城鄉(xiāng)融合背景下鄭州市縣域治理能力現(xiàn)代化的研究

中共新密市委黨校 于亞鑫

縣域是以縣級行政區(qū)為中心、包括所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村莊（社區(qū)）在內(nèi)的一個(gè)區(qū)域性整體。

從地理位置上看，它連接著城市和農(nóng)村。從組織架構(gòu)上來說，在地方和基層政府中起著承上啟下的作用。因此，縣域就成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的結(jié)合點(diǎn)，也是促進(jìn)城市和鄉(xiāng)村融合發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，縣域治理的好壞是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)程度的重要指標(biāo)之一。從實(shí)際發(fā)展中來看，鄭州縣域面積占比約86.4%。2019年，鄭州縣域常住人口占比約49.5%、經(jīng)濟(jì)總量占比約31.2%，在全市發(fā)展大局中起著一定的作用。

同時(shí)2019年鄭州縣域常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.5%，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展到了新的階段。由此，基于城鄉(xiāng)融合的不斷發(fā)展，推進(jìn)縣域治理能力現(xiàn)代化，不僅是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要支撐，也是未來眾多縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展下影響縣域治理能力的因素分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

一個(gè)國家現(xiàn)代化水平的高低是衡量國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和前提。生產(chǎn)力水平是判斷一個(gè)國家是否實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化以及在何種程度上實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化最直觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，是要以現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)體系和生產(chǎn)能力為基礎(chǔ)的。同樣地，縣域治理亦是如此。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于縣域治理能力現(xiàn)代化也有著直接的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣域能夠?yàn)橹卫硖峁┤瞬拧⑽镔Y和資金的支持，使其治理主體擁有一定的自主支配權(quán)，為治理提供物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)支撐，這也是我國東部沿海地區(qū)縣域治理能力高于中西部地區(qū)的原因。

（二）體制機(jī)制

科學(xué)合理的體制機(jī)制對縣域治理作用的發(fā)揮有著重要的影響。當(dāng)前，影響縣域治理水平最主要的因素是自上而下的領(lǐng)導(dǎo)型體制。在這樣的行政體制之下，縣級政府面臨著上級政府的管理考核壓力，一方面，縣級政府既要保證上級布置安排的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，推動(dòng)政策落地實(shí)施，另一方面又要因地制宜地，結(jié)合本地實(shí)際情況創(chuàng)新和探索。因此，協(xié)同合作治理體制，引導(dǎo)不同層級政府之間、政府與非政府組織、政府與公民等治理主體，更新思維方式，通過協(xié)同協(xié)作，轉(zhuǎn)變治理和服務(wù)的方式，從而更有利于治理效能的提升，更有利于更新治理理念、提高治理效率。

（三）政治精英

在縣域治理當(dāng)中，首要問題是誰來治理。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，縣域治理的主體形成以縣委書記為主的政治精英。在縣域治理過程中，基層領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾的交流溝通是最直接最密切的，他們的治理水平和能力是決定縣域治理能力的關(guān)鍵因素。縣級治理中，政治精英們的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)水平、思維方法、工作能力直接影響縣域政府的決策制定、政策實(shí)行等，也關(guān)乎著縣域治理能力和治理效率的高低。

二、鄭州市縣域治理能力分析

（一）鄭州市縣域發(fā)展現(xiàn)狀

鄭州市縣域主要是指其下轄的六個(gè)縣（市），具體包括新鄭市、中牟縣、鞏義市、滎陽市、新密市、登封市。六個(gè)縣（市）下轄共74個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、20個(gè)街道辦事處。2019年末縣域行政管轄面積為6435平方公里，占鄭州市行政區(qū)劃面積的比重為86.4%。2019年末縣域常住人口512.9萬人，占全市總?cè)丝诘?9.5%。縣域經(jīng)濟(jì)總量為3617.1億元，占鄭州市的31.2%。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》，2020年全國“百強(qiáng)縣”中鄭州市有4個(gè)縣（市）入選，即：排名52位的新鄭市，73位的新密市，74位的鞏義市，80位的中牟縣。

2020年7月14日，《中共鄭州市委關(guān)于加快推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》中圍繞強(qiáng)縣富民、改革發(fā)展、城鄉(xiāng)貫通、綠色發(fā)展等四個(gè)方面，明確指出了要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合。布置了全面提升縣城綜合承載能力、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化等6個(gè)方面任務(wù)。經(jīng)過調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)鄭州市縣域治理能力取得了一定的成效，主要體現(xiàn)在：

