陸海統籌防治海洋污染政策是否行之有效

胡求光　余璇

關鍵詞：陸海統籌;海洋污染;政策績效;合成控制法;陸源污染

中圖分類號：X55;P76 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2022）02-0003-08

0引言

良好的海洋生態環境是建設海洋強國的重要物質基礎。我國作為海洋大國，海洋資源十分豐富，海洋經濟發展勢頭迅猛，歷年《中國海洋經濟統計公報》顯示我國海洋生產總值占全國GDP的比重超過9%，占沿海地區GDP的比重更是超過16%。然而隨著沿海地區經濟社會的發展，海洋污染問題愈加突出。根據《2019年中國海洋生態環境狀況公報》，2019年我國近岸海域的水質級別為一般，其中一類水質占比僅為46.6%，四類和劣四類水質占比達到16.4%。從現實情況來看，海洋污染防治已成為我國生態文明建設的重要環節。

海洋污染物有80%來自陸源污染[1-2]，海洋污染“面”在海洋，但“根”在陸地尤其是沿海地區。越來越多的國內學者認識到，在海洋污染防治的過程中，推進陸海統籌的海洋生態環境管理機制創新是解決多頭管理和“碎片化”管理等行政“壁壘”的關鍵[3-4]。陸海統籌是指在綜合協同和正確處理陸地和海洋開發關系的基礎上，加強陸地和海洋之間的相互聯系和相互支援，確立陸海一體和陸海聯動耦合性發展的運行機制。國外雖然沒有專門針對陸海統籌的理論研究，但近年來多個發達國家倡導的海岸帶綜合管理（ICZM）理念與我國的陸海統籌發展理念存在諸多相通之處[5-6]。國外學者針對海岸帶統籌管理規劃[7]和海岸帶綜合管理實施效果[8]等科學問題展開廣泛的實踐探索，這些研究成果為我國探究陸海統籌防治海洋污染提供有益的經驗借鑒，國內學者提出設立國務院海洋委員會或省級海洋委員會[9]、打造陸海聯動的生態監管和海洋災害防御體系[10]、建立跨區域的環境保護工作聯席會議制度[11]以及組建環境監測陸海統籌委員會[4]等諸多政策建議。

已有研究成果圍繞陸海統籌的核心概念，從部門協作和多元參與等角度初步探究我國海洋生態環境陸海統籌治理體制的構建和實現，為研究陸海統籌防治海洋污染提供豐富的理論基礎和寶貴的實踐經驗。但眾多學者多是針對宏觀層面的海洋管理開展體制機制層面的探討，對現存問題的分析多停留在定性描述階段，缺乏運用評價模型定量和多維度地對陸海統籌防治海洋污染政策的績效進行評價。基于已有研究的不足之處，本研究以緊緊圍繞陸海統籌理念制定并于2013年實施的《浙江省近岸海域污染防治規劃》為例，選取寧波市為研究區域，基于2006—2017年我國48個沿海地區（包括地級市和直轄市）的面板數據，運用合成控制法定量評價陸海統籌防治海洋污染政策對地區海洋污染的影響，以期為我國海洋生態文明建設提供實證支持。

1材料與方法

1.1研究區域

浙江省寧波市位于長三角地區南側，東臨舟山群島，南依三門灣，西接紹興市，北瀕杭州灣，擁有約8500km²的海域面積和1556km 的海岸線。豐富的海洋資源為寧波市海洋經濟的發展奠定堅實的物質基礎，2017 年寧波市海洋經濟總產值達4819億元，占浙江省海洋經濟總產值的63.4%，占全市GDP的14.6%。

寧波市作為我國沿海重要的發達城市，其高強度的經濟活動產生大量污染物，這些污染物通過入海河流和溪閘流入近岸海域，疊加長江入海污染物通量，對海洋生態環境造成極大損害。此外，寧波市近岸海域為臺灣暖流、沿岸流、黃海冷水團和西太平洋暖流的強混合區，大陸徑流與洋流和潮汐等的強大攪動使水團往復流轉和營養物上浮滯留現象突出，進一步加劇海洋污染，導致寧波市近岸海域一直是全國受陸源污染影響最嚴重的海域之一。

根據《2017年中國近岸海域環境質量公報》，寧波市是全國10個近岸海域水質極差的城市之一，無機氮和活性磷酸鹽等主要海洋污染物均超標，海洋污染形勢嚴峻。

1.2政策背景

近岸海域的生態環境損害已成為寧波市乃至浙江省生態文明建設“短板中的短板”。為解決該問題，圍繞“陸海統籌，治陸保海”的原則，《浙江省近岸海域污染防治規劃》（以下簡稱《防治規劃》）于2013年制定并實施。《防治規劃》的范圍包括沿海陸域和近岸海域2個部分，其中沿海陸域包括浙江省沿海7個市的61個縣（市、區），近岸海域包括浙江省管轄海域，即包括寧波市全市及其管轄海域。

