開發區土地集約利用管理方向探究
——以松江經濟技術開發區土地集約利用評價為例

上海市松江區土地儲備中心 莊春濤

一、前言

土地集約利用評價工作是國家為加強土地資源精細化管理和管理轉型的重要手段。通過土地集約利用程度，作為土地利用狀況的有效監督方式，并根據評價結果，綜合審批監管園區落戶企業新建擴建需求，以便對不符合集約利用標準的作為整改依據，要求整改[2]。

二、開展土地集約利用評價的意義

經濟技術開發區在地方區域空間規劃中充當著領頭羊和壓艙石的角色，對地方經濟發展意義重大。同時，開發區占據了許多良田，在土地供需矛盾不斷加劇的當下，其土地集約利用問題必然成為各方關注的焦點。土地集約利用評價根據目標區域的土地供給、開發和相關經濟效益等多方面的綜合考量，判斷目標區域土地集約利用狀況，推斷土地集約利用可發展深度，從而有助改變目標區域用地粗放的局面。同時，借助于土地集約利用評價體系和結果利用，對進一步加強地方政府對開發區土地資源管理行政掌控力度具有較強的現實意義。

三、開展土地集約利用的綜合分析

為探討開展土地集約利用對于開發區土地資源精細化管理過程中的實際意義，本文以松江經濟技術開發區評價為例進行探究。

（一）松江經濟技術開發區土地利用現狀

松江經濟技術開發區原名上海松江工業園區，根據國辦函〔2013〕41號公告，2013年3月2日，上海松江工業園區由市級開發區升級為國家級開發區，并更名為松江經濟技術開發區（文中以“園區”代稱）。園區批準范圍5729.7236公頃，實際管理范圍6040.7177公頃。

為有效評價松江園區土地開發情況，根據相關規范對園區用地供地情形以及相關經濟效益等幾個方面展開詳細的土地利用狀況資料收集分析。經總結歸納和整理分析，總結園區土地集約利用數據（見表1）。

表1 松園區土地利用數據調查表

（二）土地集約利用分析評價

1.評價類型

根據用地調查評價成果，松江經濟技術開發區工礦倉儲用地與住宅用地面積分別為2588.2881公頃與104.4648公頃，根據在園區占中相關占地比例數據和標準，園區類型是工業主導型。

2.現狀土地利用結構分析

園區總用地面積為5729.7236公頃，在開展土地資源集約利用評價工作之前，園區內土地按土地利用類型劃分，不同類型土地占地大小和比例如表2所示。

表2 開發區土地利用狀況統計表(I)-按建設狀況劃分 單位：hm2、%

3.規劃用地結構及規劃實施狀況

對松江經濟技術開發區空間數據進行匯總分析后，得到松江經濟技術開發區規劃用地結構（見表3），綜合分析園區現狀已建成城鎮建設用地與規劃用地狀況發現，已建成開發區交通運輸用地與規劃用地結構的符合度最高，為100.24%；工礦倉儲用地規劃實施度相對較低，為60.14%，說明松江經濟技術開發區工礦倉儲用地的規劃建設方面略顯滯后，結合開發和建設情況分析，說明松江經濟技術開發區內規劃的可供未供工礦倉儲用地較多，下一步應根據該現狀針對性地加強土地供應管理工作，增加土地資源利用效率。

表3 園區規劃實施情況一覽表 單位：hm2、%

4.評價結果分析

根據《開發區土地集約利用評價規程》有關內容，在對園區用地等指標展開數據摸底，隨后將相關數據分門別類、歸類整理。根據《規程》中相關方法，得出指標理想值、權重，對園區展開集約利用定量分析和評價。

通過對國內土地集約利用研究文獻的檢索與進一步分析，為使評價結果與實際集約利用水平有明確的對應關系，確定了衡量集約利用水平的區間，具體如表4所示。

表4 園區土地集約利用水平分級

根據園區最終計算數據，園區的土地利用集約度為71.64分。按照土地集約利用水平分級表，園區土地集約利用為Ш級，表明園區土地集約利用水平雖已滿足現有標準，但是還存在較大的可開發空間。

四、土地集約利用管理中存在的問題與探究

（一）土地潛力未充分釋放

園區土地集約利用結果顯示，利用率水平雖已滿足現有要求，但是還存在較大的可開發空間，現存部分土地還沒有完全挖掘形成有效資源。

建議優化開發機制，將集中成片的存量工業用地進行優化開發。引導園區平臺等專業企業參與原土地業主方的方式，通過一定合法用地行政手續，實施產業轉型。其他未成片的工業用地，建議結合規劃和產業導向，在承擔相應公益責任的基礎上，讓原土地業主用地行政手續，實施產業轉型。同時加強未成片土地所歸區域的區域主導整合作用，將零散分布土地進行有效整合，再統籌轉型開發。

（二）重審批、輕監管

土地集約利用雖進行了科學的評價工作，但在現行的土地審批機制中，土地供應給企業以后，到底用得怎么樣？還有多大潛力可挖？以及未達到集約節約利用標準的后續管理等問題未有效納入土地監管范圍中，缺乏強有力的監管措施。

在后期的土地監管過程中，應將整個土地利用年限納入管理期限，并充分利用土地出讓合同的法律約束力，提升土地利用效率管理和管理期限內的及時管控。在土地出讓合同簽訂前，將企業行業、土地投資效益以及綠色節能環保經濟等要素進行明確規定，并納入合同約定范疇，通過要素標準規定，形成土地準入和退出的強制機制，已形成全面系統的土地利用精細化和強制性管理。

五、評價成果的應用

就本次園區評價結果和土地集約利用的指標來看，主要還是反映土地容積率、用地效益較低的問題。所以，園區今后土地利用應著重提高這兩個指標值。一是繼續加強招商引資力度，接洽有意入園、符合產業發展的優質項目，嚴格項目評審制度，通過優質企業帶頭提升園區土地集約利用效益；二是對于那些占地面積大而容積率低、用地效益差的企業，采取“騰籠換鳥”或建設標準廠房等方式，增加用地效益、提高容積率；三是對于有進一步擴大規模需求的企業，建議其增加廠房層數，或充分利用企業內部的部分綠地及其他用地，提高容積率和建筑系數。

六、結語

面對日益加劇的土地供需矛盾，加強土地集約利用評價對改變開發區土地粗放利用現狀和加強土地潛力挖掘提供信息支持，是貫徹有限資源科學發展觀的有力保障，對構建資源節約型園區具有較強的現實作用。長效機制的開發區土地集約利用評價工作將逐步營造節約用地的良好社會氛圍，同時協助政府加強土地高效利用，制定完善相關用地標準、政策提供理論依據和實踐樣本，為開發區自身長遠發展指明努力的方向。