第一，黨建引領(lǐng)作用不斷加強(qiáng)，黨組織發(fā)展愈發(fā)成熟。黨組織作為城鄉(xiāng)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，在社會(huì)治理中發(fā)揮著主要的帶動(dòng)作用。2016年以來，各縣市開展了農(nóng)村黨員進(jìn)黨校培訓(xùn)工程，同時(shí)大力推進(jìn)無主管樓院整治提升，加強(qiáng)機(jī)關(guān)單位人才入駐鄉(xiāng)村、社區(qū)，加快建設(shè)“紅色物業(yè)”，打造美麗“自治家園”，強(qiáng)化了黨建的引領(lǐng)。

第二，縣域環(huán)境治理取得明顯改善。隨著《鄭州市加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略2018年實(shí)施方案》的推出，各個(gè)縣都深入推進(jìn)了農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，結(jié)合各地實(shí)際建設(shè)有特色的美麗鄉(xiāng)村，開展城市老舊小區(qū)改造工程，進(jìn)行環(huán)境治理等工作。經(jīng)過治理發(fā)展，鄭州市六個(gè)縣市的生態(tài)環(huán)境有了極大改善，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相協(xié)調(diào)的治理格局。

第三，創(chuàng)新社會(huì)治理，逐步探索“互聯(lián)網(wǎng)+治理”。各縣市德治自治法治三者融合發(fā)展程度逐步加深，尤其是在矛盾糾紛治理上有著明顯成效，創(chuàng)新性地運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，將基層信訪與社會(huì)治理、大數(shù)據(jù)深度融合，搭建多元銜接的“大調(diào)解”平臺(tái)，對口調(diào)解簡易民事、交通事故、醫(yī)患糾紛。另一方面，逐步加快大數(shù)據(jù)賦能，建設(shè)智慧社區(qū)、智慧公共服務(wù)平臺(tái)、智慧城市，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，逐步適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展。

第四，城鄉(xiāng)要素流通融合有所加速。目前鄭州市的城鎮(zhèn)化建設(shè)兼顧質(zhì)量和數(shù)量，城市群與都市區(qū)建設(shè)正在引領(lǐng)城鎮(zhèn)化形態(tài)優(yōu)化，新型城鎮(zhèn)化水平明顯提高。城市體系空間組織效率、城市綜合承載功能、城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平、城鄉(xiāng)社會(huì)治理水平都有了進(jìn)一步提升，同時(shí)也不斷嘗試探索城市和鄉(xiāng)村之間的人口、資本、土地等要素雙向流動(dòng)的制度保障，在深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展中實(shí)現(xiàn)治理水平的不斷提升。

（二）鄭州市縣域治理的不足之處

1.縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，治理基礎(chǔ)薄弱

鄭州市的縣域面積大、人口集中，但發(fā)展水平參差不齊。通過選取GDP、人均GDP、一般公共預(yù)算收入、城鎮(zhèn)化率等四個(gè)主要指標(biāo)，對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行比較，結(jié)果如表1。可以看出，鄭州市六個(gè)縣市從地理位置、交通條件、資源優(yōu)勢等方面都有著很大的優(yōu)勢，在省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中位于前列，但從《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》中可以看到，雖然鄭州市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較之前有了很大的提高，但與其他發(fā)達(dá)地區(qū)的縣市相比，還有很大的差距，尤其是江蘇、浙江等地的縣域治理水平還略顯不足。

表1 2019年鄭州各縣（市）主要指標(biāo)對比

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是縣域治理的基礎(chǔ)。尤其是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，縣域經(jīng)濟(jì)有著城市經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)共同的特征，對推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性作用，也關(guān)系著整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。但由于鄭州各縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，這就使得在推動(dòng)現(xiàn)代化治理進(jìn)程中缺乏足夠的物質(zhì)、人才、技術(shù)的支撐，導(dǎo)致治理的基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)，也缺乏推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化的持久動(dòng)力。

