縣級(jí)政治生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建探究

朱東鋒，龐美蓉，蔣建平

1.浙江省標(biāo)準(zhǔn)化研究院（之江標(biāo)準(zhǔn)化智庫(kù)）；2.浙江省知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心

加強(qiáng)縣域政治生態(tài)建設(shè)，全面提升縣域范圍內(nèi)政治生態(tài)質(zhì)量與區(qū)域治理效能，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的應(yīng)有之義、必要之舉。政治生態(tài)，是參照自然生態(tài)系統(tǒng)而描述的一種政治狀態(tài)，是政治生態(tài)內(nèi)部各組成要素之間以及政治系統(tǒng)同其他社會(huì)系統(tǒng)之間相互作用、相互制約、相互影響所形成的生態(tài)耦合系統(tǒng)，是一個(gè)組織或地方政治生活狀況、政治發(fā)展環(huán)境的集中反映，是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)[6]。2013年1月，在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平總書記第一次提出政治生態(tài)概念，并在相關(guān)重要講話中明確強(qiáng)調(diào)：“政治生態(tài)同自然生態(tài)一樣，稍不注意就容易受到污染，如出現(xiàn)問題再想恢復(fù)就要付出很大代價(jià)。”黨的十九大報(bào)告也明確指出，要營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。中央紀(jì)委工作報(bào)告也特別強(qiáng)調(diào)，良好的政治生態(tài)不僅是涵養(yǎng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)的土壤，是黨的生機(jī)活力的源泉，是推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的重要保障。

一、構(gòu)建縣級(jí)政治生態(tài)指標(biāo)體系的意義

建設(shè)風(fēng)清氣正的縣級(jí)政治生態(tài)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的系統(tǒng)綜合性工程，須建立與之相對(duì)應(yīng)的科學(xué)的指標(biāo)體系、完備的工作體系、協(xié)同的保障體系、精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系。其中，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是政治生態(tài)建設(shè)的“牛鼻子”和“指揮棒”，其實(shí)質(zhì)就是評(píng)價(jià)政治生態(tài)建設(shè)要求和建設(shè)成效的標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建政治生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于科學(xué)客觀評(píng)價(jià)政治生態(tài)建設(shè)成效，引領(lǐng)和推動(dòng)清廉縣域建設(shè)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一是科學(xué)評(píng)價(jià)縣級(jí)政治生態(tài)離不開標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以標(biāo)準(zhǔn)化的思維和方法構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化可復(fù)制、可推廣、可評(píng)價(jià)、可監(jiān)督的特點(diǎn)以及考核評(píng)價(jià)體系的“指揮棒”作用，有助于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、厘清責(zé)任邊界、明確責(zé)任內(nèi)容、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、規(guī)范責(zé)任考核和嚴(yán)肅責(zé)任追究，形成“靠制度管人，按程序辦事”的良好運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)政治生態(tài)建設(shè)主體責(zé)任由“虛”到“實(shí)”、從“定性”向“定量”、從“軟任務(wù)”向“硬指標(biāo)”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)縣級(jí)政治生態(tài)建設(shè)工作科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

二是精準(zhǔn)研判和引導(dǎo)我省政治生態(tài)建設(shè)需要科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。通過(guò)構(gòu)建系統(tǒng)全面、重點(diǎn)突出的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，采用權(quán)重賦值、指標(biāo)量化等手段，精準(zhǔn)測(cè)量和全面評(píng)估政治生態(tài)建設(shè)的基本狀況，評(píng)判縣級(jí)政治生態(tài)建設(shè)目標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)合理、舉措是否有效得當(dāng)，從而客觀真實(shí)地體現(xiàn)我省政治生態(tài)建設(shè)水平及工作成效。同時(shí)從綜合評(píng)判結(jié)果和各項(xiàng)分指標(biāo)的變化趨勢(shì)中，精準(zhǔn)預(yù)測(cè)出縣級(jí)政治生態(tài)建設(shè)的基本態(tài)勢(shì)和走向，是補(bǔ)短板、找差距的重要工具和方法。

