鄉村振興視角下閑置宅基地的開發利用研究

六盤水市自然資源局 王曉光

一、鄉村振興背景下閑置宅基地的現狀

改革開放以來，我國的經濟得到迅速發展，伴隨城市化水平的提升，城鄉差距也越來越大。1978年城市化率為17.92%，而在2020年，迅速攀升到60.65%。為追求更多的就業機會和更好的生活水平，大量的農村人口被吸引，不斷進入城市。在此期間，大約有6.7億農民從農村進入城市[1]，農村的人地關系以及人對宅基地的需求發生了極大的變化，農村的閑置宅基地情況因此越來越普遍。

一方面，農村大量人口轉移至城鎮，但是這些人的宅基地卻沒有同步“轉移”，依舊存在于農村，無人使用的宅基地閑置浪費嚴重。另一方面，隨著農民收入的提高和對居住環境改善的需求提升，受農村傳統觀念“大宅”的影響，農民不斷擴大宅基地面積和住宅面積，超標準建房情況嚴重。新《土地管理法》修訂后，明確了農村村民的宅基地須保證一戶一宅，且人均宅基地面積有嚴格限制，不能超過各地制定的標準。但是在現實生活中，超標準建房、一戶多宅、未批先建、占用基本農田建房的問題時常發生。這些低效利用土地的方式嚴重影響了農村的發展。

2020年，我們取得了脫貧攻堅的偉大勝利，現在的工作重點是推動鞏固拓展脫貧攻堅同鄉村振興可有效銜接。鄉村振興這一偉大戰略為盤活閑置宅基地、高效利用農村土地帶來了政策紅利。在新時期，如何利用鄉村振興的政策紅利，改變低效的宅基地利用方式，解決存量的閑置宅基地，建設宜居宜業鄉村，幫助農民富裕富足，是當前農村發展的核心。

二、宅基地閑置的調查研究

鄉村振興重大戰略提出已有3年時間，現階段宅基地的閑置情況如何？農村對閑置宅基地的如何處置？農民是否愿意對閑置宅基地進行處置？本文通過對六盤水市農村宅基地情況調查研究，基于對四個縣區抽樣調查的22個村莊120戶農民的數據分析獲得以下結果：

（一）農村宅基地分布情況

六盤水市位于云貴高原貴州省西部烏蒙地區，山清水秀，氣候宜人，有“涼都”之稱。六盤水市的地貌以高原、山地、丘陵為主，境內有多條河流湖泊，自然村的分布以低洼土地及河流兩岸為主。近年來，六盤水市全面脫貧，廣大農村地區獲得了翻天覆地的變化。除部分村莊易地扶貧搬遷、地質災害避險搬遷到政府統一規劃的安置點之外，大部分村莊在原址上修建了“組組通”道路，很多重新選址的宅基地，基本分布在新修的道路兩側，交通便利。

（二）宅基地超標準建房的情況

目前，宅基地超標準情況在廣大農村非常普遍，通過對六盤水市120戶農戶的實地調查發現，該地區的宅基地也存在大量超標準情況。根據宅基地申請面積規定，城市郊區、壩子地區：每戶不得超過130平方米；丘陵地區：每戶不得超過170平方米；山區、牧區：每戶不得超過200平方米。住宅原則上不超過3層，建筑面積控制在320平方米內。但是實地調查得知，大量農村住宅均超面積，其中宅基地超面積的為78戶，占比65%。因為在過去，農戶選址宅基地建房幾乎不會受村委會限制，現有超面積的住宅，鄉鎮和村里也不會對其進行拆除。

（三）“一戶多宅”的情況

在農村，“一戶多宅”的情況非常普遍。經過對六盤水市的調查研究，該地農民“一戶多宅”為48戶，比例高達40%，即有2/5農戶擁有2處或多處宅基地。雖然文件規定農村村民一戶僅可申請一處宅基地，但在實際生活中，因親屬去世子女無償繼承其原有的宅基地導致了“一戶多宅”；其次，因嫌棄原宅基地交通不便或居住環境不好而違規在自家承包地重新選址建房導致了“一戶多宅”。

