探索高質量發展建設共同富裕示范區之“美麗浙江”的實現路徑

作者簡介：羅嬋，（1987.12-），女，浙江省麗水市，碩士研究生，中級講師，研究方向：黨性教育。

摘要：“高水平建設美麗浙江”是《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見 》的重要內容之一。其中強調要“深化生態文明體制改革，實行最嚴格的生態環境保護制度，健全明晰高效的自然資源資產產權制度。”國家公園地役權改革由于其不改變土地所有權，充分尊重合理的人地關系和供役地人的法定權利，是國家公園體制改革的重要環節。麗水百山祖國家公園作為錢江源-百山祖公園的一個園區，在地役權改革中圍繞“兩山”理念，通過建立土地地役權補償制度、土地經營權流轉制度、地役權激勵機制、地役權數字化管理制度，優化特許經營制度，創新地役權不動產登記制度，初步走出了一條“發展與保護循環累積、協同共生”的發展路徑，對于探索國家公園走共同發展道路探索具有參考推廣價值和啟示意義。

關鍵詞：國家公園;地役權改革;共同發展

1 問題提出

中共十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”，以改革自然保護領域存在的問題，自此，國家公園建設進入探索階段。習總書記在黨的十九大報告中指出“建立以國家公園為主體的自然保護體系”，指明了我國自然保護地體系的改革方向，啟動了自然保護地領域的重大改革。目前全國已設立建立三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、武夷山、神農架、錢江源、南山、普達措、海南熱帶雨林 10個國家公園的試點，涉及12個省份，總面積約22萬平方公里，占陸域國土面積2.3%。

習總書記在第一屆國家公園論壇的賀信中曾指出，“中國實行國家公園體制，目的是保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產。”實行最嚴格的保護是國家公園的第一要義。習總書記在《在中央扶貧開發工作會議上的講話》中曾指出“結合建立國家公園體制，可以讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態保護人員，從生態補償和生態保護工程資金中拿出一點，作為他們保護生態的勞動報酬。”國家公園體系試點建設的核心目標是在保護的基礎上實現普遍的公共利益，而不是損害保護區和周邊社區的原住人民的利益，用高效的管理滿足不同利益相關者的合理要求[1]。明確提出要“踐行綠水青山就是金山銀山理念，打造美麗宜居的生活環境 ”要“深化生態文明體制改革，實行最嚴格的生態環境保護制度，健全明晰高效的自然資源資產產權制度。”[2]

中國的國家公園體制改革已經進行了近5年，雖然取得了顯著成效，但與國家公園試點目標仍有差距，進一步推廣國家公園試點改革仍有許多困難。中國的國家公園體制試點區有兩個突出的限制條件：人與土地，即內部有大量原住民，并且大多數土地使用權不是國有的。2017 年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》，明確要求“確保全民所有的自然資源資產占主體地位”[3]。

地役權是指“按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益的權利。他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地。”國家公園地役權改革是指在不改變林地、耕地、園地、宅基地等權屬的基礎上，建立科學合理的地役權補償機制和社區共管機制，將集體土地使用權和經營權統一收歸國家公園管理委員會，推進國家公園范圍內自然資源的統一高效管理。國家公園地役權改革是實現國家公園自然資源統一管理的最有效方法，對于促進科學保護和合理利用自然資源，促進人與自然和諧相處，建設美麗中國意義重大。

目前地役權改革在國家公園中的運用主要存在以下幾方面的問題：試點區的主動性和創新性不足，土地確權工作滯后;補償制度不合理、不到位;改革內容單一，且“一刀切”問題嚴重;配套制度不到位，改革成果不可持續等問題。對于國家公園集體土地地役權改革的實現路徑研究任非常緊迫且任重道遠。

2 麗水樣本

麗水是長三角生態最高地、全國“兩山”理念的重要萌發地和先行實踐地。2006年7月，習總書記在麗水調研時提出了“綠水青山就是金山銀山，對麗水來說尤為如此”。創建國家公園是落實習總書記對麗水生態文明建設重要囑托的重大舉措。2017年，麗水市開始謀劃以鳳陽山——百山祖國家級自然保護區為基礎創建國家公園;2018年，創成了首個國家公園設立標準試驗區;2019年，全市“兩山”發展大會明確提出要創建國家公園“優”生態;2020年1月，國家公園管理局致函浙江省，建議鳳陽山—百山祖等區域按“一園兩區”思路與錢江源國家公園整合為一個國家公園，并于2020年試點結束前一并驗收。