《防治規劃》綜合考慮陸源污染、海水富營養化、濕地生境損害、海洋垃圾和石油污染等海洋污染問題，堅持“分區、分類”的原則，重點控制以杭州灣、舟山群島新區和象山港為代表的浙北區域以及以三門灣、臺州灣和樂清灣為代表的浙中南區域。《防治規劃》明確提出：一方面，通過防治七大流域水污染，控制入海污染物通量;另一方面，通過監管和治理陸域直排污染源，控制有毒和有害污染物的排放;此外，通過綜合防治海水養殖和船舶污染，控制氮磷等營養物和油類污染物的排放。

《防治規劃》遵循陸海統籌綜合治理的理念，以達到保護海洋生態環境的最終目的。而自2013年《防治規劃》實施至今，其陸海統籌防治海洋污染政策是否行之有效？ 近年來在政策績效評價領域被廣泛應用的合成控制法為研究該問題提供可能。

1.3合成控制法

合成控制法以“魯賓反事實分析框架”進行估計，即通過對某個對象的一些變量賦予權重來擬合另一個反事實和虛擬的控制組，以此研究某個事件對研究對象的影響。與傳統的雙重差分法（DID）相比，合成控制法不僅降低對處理組和對照組的要求，而且可通過數據決定權重從而減少主觀判斷。Abadie等[12]于2003年首次提出合成控制法，并將其運用于評價恐怖活動對巴斯克地區經濟的影響。此后，Abadie等[13-14]不斷對該方法進行完善，并先后將其運用于研究1988年美國加州《控煙法》對煙草消費的影響以及1990年德國統一對西德經濟增長的影響。近年來，我國對合成控制法在政策績效評價中的運用愈加豐富，尤其體現在對國家重大發展戰略的經濟增長效應評價上，如中部崛起[15]、西部大開發[16]、振興東北老工業基地[17]、長三角擴容[18]以及設立經濟特區[19]和自貿區[20]。gzslib202204012136

本研究運用合成控制法的基本思路是：將《防治規劃》實施后的寧波市作為處理組地區，通過《防治規劃》實施前的預測變量尋找合適的權重，將未受到《防治規劃》影響的其他沿海地區進行加權平均，合成未實施《防治規劃》的“虛擬寧波市”并將其作為對照組地區，使《防治規劃》實施前“合成寧波”和“真實寧波”的各預測變量特征盡可能相似，最后比較《防治規劃》實施后“真實寧波”與“合成寧波”在海洋污染方面的差異，據此判定《防治規劃》對寧波市海洋污染的影響。

假設觀測到J+1個地區共T 年的海洋污染情況，地區1表示處理組地區，地區2至地區J+1表示J 個未受到《防治規劃》影響的其他地區，T0表示《防治規劃》實施的年份（2013年）。則有：

1.4變量選取

海洋污染情況是本研究重點關注的結果變量。現有研究成果多以沿海地區工業廢水或廢氣中污染物的排放量作為海洋污染的替代指標，但這些指標過于籠統，缺乏對特定海域的針對性，導致估計結果出現偏差。根據歷年《中國近岸海域環境質量公報》，無機氮是我國近岸海域的最主要超標因子，2017年無機氮濃度的全國點位超標率達到30.2%，浙江省所在東海海域點位超標率更是高達53.1%，即無機氮濃度超標點位超過50%。因此，本研究通過識別歷年《中國近岸海域環境質量公報》中近岸海域主要污染物的濃度柱狀圖，獲取2006—2017年我國48個沿海地區近岸海域的主要污染物———無機氮的平均濃度數據，并以此表征海洋污染情況。

預測變量選取的原則是對結果變量具有較大影響。參考現有研究成果和基于數據可得性，本研究選取6組預測變量（表1）。其中，海洋生產總值的數據來源為《中國海洋統計年鑒》，其他預測變量的數據來源均為《中國城市統計年鑒》。

2實證結果

2.1擬合度檢驗

基于2006—2017年我國48個沿海地區的相關面板數據，運用Stata軟件對寧波市近岸海域無機氮平均濃度進行合成控制法分析。需要說明的是：①由于數據缺失，未包括浙江省的杭州市和紹興市;②由于對照組地區須未受到政策影響，剔除浙江省的嘉興市、臺州市、溫州市和舟山市。

對照組地區在各合成地區中的權重如表2所示。

由表2可以看出，基于預測變量數據篩選對照組地區，“合成寧波”最終可由33.5% 的惠州市、32.8%的上海市、17.6%的濰坊市、10.1%的深圳市和6%的盤錦市組成。

對于各預測變量，2013 年《防治規劃》實施前“真實寧波”實際值、“合成寧波”擬合值與對照組地區擬合值平均值的對比如表3所示。

由表3可以看出：大多數預測變量擬合值與實際值的差異度均小于擬合值平均值與實際值的差異度;所有預測變量擬合值與實際值的平均差異度為7.2%，而擬合值平均值與實際值的平均差異度達到12.3%。