（四）宅基地及住宅閑置的情況

經過對六盤水市農戶的超標準建房、“一戶多宅”情況調查，該地兩種情況較為嚴重。根據實地走訪，六盤水市的農村中青年外出務工非常多，農村基本都是留守兒童或老人常住，因此宅基地閑置的情況不可避免。宅基地及住宅全部使用僅29戶，占比24%，這部分農戶以農業生產為主，全部的宅基地和住宅都在使用；宅基地及住宅部分使用為70戶，占比最大為58%，這部分農戶以外出務工為主，通常在春節等重大節日才返回農村居住，其造成了宅基地的季節性閑置；全部閑置的為21戶，占比相對最少為18%，這部分農戶已在外定居，常年不返回農村居住，同時也不拆除舊房，從而造成宅基地和住宅的全部閑置。

（五）對閑置宅基地的處置情況

當前，農村閑置宅基地的面積巨大，分布廣泛，這些閑置的宅基地對鄉村振興戰略的實施、實現美麗鄉村農民富足有很大的影響。雖然在近幾年，國家特別重視農村宅基地的管理，中央一號文件和國發一號文件多次提出宅基地管理的相關意見，但是在現實調查過程中，六盤水市的閑置宅基地處置基本沒有大規模統一開展。在與農戶的訪談中發現，除部分靠近旅游景區或者政府確定的開發項目的宅基地會被征收或征用外，其他的閑置宅基地依舊荒廢于農村。六盤水市雖然是“三變改革”（資源變資產、資金變股金、農民變股東）的發源地，但是以閑置宅基地和住房入股獲得的收益卻寥寥無幾。大部分閑置的宅基地無法使用或無使用價值，目前政府也沒有統一的處置措施，因此閑置的宅基地和住房無法再利用。

三、造成宅基地閑置的原因

從閑置宅基地的現狀分析，宅基地閑置是一個長期性現象，深入剖析造成閑置的原因，主要有經濟原因、制度原因、規劃與管理原因和文化原因。

（一）經濟原因

改革開放后，隨著經濟的飛速發展，我國的城鄉差距進一步擴大。為了追求更多的工作機會、更便利的生活條件和更優質的教育醫療資源，大量的農村人口，背井離鄉，進入城市。從外出務工的時間和空間分布來看，可分為兩類。一類是長期外出務工并在城鎮中買房定居的，雖然他們在農村外已有住房，但是在農村內的住房和宅基地一般都會繼續保留；二類是周期性外出務工，農民工無法在城市定居，在外租房或居住于單位宿舍，僅在春節或家中有事時才返回農村暫時居住。宅基地承擔了農民的重要保障功能，是進城務工農民的最后的住房保障，即便他們在農村生活的時間很短，他們也不愿放棄農村的宅基地和住房。兩類情況是宅基地的長期閑置或者季節性閑置的原因。

表1 農村宅基地或住房超面積情況

表2 “一戶多宅”情況

（二）制度原因

一是新《土地管理法》中，涉及宅基地的管理和使用條文并不多。宅基地本身就具有保障性和福利性，取得宅基地幾乎不用成本，農民可以無限期地使用，而且其具有繼承性。長此以往，每戶擁有的宅基地越來越多；二是宅基地的退出制度也存在缺位情況。宅基地的退出規定、退出程序、退出補償標準及退出后農戶保障措施均沒有統一的標準，導致閑置宅基地退出困難；三是宅基地的流轉限制在本村中進行，但是村內流轉的市場很小，造成真正需要宅基地者無法獲得理想的宅基地，現有的宅基地卻閑置的情況；四是宅基地管理和監督的制度不健全。國家雖然對宅基地出臺了相關的規定和政策文件，但是到鄉鎮、村一級執行時，存在工作人員不足、政策解讀不夠和執行力度不強等情況。如一些地區明確規定“一戶一宅”，不可一戶申請多處宅基地，但在現實生活中，有有很大一部分農民除自己申請的宅基地外，還會繼承父輩留下的宅基地，導致“一戶多宅”情況發生。現有的制度僅能限制其新宅基地的申請，但是無法解決因繼承導致的“一戶多宅”現象。制度的缺位和不健全同時也加劇了宅基地的閑置。

（三）規劃與管理原因

雖然我國從改革開放初期就討論過村莊規劃的概念，但是真正大規模開展村莊規劃是近十年的事。民政部發布的《中國的民主》白皮書顯示，截至2020年，中國有49.2萬個村民委員會，這些行政村多是由多個自然村合并而成的。縱觀自然村的出現和發展，基本都是按照當地的水源、地貌等因素形成，并不是統一規劃而成，所以功能分區凌亂，不規范。導致大量宅基地閑置的原因是無規劃或者規劃不當；另外對村莊監督管理的不足。在宅基地的實際管理過程中，農戶的法律意識淡薄，對宅基地的政策了解不到位，按照老一輩的思想，只要是自己家族承包的土地均可以建房，不會轉變思想按照規定向上級申請審批宅基地建房。與此同時，村“兩委”對宅基地管理的政策解讀不夠，常出現“一戶多宅”、超標準建房的情況。但是鄉鎮、村級組織對此無懲罰措施，導致宅基地閑置的情況屢屢發生。