三是構(gòu)建長(zhǎng)效的政治生態(tài)評(píng)估工作機(jī)制需要系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目前浙江省已構(gòu)建了黨內(nèi)的政治生態(tài)監(jiān)管、評(píng)估、報(bào)告互相銜接的一體化工作機(jī)制，還需要有涵蓋政府和整個(gè)社會(huì)，有效反映政治生態(tài)建設(shè)對(duì)黨風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣全面影響的綱領(lǐng)性指標(biāo)體系引領(lǐng)，更需要有與之匹配的可量化的能反映政治生態(tài)建設(shè)目標(biāo)、趨勢(shì)和成效的綜合性工具實(shí)施。按照統(tǒng)一、簡(jiǎn)化、協(xié)調(diào)、最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)原理來(lái)固化政治生態(tài)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法，可及時(shí)總結(jié)、提煉區(qū)域政治生態(tài)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，形成政治生態(tài)建設(shè)的“縣域樣板”，并以指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)的方式加以固化和推廣。

二、建立縣級(jí)政治生態(tài)評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)原則

政治生態(tài)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是由多個(gè)子指標(biāo)體系集合而成，各個(gè)子指標(biāo)體系還有一些相應(yīng)的觀測(cè)點(diǎn)，這就必須遵循一定的原則，使考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能實(shí)現(xiàn)整體綜合考察、系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)考察和動(dòng)態(tài)常態(tài)化考察，全面客觀地表征縣級(jí)政治生態(tài)的情況[3]。

一是突出問題和目標(biāo)導(dǎo)向的原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建過(guò)程中，注重聚焦政治生態(tài)面臨的突出問題，著力從解決具體問題入手，推導(dǎo)出優(yōu)化縣域政治生態(tài)的具體指標(biāo)[1]。要考察縣域政治生態(tài)存在的問題，緊盯黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力和管黨治黨寬松軟等問題，以問題為導(dǎo)向，對(duì)問題進(jìn)行全面梳理，篩選出關(guān)聯(lián)性最強(qiáng)的指標(biāo)[4]。采用層次分析法，在黨內(nèi)政治與行政執(zhí)法、效率與價(jià)值、過(guò)程與結(jié)果、政府與公眾之間找最佳平衡點(diǎn)。

二是注重系統(tǒng)性和整體性的原則。強(qiáng)化系統(tǒng)建設(shè)思維，準(zhǔn)確把握“樹木”和“森林”的關(guān)系，既要正歪樹、治病樹、拔爛樹,更要護(hù)森林,查找深層次原因，提高“森林”和“樹木”的免疫力，做到查防一體、標(biāo)本兼治。政治生態(tài)評(píng)價(jià)體系作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，既要體現(xiàn)政治生態(tài)的總體狀況，又要反映系統(tǒng)內(nèi)各要素優(yōu)化的情況，這就要求各指標(biāo)之間體現(xiàn)內(nèi)在邏輯關(guān)系?？v向應(yīng)有層次性和內(nèi)在聯(lián)系性，橫向應(yīng)反映行為主體的價(jià)值等主要特征以及政治生態(tài)建設(shè)的要求和目標(biāo)，其構(gòu)建既要突出整體性、系統(tǒng)性和聯(lián)動(dòng)性，又要避免指標(biāo)間內(nèi)容上的重復(fù)和沖突，確保評(píng)價(jià)體系的全面準(zhǔn)確[3]。

三是堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合的原則。政治生態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)的各個(gè)要素指標(biāo)有些易獲取可量化，有些難以量化。對(duì)于可量化的，要以可獲得、透明的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過(guò)定量評(píng)價(jià)指標(biāo)方式直接表征政治生態(tài)狀況。對(duì)于難以量化的，可通過(guò)調(diào)查、建模和分析、相關(guān)主管部門打分等非量化手段，用定性評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行表征。綜合采用定性和定量指標(biāo)相結(jié)合形式，確保評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇更加全面有效、科學(xué)合理。[1]

四是堅(jiān)持有效性和可操作性原則。政治生態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)的指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)以相關(guān)政治生態(tài)理論來(lái)指導(dǎo)和支撐，同時(shí)充分考慮政治生態(tài)建設(shè)實(shí)際需求，并將兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而提高整個(gè)體系的科學(xué)性和實(shí)用性[1]。構(gòu)建縣級(jí)政治生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系只是手段，而達(dá)到縣級(jí)政治生態(tài)良好發(fā)展才是目的。總之，在政治生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建形成中，既要考察當(dāng)前政治生態(tài)存在的突出問題，根據(jù)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)條件綜合設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)，解決現(xiàn)實(shí)問題。

