均衡，屬于強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。2300平方公里的示范區(qū)中選擇面積共約660平方公里的青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)等5個(gè)鎮(zhèn)作為一體化示范區(qū)的先行啟動(dòng)區(qū)。示范區(qū)內(nèi)的財(cái)政和行政事務(wù)仍歸屬地管理，只有試點(diǎn)任務(wù)涉及的權(quán)限才會(huì)逐步讓渡給示范區(qū)。

在更南端的珠江流域，本就在產(chǎn)業(yè)上存在高度互補(bǔ)性的廣州市、佛山市也在加快同城化進(jìn)程，2021年兩市國內(nèi)生產(chǎn)總值合計(jì)超過4萬億元，正塑造粵港澳大灣區(qū)中軸。這對(duì)“雙子城”均為經(jīng)濟(jì)總量上萬億的大城市，核心區(qū)相距不到20公里。

2020年，廣州市、佛山市攜手編制《廣佛高質(zhì)量發(fā)展融合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》，提出在廣佛197公里長(zhǎng)的邊界兩側(cè)，選取629平方公里極具發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域，合力建設(shè)包括“1個(gè)先導(dǎo)區(qū)和4個(gè)片區(qū)”的高質(zhì)量發(fā)展融合試驗(yàn)區(qū)，推動(dòng)兩市在各個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面互聯(lián)和深度融合，逐步實(shí)現(xiàn)廣佛全域同城化。《規(guī)劃》提出，2022年，試驗(yàn)區(qū)初步創(chuàng)建跨區(qū)域協(xié)同治理體系框架，成為大灣區(qū)政策創(chuàng)新高地。

除此之外，深圳市和汕尾市則采用了一種“飛地模式”共建合作區(qū)。2008年，深圳市和汕尾市決定共建合作區(qū)。深汕合作區(qū)位于汕尾市西部一塊468平方公里的區(qū)域，并未與深圳市接壤。當(dāng)時(shí)兩地經(jīng)濟(jì)總量相差超20倍。

在此情況下，雙方同意由深圳主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，汕尾負(fù)責(zé)征地拆遷和社會(huì)事務(wù)，并且在一開始就明確了利益分享機(jī)制，例如國內(nèi)生產(chǎn)總值按深圳70%、汕尾30%比例計(jì)入兩市指標(biāo)。深汕特別合作區(qū)黨工委書記王延奎近日表示，深汕合作區(qū)是深圳的治理體系和治理能力的延伸，深圳市民朋友去這里工作和生活可以實(shí)現(xiàn)和深圳管理體系的無縫銜接。

2014年，習(xí)近平總書記在北京市考察工作時(shí)指出，行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘。行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)，用不好也可能成為掣肘。

“現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)演變到了城市群、都市圈這樣的新格局。在這樣的背景之下，我們要探索以經(jīng)濟(jì)區(qū)為資源配置最重要的平臺(tái)，破除行政區(qū)劃對(duì)城市群協(xié)同發(fā)展的制約，構(gòu)建起若干的新的體制機(jī)制。”西南財(cái)經(jīng)大學(xué)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展研究院院長(zhǎng)、四川區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究智庫主席兼首席專家楊繼瑞如是說。

他舉例說明，比如重大項(xiàng)目按照產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的比較優(yōu)勢(shì)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、差異布局，通過產(chǎn)業(yè)鏈來使不同行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)按照經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)律來進(jìn)行優(yōu)化配置。

今年2月6日，國務(wù)院批復(fù)關(guān)于長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案。這意味著江西、湖北、湖南三省將加速一體化進(jìn)程。其實(shí)早在2004年國家就曾做出促進(jìn)中部地區(qū)崛起的戰(zhàn)略決策，時(shí)間一晃過去近18年。武漢、長(zhǎng)沙和南昌雖處在同一城市群，但三地長(zhǎng)期處于獨(dú)立發(fā)展階段，分別以各自省份為經(jīng)濟(jì)腹地，導(dǎo)致中部始終沒能整合為一極。

近日，國家發(fā)展改革委原副秘書長(zhǎng)、促進(jìn)中部地區(qū)崛起辦公室原副主任范恒山表示，就全國而言，長(zhǎng)江中游城市群各城市、各地區(qū)的合作尚不處于領(lǐng)先位置。長(zhǎng)三角、珠三角都有較長(zhǎng)時(shí)期的區(qū)域合作探索，已形成較穩(wěn)定的合作機(jī)制和成熟的合作方式。

“區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的深化，源于產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、要素等聯(lián)系的深化，在這些聯(lián)系沒有達(dá)到一定強(qiáng)度前，由于‘經(jīng)濟(jì)利益引力’明顯小于‘行政利益阻力’，相關(guān)城市對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離的訴求不強(qiáng)烈。”盛毅表示。

2010年4月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委正式批復(fù)沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)為國家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，該改革試驗(yàn)區(qū)包括沈陽、鞍山、撫順、本溪、營口、阜新、遼陽、鐵嶺8市。然而遼寧社會(huì)科學(xué)院助理研究員葛俊忠研究表明，近年來沈陽市的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效果并不明顯，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平嚴(yán)重失衡。

遼寧社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所一名專家表示，上述改革試驗(yàn)區(qū)內(nèi)城市間一體化程度不高，各個(gè)城市按照各自的區(qū)域制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，僅關(guān)注小區(qū)域的發(fā)展，而較少注重整體規(guī)劃，要素流動(dòng)面臨不少的行政壁壘。由于地方保護(hù)主義盛行，導(dǎo)致各地優(yōu)勢(shì)資源難以在短時(shí)間內(nèi)互補(bǔ)。

如今，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革已進(jìn)入深水區(qū)，包括成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)區(qū)在探索過程中，需要進(jìn)一步在跨省經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分算、土地、稅收政策等方面有所突破。對(duì)此，楊繼瑞說，要換位思考，追求共贏，通過最大公約數(shù)來解決不同行政區(qū)劃資源的合理配置問題。“在這個(gè)過程中要秉持‘動(dòng)車組’意識(shí)，而不是純粹的‘火車頭’帶動(dòng)。高鐵時(shí)代火車之所以跑得快，關(guān)鍵是火車頭和動(dòng)力車廂都發(fā)力。”