2.治理主體單一，治理效率不高

多元主體共同參與是治理現(xiàn)代化的一個(gè)基本特點(diǎn)，也是治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。社會(huì)文化的多元化、社會(huì)價(jià)值的多元化、利益訴求的多元化等社會(huì)存在多元化決定了治理方式多元化。目前，鄭州市社會(huì)組織發(fā)展不夠成熟，多元主體協(xié)同參與治理的模式還未建立起來，根據(jù)發(fā)達(dá)地區(qū)治理模式，目前縣域治理中參與主體主要包括基層黨組織、政府、村民和居民委員會(huì)、社會(huì)組織、協(xié)會(huì)組織、能人群體等。其中，社會(huì)組織是治理中不可或缺的重要力量，在提供民生服務(wù)、化解矛盾糾紛上發(fā)揮著重要作用，但鄭州市2020年社會(huì)組織數(shù)量較少，深入到縣市提供專業(yè)化服務(wù)的寥寥無幾。大多數(shù)社會(huì)組織、志愿者參與治理缺乏熱情和主動(dòng)性，幾乎都是政府主導(dǎo)的“任務(wù)型服務(wù)”，并且政府和各社會(huì)主體之間還未充分聯(lián)合，都是獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)、各自為政，缺乏緊密的治理聯(lián)系。

3.缺乏專業(yè)人才，治理精細(xì)化水平不夠

縣域治理內(nèi)容千頭萬緒，是個(gè)復(fù)雜而艱巨的工程，需要一個(gè)強(qiáng)有力的社會(huì)治理支撐系統(tǒng)，這個(gè)體系中需要人力、物力、財(cái)力投入為基礎(chǔ)。其中，人力資源的投入是關(guān)鍵。但鄭州市縣域治理面臨著突出的兩點(diǎn)問題：第一，鄉(xiāng)村治理人才老齡化。村黨組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織多是由五十歲以上的當(dāng)?shù)厝藥ьI(lǐng)，多數(shù)人思想和學(xué)習(xí)跟不上時(shí)代進(jìn)步，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是困擾農(nóng)村基層的根本性問題尤其是在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展下，不能熟練運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，存在著粗放經(jīng)驗(yàn)式的管理思維；第二，社區(qū)治理人才缺乏職業(yè)化。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，現(xiàn)代化的社區(qū)越來越多，服務(wù)的要求和種類越來越多，缺少提供專業(yè)化服務(wù)的專業(yè)人才。

4.大數(shù)據(jù)意識(shí)不夠，治理智能化欠缺

當(dāng)下縣域政府治理能力中，運(yùn)用大數(shù)據(jù)的思維和水平還很欠缺。思維是行動(dòng)的先導(dǎo)，就縣域政府來說，他們所缺少的既不是治理中的數(shù)據(jù)、信息資源，也不是收集這類數(shù)據(jù)信息資源的技術(shù)，而是意識(shí)與思維。由于缺乏這種思維與意識(shí)，使得縣域政府在收集數(shù)據(jù)方面的意識(shí)淡薄，分析數(shù)據(jù)和利用數(shù)據(jù)的能力也很欠缺，從而制約著縣域政府治理能力的提升。

三、提升鄭州市縣域治理能力的路徑選擇

（一）健全城鄉(xiāng)融合機(jī)制，創(chuàng)新縣域治理體系

健全城鄉(xiāng)融合機(jī)制體制，就是要促進(jìn)城市和鄉(xiāng)村的要素雙向流動(dòng)，建立健全社區(qū)治理和鄉(xiāng)村治理體系。城鄉(xiāng)融合不斷深化的背景下，不斷深化基層管理體制改革是創(chuàng)新縣域治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先是優(yōu)化整合機(jī)構(gòu)的職能，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、整體治理。通過建立統(tǒng)籌各方的組織機(jī)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、簡約高效的綜合治理體制，實(shí)現(xiàn)基層高效治理；其次要賦予基層更多的自主權(quán)，消除原有的管理體制慣性，把治理重心向下移動(dòng)，形成多層級共同參與治理的模式；；此外，也需要進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)能力，要樹立為民服務(wù)的理念，從“管理者”轉(zhuǎn)向“服務(wù)員”，用心用情用力解決好群眾需求，增強(qiáng)縣市政府的公共服務(wù)能力，不斷深化“放管服”改革，通過簡政放權(quán)、改革創(chuàng)新服務(wù)方式，將公共服務(wù)的職能下沉到社區(qū)和鄉(xiāng)村，更好為基層群眾提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和精準(zhǔn)有效的治理內(nèi)容。