三、縣級(jí)政治生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）構(gòu)建思路

以全面營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好縣域政治生態(tài)為目標(biāo)，在系統(tǒng)深入分析當(dāng)前政治生態(tài)建設(shè)面臨的新情況和新問題基礎(chǔ)上，結(jié)合習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想及十九大相關(guān)精神文件要求，從全過(guò)程、全要素出發(fā)，綜合運(yùn)用馬克思主義、政治生態(tài)平衡論[4]、可持續(xù)穩(wěn)定論及政府績(jī)效評(píng)估[2]等方法論，全面梳理并篩選出能全面、真實(shí)反映影響良好政治生態(tài)的主要指標(biāo)，并根據(jù)指標(biāo)的層級(jí)關(guān)系和銜接度，將政治生態(tài)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)為黨風(fēng)、政風(fēng)及社會(huì)風(fēng)氣三大模塊，再?gòu)母饕氐奈⒂^角度出發(fā)，選取基本要素及有代表性的觀測(cè)點(diǎn)構(gòu)建二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)目錄。

（二）基本框架

根據(jù)以上設(shè)計(jì)原則和構(gòu)建思路，充分結(jié)合《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》與縣域政治建設(shè)實(shí)際需求，構(gòu)建了由黨風(fēng)、政風(fēng)及社會(huì)風(fēng)氣3大模塊組成，涵蓋10個(gè)二級(jí)指標(biāo)和29個(gè)三級(jí)指標(biāo)的政治生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可綜合評(píng)判一個(gè)單位或地方政治生態(tài)水平。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)

政治生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（詳見表1）包括黨風(fēng)、政風(fēng)及社會(huì)風(fēng)氣3大子體系模塊，10個(gè)二級(jí)表征指標(biāo)和29個(gè)三級(jí)分項(xiàng)指標(biāo)。

表1 縣（市）政治生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

黨風(fēng)模塊提出了政治思想、政治文化、政治生活、“關(guān)鍵少數(shù)”、政治監(jiān)督和黨內(nèi)制度6個(gè)維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)，全面體現(xiàn)了從嚴(yán)治黨要求。其中，全面從嚴(yán)治黨是以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以堅(jiān)定理想信念宗旨為根基，通過(guò)全面推進(jìn)黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)，進(jìn)而把制度建設(shè)貫穿政治生態(tài)建設(shè)全過(guò)程，持續(xù)深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，不斷提升黨的建設(shè)質(zhì)量與水平；加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)，是馬克思主義政黨建設(shè)的本質(zhì)要求，是解決黨內(nèi)政治生活突出問題、深化全面從嚴(yán)治黨的治本之舉；黨內(nèi)政治生活是黨組織教育管理黨員和進(jìn)行黨性常態(tài)化教育鍛煉的重要平臺(tái)；營(yíng)造良好縣域政治生態(tài)關(guān)鍵是要堅(jiān)持正確用人導(dǎo)向，緊抓“關(guān)鍵少數(shù)”，嚴(yán)格明確細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)為從嚴(yán)把關(guān)、從嚴(yán)管理、從嚴(yán)監(jiān)督干部的黨風(fēng)建設(shè)。

政風(fēng)主要從建設(shè)廉潔高效政府和服務(wù)型政府要求出發(fā)，著力聚焦“強(qiáng)謀劃、強(qiáng)執(zhí)行，提高行政質(zhì)量、效率和政府公信力”，提出了廉潔從政、行政質(zhì)量、行政效率及政府公信力4個(gè)維度的二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。其中，廉潔從政主要包括依法行政符合性、廉政風(fēng)險(xiǎn)管控體系完備度和政紀(jì)處理情況等指標(biāo)；行政質(zhì)量主要包括行政決策力和行政執(zhí)行力兩個(gè)方面；行政效率主要包括“最多跑一次”實(shí)現(xiàn)率、數(shù)字化轉(zhuǎn)型率2個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)；政府公信力則主要包括政務(wù)公開透明度、政務(wù)誠(chéng)信度、政商關(guān)系“親清”指數(shù)3個(gè)方面。

社會(huì)風(fēng)氣主要是指社會(huì)上大多數(shù)人的價(jià)值觀念、行為取向、生活模式的綜合體現(xiàn)，可主要從社情、民意2個(gè)維度來(lái)綜合評(píng)價(jià)。社情基于從可觀測(cè)、可量化角度出發(fā)，重點(diǎn)選取社會(huì)矛盾糾紛化解率、事故發(fā)生次數(shù)等2個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。對(duì)于民意則主要從政治生態(tài)群眾滿意度、信訪生態(tài)指數(shù)兩個(gè)綜合指標(biāo)來(lái)衡量，其中，政治生態(tài)群眾滿意度指人民群眾對(duì)黨風(fēng)、政風(fēng)及社會(huì)風(fēng)氣的滿意程度，通過(guò)設(shè)計(jì)專用的滿意度調(diào)查問卷，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電話訪問及現(xiàn)場(chǎng)訪查等方式獲得；信訪生態(tài)指數(shù)指社會(huì)輿論或公眾監(jiān)督途徑的通暢程度，體現(xiàn)民有所呼的重要信息渠道來(lái)源，也做好黨和政府必有所應(yīng)、以人為本的微觀體現(xiàn)。