百山祖國家公園有國有土地面積 37.66 平方公里，占總面6.50%;有集體土地 541.80 平方公里，占總面積的 93.50%。百山祖國家公園是我國南方集體林地占比高的典型區域。為科學有效解決國家公園集體林地統一管理難題，市委市政府創新出臺《百山祖國家公園集體林地設立地役權改革的實施方案》，在不改變土地權屬的基礎上，建立科學合理的地役權補償機制和共管機制。探索通過設立地役權的改革，得到省委書記車俊的高度評價，并在考察國家公園建設期間親自向百山祖國家公園管理機構頒發了全國第一本集體林地地役權證。麗水在不改變集體林地和林木權屬的基礎上，建立科學合理的地役權補償機制和共管機制，讓農村集體和農戶從中獲取長期一定的資金補償收益，同時實現百山祖國家公園范圍內自然資源資產的統一高效管理，麗水把地役權改革打造成為生態產品價值實現機制和共同富裕的鮮活樣板，成為南方集體林占比較大地區探索國家公園管理機制的一大創新亮點。

2.1 合理實現土地資源管理，以共同發展為導向

2.1.1 建立土地經營權流轉制度

針對百山祖國家公園內存在著一些原來流轉經營的人工商品成過熟林、投入較大的經濟林等農戶不愿按地役權報酬標準簽訂合同的情況，以及坐落在傳統利用區、科教游憩區的農戶有意愿流轉的土地。百山祖國家公園利用租賃、贖買、合作、特許經營等方式對上述土地權屬進行協議流轉，給予辦理國家公園管委會土地經營權流轉證，流轉后可吸引民營資本特許經營。既能有效破解生態保護與經濟發展的矛盾，更是對集體土地地役權方式的一種補充、對國家公園自然資源使用制度的一種創新。同時，可根據公園內居民生產生活條件，選擇性開展公園內集體林與公園外國有林置換工作。gzslib202204022153

2.1.2 創新地役權不動產登記制度

根據物權法規定，“設立地役權，當事人應當采取書面形式訂立地役權合同。”“地役權自地役權合同生效時設立。當事人要求登記的，可以向登記機構申請地役權登記;未經登記，不得對抗善意第三人。”百山祖國家公園在地役權改革過程中在農戶委托后以村為單位簽訂地役權合同，并同步推進林權落界上圖工作。按照“落界一個村登記一個村”的原則開展林權、地役權不動產登記工作。為加快林權落界工作，將林權落界到所有權，林權不動產登記、地役權合同簽訂、地役權不動產登記均以所有權為單位進行，以后條件成熟后再落界到承包權、經營權。此方法可將地役權補償金精準發放到所有權宗地或戶。

2.2 集補償、激勵、監督為一體，強化功能定位

2.2.1 建立地役權補償制度

百山祖國家公園在地役權改革中 ，充分踐行“綠水青山就是金山銀山 ”生態理念，以“惠及當地群眾，推動鄉村振興，實現共同富裕”為發展理念，錢江源-百山祖國家公園百山祖管理局與麗水市財政局聯合制定了《百山祖國家公園林地地役權補償收益質押貸款貼息辦法（試行）》，對百山祖國家公園林地地役權補償收益質押貸款實行鼓勵貼息，貼息農村經濟發展生產性項目，讓林農享受到國家公園更多的生態紅利。為進一步拓寬農村集體經濟組織和農戶融資渠道、林業事業發展和國家公園建設，助力生態產品價值轉換，釋放國家公園政策紅利，錢江源-百山祖國家公園百山祖管理局與省農信聯社麗水辦事處聯合制定了《麗水市林地地役權補償收益質押貸款管理辦法（試行） 》，貸款方式包括林地地役權補償收益質押貸款、林地地役權補償收益質押反擔保貸款等。鼓勵成立村級林地地役權補償收益擔保基金[4]。

2.2.2 建立地役權激勵機制

百山祖國家公園遵循“兩山”發展理念和區域實際，依托農民共同協作保護生態，在生態補償上還得給對錢、幫掙錢，以建立人山水林田湖草和諧共生的生命共同體。百山祖國家公園探索建立了生態保護成效與資金獎勵掛鉤的地役權激勵機制， 根據地役權合同上約定雙方權利和義務，確定管理原住居民行為的正負清單并配套不同的激勵方式（包括計分和根據計分進行的補償資金獎勵和生態巡護員崗位分配、國家公園品牌使用、特許經營等增值權利的賦予），每年委托第三方監測和評價后進行兌現。