（四）文化原因

一是受農村的傳統觀念“大宅”“家大業大”等影響，宅基地和住宅的面積攀比在農村非常普遍。即使現在居住農村的人口大為減少，或者在外務工的農民僅季節性返回居住，但是農戶依舊會修建很大面積的住宅，超標準建房導致宅基地閑置的情況非常嚴重；二是因“落葉歸根”觀念影響，已在城市定居的農戶不拆除農村建房，他們考慮年老時返回居住導致，造成宅基地閑置的現象。農民認定宅基地是世世代代居住的區域，承載著家族的過去、現在和未來，即使現在無人居住，也要保住存在過去記憶的祖宅；三是因農村思想觀念守舊，選擇宅基地建房是農民的一件大事，要通過查驗“風水”選址，“風水”好預示著家族興旺，家人健康，但是“風水”不好就會放棄原宅基地重新選址。因“風水”思想另建房導致一戶多宅、建新不拆舊的現象較為常見。

四、宅基地閑置的開發利用對策分析

鄉村振興戰略是黨和國家順應時代的發展，根據城鄉發展的規律制定出來的重大戰略，為盤活閑置的農村土地提供了制度保障、資金保障和人才保障。利用鄉村振興的政策紅利，盤活存量的閑置宅基地，改變低效的宅基地開發利用方式，需要從三個方面入手。

表3 宅基地及住宅閑置的情況

（一）建立健全完備的宅基地管理制度

宅基地是農民安身立命的最后一道保障。在宅基地的管理過程中，要充分保障農民的權益，每一項工作都要依法而行，有法可依。一是制定和完善宅基地使用和管理的法律法規，從而確保宅基地管理工作的規范開展。對新申請的宅基地，要嚴格按照“一戶一宅”，不超過規定的面積審批，全程督促農民按批準面積建房，對違規的建筑要及時進行拆除并做好政策解讀；二是健全宅基地的收益制度和補償標準，在宅基地的開發利用過程中保障農民的權益不受侵害；三是制定完善的宅基地有償退出制度和一系列救助幫扶政策。對完全閑置的宅基地，引導農民自愿退出，并做好相應的賠償和保障措施，確保農民的權益不受損失四是做好宅基地相關政策的宣傳和解讀，讓農民真正了解政策、使用政策，并獲得利益。

（二）培育開放的宅基地流轉市場

建立開放、不局限于本村集體內宅基地流轉的市場，發揮宅基地財產性功能，讓市場這雙“看不見的手”盤活存量的閑置宅基地。一是加快農村產權交易平臺的建設，利用大數據功能將可交易的閑置宅基地信息錄入平臺，同時將個人投資者或公司的信息錄入平臺，實現信息對稱，便于交易完成。另外，政府要對平臺進行宣傳，引導買賣雙方通過平臺交易。此外，還應增加法律服務、資金監管等功能；二是以經濟為導向，吸引社會資本進村，給予市場充分的靈活性。政府要做好服務者的角色，建立下鄉投資的“綠色通道”，降低投資者的門檻，給予投資者優惠政策，簡化手續審批的流程，縮短等待的時間。建議由小區域試點先行，成熟后擴大至更廣范圍；三是注重平臺的監督管理，開放民意測評和監督，讓農民直接參與到宅基地的管理和市場交易過程中，不得損害農民權益。

（三）促進城鄉融合的產業發展

產業興旺是鄉村振興20字方針的一個重要任務，農村造血式發展需要依靠產業帶動。促進城鄉融合的產業發展，轉變農村第一產業為主的小農發展思維，完善一二三產業的規劃布局，多途徑盤活閑置的宅基地。改變傳統小農耕作方式，因地制宜打造“一村一品”，加快農業現代化，推進農業及農產品加工業發展，加快升級農村產業結構，以實現農產品的“一條龍”生產機制。引入“互聯網+”銷售模式，從農產品生產、運輸、銷售等多環節盤活閑置宅基地，提高農業產出。大力推進農村服務業發展，因地制宜引入鄉村旅游、休閑農業、養老養生產業等新型產業，吸引本村農民就地就業，從而進一步盤活閑置宅基地。