存量污水處理項目PPP模式的應用研究

北京市工程咨詢有限公司 吳濤

近年來，為落實黨中央、國務院關于加強生態環境保護的決策部署和規范有序盤活基礎設施存量資產相關要求，地方政府大力推行優化污水處理設施布局和收集管網、存量污水處理廠提標改造等工作，以解決城鎮污水收集處理發展不均衡、不充分的矛盾，加快補齊城鎮污水處理設施建設短板。為了解決建設運維資金問題和形成投資良性循環通道，地方政府多選用PPP模式盤活存量污水處理項目且效果顯著。存量污水處理項目PPP模式中，一方面通過引進社會資本盤活城市污水處理資產，有效緩解政府的運營、投資壓力；另一方面可以充分發揮社會資本在建設運營方面的優勢，實現污水處理項目提質增效，進一步完善城市基礎設施，提高城市發展的生態化水平。

一、存量污水項目實施要點

存量污水處理項目通常是把特定服務區域內一座或多座存量污水處理設施和污水收集管網（或有）的運營管理、升級改造打包，通過社會資本/項目公司向政府繳納特許經營權使用費等方式，政府授予中標社會資本/項目公司污水處理項目特許經營范圍內的建筑物及構筑物、設備設施的使用權和經營權，實現污水處理項目資產盤活、運營管理效率大幅提升等目的。

（一）有關存量項目資產轉讓問題

1.存量項目存量資產轉讓內容

存量污水處理項目主要涉及資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本，主要依據如表1。

2.轉讓方式比較及主要推薦見表2。

表 1 轉讓依據

表2 轉讓方式比較及主要推薦

綜上考慮復雜程度、管理體系、轉讓流程、稅務成本等因素，建議優先推薦采用經營權轉讓方式。

（二）存量資產價值認定方式和方法

見表3。

表3 存量資產價值認定方式和方法

存量污水項目資產價值須通過法定資產評估程序加以認定，對于存量污水項目資產原值注意認定程序的合規性和合理性。通常,存量污水項目資產評估采用賬面價值法、重置成本法、未來收益法三種方法之一或多種方法綜合確定，由項目方委托專業資產評估機構完成，并作為存量污水項目PPP咨詢工作的基礎性依據資料。若存量污水項目中不涉及項目主體變更，而是通過補充協議方式明確后續權利義務，其中涉及存量污水項目資產價值的處理，不需通過資產評估程序的，可采用賬面價值法認定。

（三）存量資產特許經營權費底價與競爭機制

在存量污水項目存量資產特許經營權費定價過程中，存量污水項目資產權屬方可以參考資產評估確定底價，也可以根據市場價格確定底價，最終需要通過競爭性程序確定存量污水項目資產特許經營權轉讓價款。目前，從已經實施的存量污水處理PPP項目案例來看，采用存量污水項目資產評估價格或資產原值作為特許經營權定價依據的情形更多。

污水項目資產價值特許經營權費須通過法定競爭性程序予以確定，可考慮采用直接方式或間接方式將存量資產特許經營權費作為競爭標的。在間接方式下，可以存量資產評估價值作為特許經營權費（固定值），對污水處理補貼價格進行競爭，同樣達到對特許經營權費進行競爭的目的。

（四）選擇社會資本的能力要求

存量污水處理PPP項目在選擇社會資本時應當關注其運營能力。就新建類PPP項目而言，實踐中通常會采取投資人和施工單位合并招選的方式，采購人會重點關注社會資本或聯合體是否具備承擔施工任務的資質和能力；而對于存量污水處理PPP項目而言，一般已經建設完成并進入運營期，此時應當重點關注社會資本是否具備項目運營所必需的技術、管理和人員等，從而確保項目可以持續穩定運營，并繼續為公眾提供良好的公共服務和產品。