在《防治規劃》實施前，“真實寧波”實際值和“合成寧波”擬合值的擬合度如表4所示。由表4可以看出，實際值與擬合值的差異度很小，歷年擬合度均超過90.00%，平均擬合度更是高達95.54%，表明基于合成控制法的“合成寧波”與“真實寧波”具有很高的相似性，該方法適用于評價《防治規劃》對寧波市海洋污染的影響。

2.2政策效應

基于合成控制法，2006—2017年“真實寧波”和“合成寧波”近岸海域無機氮平均濃度的變化趨勢如圖1所示。

由圖1可以看出：2013年《防治規劃》實施前，“合成寧波”與“真實寧波”近岸海域無機氮平均濃度的變化趨勢完全擬合;2013年《防治規劃》實施后，“真實寧波”的海洋污染并未立刻緩解，近岸海域無機氮平均濃度仍呈攀升態勢;2014—2017年《防治規劃》對緩解“真實寧波”海洋污染的促進作用逐漸顯現，近岸海域無機氮平均濃度從0.701mg/L不斷下降到0.452mg/L，降幅高達35.5%;若2013年未實施《防治規劃》，2013—2016年“合成寧波”的海洋污染情況與“真實寧波”類似，即近岸海域無機氮平均濃度先上升后下降，但2016—2017年與“真實寧波”不同，近岸海域無機氮平均濃度的下降趨勢并未持續而是開始上升，海洋污染出現反彈。

上述分析表明，2013年《防治規劃》的實施有效緩解寧波市的海洋污染，對寧波市近岸海域無機氮平均濃度具有促降效應，且該效應的發揮同時存在時間上的滯后性和持續性。

2.3穩健性檢驗

上述分析結果表明，在2013年《防治規劃》實施后，“真實寧波”與“合成寧波”近岸海域無機氮平均濃度的變化趨勢存在顯著差異，但該差異是否由實施《防治規劃》造成，或者說該結果是否偶然產生？借鑒Abadie等[13]和蘇治等[21]的研究方法，本研究通過地區安慰劑和替換處理組2種策略對上述結論進行穩健性檢驗。

2.3.1地區安慰劑

地區安慰劑檢驗的思路是：將對照組地區放入處理組地區中，假設對照組地區同樣受到《防治規劃》的影響，進一步運用合成控制法對其近岸海域無機氮平均濃度的變化趨勢進行擬合，從而判斷政策效應值，即對照組地區與其合成地區近岸海域無機氮平均濃度的差值。如果得出的政策效應值均未大于寧波市的政策效應值（“真實寧波”與“合成寧波”近岸海域無機氮平均濃度的差值），則可判定評價結果在統計上是顯著的，即具有較強的穩健性。

需要說明的是，在地區安慰劑檢驗過程中，已剔除《防治規劃》實施前近岸海域無機氮平均濃度擬合效果較差的地區，最終保留36個對照組地區。地區安慰劑檢驗結果如圖2所示。

由圖2可以看出，與對照組地區相比，寧波市受到《防治規劃》影響的促降效應更明顯，至2017年寧波市的政策效應值居于領先地位。從統計角度看，寧波市出現如此顯著政策效應的概率為1/36（約等于0.028），即通過5%的顯著性檢驗。

2.3.2替換處理組gzslib202204012136

替換處理組檢驗的思路是：選取同樣受到《防治規劃》影響的浙江省其他沿海地區并將其作為合成對象，考察《防治規劃》的實施對緩解其海洋污染是否同樣起到促進作用。本研究選取與寧波市相鄰的臺州市和舟山市作為合成對象，檢驗結果如圖3所示。

由圖3可以看出：在2013年《防治規劃》實施前，臺州市和舟山市合成地區與真實地區近岸海域無機氮平均濃度存在差異，但合成地區均完整擬合真實地區的變化趨勢;在2013年《防治規劃》實施后，與寧波市類似，臺州市和舟山市近岸海域無機氮平均濃度不斷下降即海洋污染不斷緩解，而2016—2017年合成地區近岸海域無機氮平均濃度均不降反升即海洋污染出現惡化趨勢。

上述檢驗結果表明，《防治規劃》的實施對近岸海域無機氮平均濃度的促降效應不僅體現在寧波市，而且體現在浙江省其他沿海地區，進一步表明本研究得出的結論具有較強的穩健性。

3結語

本研究以緊緊圍繞陸海統籌理念制定并于2013年實施的《防治規劃》為例，選取浙江省寧波市作為研究區域，基于2006—2017年我國48個沿海地區的面板數據，在“魯賓反事實分析框架”下運用合成控制法定量評價陸海統籌防治海洋污染政策對地區海洋污染的影響。研究結果表明：2013 年《防治規劃》的實施有效抑制寧波市海洋污染的反彈，促進寧波市緩解海洋污染，促降效應的發揮同時存在時間上的滯后性和持續性;包括地區安慰劑和替換處理組在內的檢驗結果進一步證實上述評價結果的穩健性。