四、營(yíng)造縣級(jí)良好政治生態(tài)的對(duì)策建議

遵循普遍規(guī)律、立足現(xiàn)實(shí)需求、強(qiáng)化問題導(dǎo)向、綜合精準(zhǔn)施策[3]，從中觀角度系統(tǒng)審視及研判縣（市）范圍內(nèi)的整體政治生態(tài)狀況。以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以建設(shè)廉潔政府和服務(wù)型政府要求出發(fā)，以營(yíng)造群眾滿意的社會(huì)良好氛圍為目標(biāo)，開展創(chuàng)新探索與應(yīng)用實(shí)踐，精準(zhǔn)統(tǒng)籌“樹木”和“森林”的生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系，構(gòu)建可透視、可監(jiān)測(cè)、可量化的政治生態(tài)評(píng)價(jià)體系,運(yùn)用“大數(shù)據(jù)，信息平臺(tái)使政治生態(tài)評(píng)估實(shí)現(xiàn)由“估計(jì)”邁向“統(tǒng)計(jì)”，由“模糊”走向“精準(zhǔn)”，進(jìn)一步完善縣域政治生態(tài)建設(shè)評(píng)估、監(jiān)督報(bào)告、修復(fù)凈化、相互銜接、良性循環(huán)的工作機(jī)制，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨常態(tài)化制度化，營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)[1]。

一是構(gòu)建良好政治生態(tài)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。與一般的考核績(jī)效評(píng)價(jià)不同，縣級(jí)政治生態(tài)建設(shè)評(píng)價(jià)是“最綜合的黨內(nèi)政治性評(píng)價(jià)”“政風(fēng)評(píng)價(jià)和社會(huì)風(fēng)氣評(píng)價(jià)的結(jié)合”，是政治生態(tài)建構(gòu)的重要內(nèi)容，因此應(yīng)對(duì)實(shí)施做出明確的規(guī)范要求，同時(shí)以有效的運(yùn)用為導(dǎo)向，保證良性運(yùn)行[3]。各責(zé)任單位形成合力，對(duì)政治生態(tài)評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)際運(yùn)行測(cè)試和調(diào)試，不斷完善指標(biāo)體系，力求評(píng)估結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性最接近實(shí)際情況。政治生態(tài)考核評(píng)價(jià)是一項(xiàng)創(chuàng)新性工程，要根據(jù)各方面的反饋意見，根據(jù)在考核評(píng)價(jià)導(dǎo)向下不斷變化的新形勢(shì)、新要求，對(duì)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行適當(dāng)修訂[3]。

二是明確實(shí)施主體?？己酥黧w主要由紀(jì)委、組織部等負(fù)責(zé)，評(píng)價(jià)可引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，由領(lǐng)導(dǎo)小組嚴(yán)格審核、批準(zhǔn)并備案。建議信訪、案管、巡視、黨風(fēng)、監(jiān)督檢查的各相關(guān)實(shí)施單位要密切配合，明確由專人負(fù)責(zé)，嚴(yán)格審核把關(guān)，確保評(píng)估報(bào)告的科學(xué)合理、采集數(shù)據(jù)及時(shí)真實(shí)有效。通過(guò)宣傳讓廣大黨員、干部、群眾了解情況、熟悉內(nèi)容、把握要求，讓人民群眾都感受到是政治生態(tài)建設(shè)的主體，從而積極認(rèn)真地參與[3]。

三是運(yùn)用好考核評(píng)價(jià)結(jié)果。在年終評(píng)優(yōu)、干部選拔、目標(biāo)考核等方面充分運(yùn)用考評(píng)結(jié)果[3]，通過(guò)綜合評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，抓早抓小、防微杜漸，注重發(fā)揮指標(biāo)評(píng)價(jià)體系在建設(shè)良好政治生態(tài)中的“指揮棒”作用，推進(jìn)政治生態(tài)評(píng)價(jià)工作的實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及時(shí)預(yù)警等數(shù)字智治的功能，持續(xù)鞏固營(yíng)造風(fēng)清氣正的縣域政治生態(tài)。