（二）發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平直接影響著縣域社會(huì)治理的實(shí)施效果，倘若縣域經(jīng)濟(jì)不是健康有序的，那么縣域治理也缺乏基礎(chǔ)支撐。正是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，那么實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)也是增強(qiáng)治理支撐的重要途徑。對于鄭州各縣市來說，具有發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)和條件，第一，具有豐富的資源優(yōu)勢。在農(nóng)業(yè)資源、林業(yè)資源、文旅資源、勞動(dòng)力資源等方面具有比較優(yōu)勢；第二，具有區(qū)位優(yōu)勢。六個(gè)縣市靠近鄭州，公路、高速公路、航空等交通條件得天獨(dú)厚。這種地理位置上的發(fā)展優(yōu)勢，能夠與鄭州市的產(chǎn)業(yè)、人才、技術(shù)、資金等實(shí)現(xiàn)有效銜接。隨著鄭州市國家中心城市的深入推進(jìn)，為周邊的縣域發(fā)展帶來了機(jī)遇；第三，具有政策優(yōu)勢。政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，在鄭州國家中心城市的建設(shè)中，六個(gè)縣市圍繞著鄭州市“東強(qiáng)、西美、北靜、南動(dòng)”的發(fā)展布局，依靠特色資源，借助政策優(yōu)勢發(fā)展自身。比如中牟縣圍繞“東強(qiáng)”，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建都市田園新城新形態(tài)，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，建設(shè)具有地域特色、國際品質(zhì)的都市田園新城；新鄭市依靠航空等優(yōu)勢條件，以建造現(xiàn)代臨空產(chǎn)業(yè)新城為發(fā)展思路；鞏義市貫徹“工業(yè)立市”的發(fā)展戰(zhàn)略，積極融入鄭州、洛陽產(chǎn)業(yè)分工體系，構(gòu)建以平臺(tái)為核心的智能制造和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)圈，打造制造業(yè)基地；滎陽市以打造新材料、先進(jìn)制造業(yè)和健康產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，建設(shè)富有文化特色的園林城市；新密市圍繞“西美”，注重文化、生態(tài)建設(shè)，打造美麗宜居的旅游之城；登封市以少林寺、嵩山等文化、旅游資源為主，提升文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

（三）培育多元參與主體，優(yōu)化公共服務(wù)供給

構(gòu)建多元治理體系，首先，縣域政府需要注重對社會(huì)公眾尤其是鄉(xiāng)村村民的政治參與意識(shí)的培育，采用多樣化宣傳方式，既接地氣又能讓他們意識(shí)到參與進(jìn)社會(huì)治理中來是自身權(quán)利和義務(wù)的一種體現(xiàn)，也能夠充分實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值；其次，縣域政府還應(yīng)暢通公眾參與渠道，通過聽證會(huì)、線上問政等現(xiàn)代化技術(shù)手段，廣開言路，并且注重持續(xù)性和制度性，鼓勵(lì)公眾積極表達(dá)意見；同時(shí)，應(yīng)該注重吸引社會(huì)組織，充分發(fā)揮我國的民間組織比如各種地方社團(tuán)和行業(yè)協(xié)會(huì)等，以及大量的社會(huì)中介組織和非營利性機(jī)構(gòu)的重要功能，為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

（四）應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化

在新的時(shí)代背景下，縣域政府更應(yīng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，通過大數(shù)據(jù)建設(shè)完善信息政府、服務(wù)政府的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)公共治理能力的不斷提升。首先要完善總體規(guī)劃，細(xì)化數(shù)據(jù)信息方面的法律法規(guī)，制定科學(xué)統(tǒng)一的政府信息化標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)推進(jìn)電子化政府建設(shè)，通過智慧平臺(tái)的運(yùn)用，為實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)全面、高效、現(xiàn)代化提供技術(shù)平臺(tái)和技術(shù)保障。基層治理中運(yùn)用這些大數(shù)據(jù)、智慧平臺(tái)能夠及時(shí)監(jiān)測到問題、矛盾糾紛等，有效地將矛盾問題化解在萌芽中，實(shí)現(xiàn)治理“智能化”；其次要培養(yǎng)專業(yè)的信息工作人才，基層工作人員更需要不斷掌握信息化使用技術(shù)，熟練地運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等工具提供現(xiàn)代化專業(yè)化的服務(wù)。