二、存量污水處理項目PPP模式的優點

（一）有利于提高融資環境的規范化和便利性

近年來，我國相繼出臺相關文件以改善污水處理項目的融資環境，例如政府方不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債，不得承諾回購社會資本的投資本金、不得承擔社會資本的投資本金損失、不得向社會資本承諾最低收益或固定收益回報、不得為項目融資提供擔保等，并通過修訂現行的專項資全管理辦法將PPP項目納入支持范圍，鼓勵金融機構創新融資管理方式和融資產品以更好地匹配PPP項目需求，以及設立PPP項目中央支持基金等一系列舉措，提高存量污水處理項目融資環境的規范化和便利性。

（二）有利于改善項目質量和效率

在存量污水處理項目中采用PPP模式，政府通過引入社會資本實現“讓專業的人做專業的事”，實現將污水處理項目運營風險、技術風險、管理風險等風險轉移給更有能力承擔的社會資本。同時，在風險優化分配的激勵約束機制下，社會資本將有足夠動力，統籌考慮污水處理項目的運營質量標準和維修養護、更新重置成本之間的平衡，在保障污水處理項目服務質量的前提下，切實降低污水處理全生命周期的成本，實現項目運營效率產出和污水處理項目經濟效益產出的雙贏。[1]

（三）促進存量污水處理行業發展

我國不斷提高社會經濟發展速度，水環境污染的現狀、水資源短缺的問題日漸突出，因此需要在實現污水處理的同時開展水資源的循環利用。在存量污水處理項目全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對污水收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合，提升相關污水處理服務質量和效率，促進存量污水處理行業的可持續發展。

三、存量污水處理項目PPP模式存在的問題

（一）政府風險

在實施存量污水處理項目PPP模式的過程中面臨著政府風險，出現這一情況是因為該模式在我國的發展時間比較短，污水處理項目屬地地方政府相關部門缺乏專業人員配置和管理經驗。雖然我國已經推出了PPP模式相關的規范性指導文件，但是存量污水處理項目PPP模式仍處于探索發展階段，實施存量項目PPP模式改造仍需要具備較高的專業知識和結合項目具體情況設置模式方案，導致PPP模式中政府部門還不足以適應當前業務需求和市場發展需要。另外，存量污水處理項目PPP模式合作期限比較長，合作期內可能會經歷多屆政府，或面臨項目實施模式變化等情況，不利于項目目標的實現。[2]

（二）政策法規不健全

存量污水處理項目PPP模式需要在政府和社會資本間構建長期友好合作關系，因此需要完善相關法律法規和行政制度等，以實現在政府方與社會資本方之間合理分配項目風險，確立和調整彼此之間的權利義務關系，保障雙方能夠依據合同約定合理主張權利，妥善履行義務，確保項目全生命周期內的順利實施。但是目前國家各部委頒布的規范文件多為原則性指導文件，尚無PPP模式在國家層面的立法文件，因政策法規不健全導致PPP項目出現各類問題的事件頻現，也影響了社會資本的投資信心。

（三）市場資源配置不合理

近年來，為提高民營企業參與的積極性，國務院及相關部委先后發布了超100個與PPP相關的鼓勵性政策文件，這些文件都不同程度地強調要激發和促進民間投資，鼓勵和引導民營企業參與PPP項目。但實踐中，民營企業數量多，經濟規模大，貢獻度高，但在PPP項目中，民營資本的進入率、參與度不高，且市場呈現民營資本市場份額持續走低趨勢。在國家著力強調促進民間投資，鼓勵民營企業參與PPP項目的政策環境下，民營企業在PPP項目中的優勢和效果并未充分顯現，未承擔起主導角色，在一定程度上偏離了政府推行PPP的初衷，有背PPP的應有之意。[3]

（四）融資風險

存量污水處理PPP項目的可融資性主要取決于項目資產所具備的經營權的信用、社會資本方的信用和項目地營商環境的信用等方面。融資風險的誘發因素比較多，例如融資成本的合理性和融資方案的運行等。融資風險集中體現在資金籌集和還款等方面。在項目前期，融資風險主要是因為談判周期比較長或審貸材料不全等問題；在項目合同探討、貸款申請過程中市場很容易發生改變，沖擊到融資計劃；在項目實施階段，因相關單位投資控制不利、監管不到位等，導致工程建設資金發生重大超支而需增加借款；在項目運營階段，如出現開始運營期延誤或政府未遵照項目合同約定按期支付，則會面臨還款困難等風險。[4]