2.2.3 建立地役監督機制

地役權的監督機制也是地役權改革順利進行的不可忽視的重要環節。為了達成相應生態保護的預期效果，地役權對于供役地人的實際行為的要求更加嚴格。這也就要求在地役權的設立之后需要建立起健全的監督機制，對于供役地人的實際行為進行適當的監督和規范。監督機制的建立就面臨著需要建立起一套嶄新的監督機制，明確監督的條例和標準，且要克服其在具體實施中出現的一系列問題，例如工作人員的薪資問題、是否出現貪污行為等等，以此來保證環境地役權的實際效果[5]。

2.3 以特許經營權、協議保護為補充，形成合力促發展

2.3.1 優化特許經營制度

百山祖國家公園遵循“保護第一、合理發展、永續利用”，實行所有權、承包權、經營權分離的三權分置法，積極調動社會各界包括企業以及廣大群眾的參與熱情，制定對搬遷原住民的優惠政策，使他們有機會獲得優先權。建立與國家公園功能目標定位相符合的特許經營清單，實行多種方式的特許經營，面向社會公開招標。制定麗水國家公園產業化經營項目特許經營管理辦法，編制產業發展規劃，把握政策導向，做好項目引導、資金技術投入、人才引進等方面保障工作。嚴格履行特許經營準入制度，明確特許經營主體應履行的義務，嚴格生態環境管控，確保特許經營依法依規開展。

2.3.2 建立協議保護制度

在地役權改革中，在優先供役地人特許經營權以后，規范協議保護制度也必須跟上步伐。協議保護制度的建立是特許經營制度的規范和優化的有力手段。地役權改革的首要任務就是堅持把生態保護優先，維護良好生態環境放在首位實現，用最嚴格的制度管護生態環境。生態是金名片，也是瓷名片，一旦破碎就難以修復。百山祖國家公園明確闡明其所有保護性協議中規定的所有類型的商業經營活動都必須與保護生態系統的完整性和真實性的主要目標相一。在此基礎上，百山祖國家公園建立協議保護制度，各類協議明確規定了各類特許經營的合同、經營項目范圍、項目分配流程、服務收費標準、監管制度等。

2.4 以“互聯網 + 地役權改革”為重要引領，提升服務水平

在完成地役權合同簽訂和地役權不動產登記工作后，百山祖國家公園以自然資源權屬為單位建立“精準、穩定、服務”一體化的地役權信息化監測管理系統，實現數字化治理新模式。在精準度方面，完善基礎數據庫建設機制、完善精細化管理隊伍建設機制、健全權屬管理機制;在“穩定性”方面，推進數字化“防腐堵漏”機制建設、強化科技專才補短機制建設、完善關鍵環節提質效機制;在“服務力”方面，完善數據整合利用機制、完善群眾參與監督機制、健全涉群企服務“零跑直享”機制[6]。為國家公園“天地空”一體化監測網絡體系和搭建國家公園數字化信息平臺建立基礎。

3 主要成效

百山祖國家公園通過地役權改革過程中，始終牢記習總書記囑托，堅持生態優先、綠色發展，充分調動政府、職能部門、鄉村居民參與保護工作的積極性、周圍社區的協同發展機制，促進高質量保護與發展“雙贏”，是“綠水青山就是金山銀山”作為重要發展理念在麗水的生動體現。目前，集體林地權籍調查完成率達到100%，地役權改革“兩決議三委托”協議簽訂率達到98.1%，地役權發證率達到97.6%。率先出臺《林地地役權補償收益質押貸款管理辦法（試行）》，完成了首批林地地役權補償收益質押貸款發放。目前，園區地役權補償收益可達 2858萬元/年。通過地役權補償收益質押貸款融資，戶均可貸 8 萬元，可盤活資產近6億元，真正實現了“資源”變“資產”。gzslib202204022153

3.1 資源得到保護增值

通過地役權改革，集中管理公園內的國家資源，保持了百山祖國家公園自然質樸的自然風貌和生物多樣性，極大改善了國家公園及周邊區域的生態環境。其中核心區域鳳陽山保護區森林蓄積從 2006 年 115 萬立方米增加到 2020 年 143萬立方米，增長 22%，森林覆蓋率達97.2%。根據內部初步測算，保護區提供涵養水源、保育土壤、固碳釋氧、凈化大氣、森林游憩等生態功能，其生態價值達 40.58 億元。與此同時，國家林草局將麗水國家公園確定為全國唯一的國家公園設立試驗區。

3.2 科研監測成果豐富

通過地役權改革，實行“最嚴格的保護制度”，使得公園內科研成果顯著。近年來，百山祖國家公園中核心區域鳳陽山保護區發表新屬 1 個、新種 66 個、新分布種 124 個，出版《鳳陽山自然資源考察與研究》《鳳陽山昆蟲》等專著 5 部、發表論文 100 余篇，獲多項省科技興林獎等，獲國家發明專利 2 項、實用新型專利 2 項。百山祖國家公園中的百山祖國家級自然保護區與科研院校合作，實施百山祖冷杉保育行動工程，展系列基礎性研究，取得了豐碩成果，并收集出版《百山祖冷杉研究與保護文集》。

3.3 助推高質量綠色發展

對國家公園實現最嚴格的保護，其目的最終是以人為本，會利于民。在國家公園與原有居民相關權利分割好的前提下，在提供相應補償以后，供役地人履行保護義務，這體現了國家公園的保護戰略的本質，是地役權改革的核心內容，也是順利實行生態補償制度的前提。通過補償、激勵制度，結合原住民，引進一批工商業主到國家公園發展新型業態，不僅帶來先進的經營理念，還帶來資金流、信息流和人流，促進了國家公園的的美麗蝶變。有效帶動村民就業和農民增收。

4 經驗啟示

4.1 堅持黨的領導是國家公園走共同發展道路的關鍵力量

麗水百山祖國家公園實行地役權改革，其實踐經驗的最根本一點，就是始終堅持黨的領導，緊跟國家改革步伐，深刻領會體現習近平生態文明思想的“八個堅持”，深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”重要理論和推進“八八戰略”進一步在麗水落地生根的重大創新實踐。大力弘揚踐行浙西南革命精神，厲行“麗水之干”，全力以赴抓重點、趕進度、補短板、強落實，從整體上實現百山祖國家公園生態高顏值與經濟高質量協同發展。

4.2 “保護生態就是發展生產力”是國家公園保護和發展協同共生的必要前提

習總書記在浙江考察時指出：“把綠水青山建得更美，把金山銀山做得更大”，強調了：“經濟發展不能以破壞生態為代價，生態本身就是經濟，保護生態就是發展生產力”百山國家公園通過地役權改革的實踐，充分揭示了充分展現了保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的道理;充分印證了保護生態環境就是保護自然價值和增值自然資本，就是保護經濟社會發展潛力和后勁，使綠水青山持續發揮生態效益和經濟社會效益，從而實現國家公園的保護和發展協同共生、各領域協同推進，實現共同發展。

4.3 為人民服務是國家公園走共同發展道路的根本目的

牢固樹立“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福”理念，新時代麗水生態文明建設就是要讓老百姓在“綠水青山”中品味綠色自然、享受生態福利，在“金山銀山”中提升獲得感、幸福感和安全感，就是要以擴大民生福祉為出發點和落腳點。國家公園協同共生需要滿足群眾綠色生產生活需要，以生態產品價值實現機制國家試點、打造能源生態產品價值實現示范城市等帶動，加速綠色產業企業孵化，豐富生態產品產業鏈供應鏈，增強生態經濟市場活力。

5 結束語

地役權改革是國家公園實現“綠水青山”生態價值的重要渠道，國家公園地役權改革的順利推進是國家公園從“綠水青山”走向“金山銀山”的催化劑和突破口，是支持浙江開展國家生態文明試驗區建設的一大貢獻。對于想要實現《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見 》中提出的“踐行綠水青山就是金山銀山理念，打造美麗宜居的生活環境 ”的目標，地役權改革事關重大，要在“兩山”理念的指導下，把生態保護放在首位，又充分兼顧原住民的生存權利和基本福祉，讓國家公園成為“生態美、百姓富、機制活”的美麗人地和諧共同體。

參考文獻

[1] 何思源，蘇楊，羅慧男，等.基于細化保護需求的保護地空間管制技術研究———以中國國家公園體制建設為目標[J].

[2] 徐 博，鐘驍勇.自然保護地產權主體制度安排的思考——以云南省普達措國家公園和蒼山洱海自然保護區為例[J].地政研究，2018，（3）：10-13.

[3] 秦天寶.論國家公園國有土地占主體地位的實現路徑———以地役權為核心的考[J現代法學，2019（3）： 3-5.

[4] 魏鈺，何思源，雷光春，蘇楊.保護地役權對中國國家公園統一管理的啟示——基于美國經驗[J]北京林業大學學報（社會科學版），2019（3）.

[5] 蘇紅巧，羅敏，蘇楊.“最嚴格的保護”是最嚴格地按照科學來保護——解讀“國家公園實行最嚴格的保護”[J]北京林業大學學報（社會科學版），2019（3）.