四、存量污水處理項目PPP模式應用措施

（一）遴選PPP模式盤活的存量資產

在實施存量污水處理項目PPP模式前期工作中，應優先選擇行業主管部門作為存量資產清理核實的牽頭部門，做好與項目相關部門的政策溝通和信息交流，設計文本格式和填報要求統一的存量資產清理核實表格及附件資料，行業主管、項目相關部門應在各自管理的領域內清理核實現有存量資產，并在此基礎上，遴選符合運用PPP模式盤活的存量污水資產上報牽頭部門匯總，履行涉及的上報政府集中研究、決策和相關審批手續。

（二）完善PPP模式項目監管體系

污水處理項目PPP模式應逐步完善監管體系，發揮出法律法規的約束保障作用，因此政府部門需要根據存量資產PPP模式的實施需要制定相關的法律規定，并且發揮出污水處理行業規章制度的輔助作用，建立完善的PPP法律法規體系，促進政府和企業之間的交流，為存量污水處理項目PPP模式落實提供依據。

相關部門需要完善社會監管體系，政府各部門需要提高監管力度，重視存量污水處理項目PPP模式。例如地方政府需要及時監督管理污水處理廠，要求當地排水部門嚴格監督污水處理廠，當地環保部門需要嚴格檢查污水處理廠的水資源和廢料等，當地銀行部門需要嚴格考察污水處理廠的資金運行情況。此外可以利用微信公眾號平臺建立投訴公眾號，為公民舉報提供途徑，通過多方監督來保障存量污水處理項目PPP模式的實施效果。[5]

（三）構建合理的價格機制和補償體系

污水處理項目中污水處理服務費包含在自來水費中，政府負責收取并且根據存量污水處理情況分配資金。污水處理費作為污水處理項目的主要收入來源，承擔著為污水處理廠運行提供資金基礎保障作用。但是污水處理PPP項目實施過程中，部分地方政府未嚴格按照合同約定履行付費義務的問題，出現未按時調整處理費價格、付費不及時或不足額等情形，影響到污水處理項目的正常運作。政府需要根據污水處理項目運行情況不斷完善付費機制，并且制定科學的價格調整、資金補償機制，解決污水處理項目的資金壓力，有效減少污水處理廠正常運行的問題。[6]

（四）提高民營企業的市場競爭力

當前在存量污水處理項目PPP模式中出現“國企熱、民企冷”的問題，民營企業參與PPP項目面臨的觀念上的偏見、歧視行為和擠占效應等非正式制度壁壘制約因素，是導致PPP項目民營企業參與率低的重要原因。因此，為破解這些非正式制度壁壘，有針對性地通過正式制度創新，逐漸形成與PPP正式制度相適應的非正式制度，顯著增強民營企業持續參與PPP項目的動力和信心，調動民營企業參與PPP的積極性。民營企業可通過強化自身能力和實力，多個民企合作的方式，或強強聯合或技術互補的模式形成聯合體，從技術或規模上發揮整合優勢，提高民營企業的認可度和市場競爭力。[7]

（五）轉變政府定位

存量污水處理項目PPP模式旨在構建政府和企業的友好合作關系，政府方應貫徹使市場在資源配置中起決定性作用原則，注重由傳統的“投資型”政府轉變為“服務型”政府，政府可以從繁重的污水系統管理事務中脫身出來，從過去污水處理公共服務的提供者變成一個監管者角色，從而保證污水處理質量和運行效率，并提高財政資金使用效率。[8]

當前，針對我國存量污水處理項目因配套設施缺乏、排放標準低等問題，升級改造資金成為制約污水處理行業發展的關鍵因素。通過存量污水處理項目中采用PPP模式改造，在保障存量污水處理項目穩定運行的條件下，實現存量資產盤活和形成良性投資循環，完善“政府引導、社會參與、市場運作”的新格局，對促進政府職能轉變，實現政事分開，降低行政成本、提升基礎設施供給效率和服務質量等方面具有重要意義。