PPP項目實施中風險管控的策略探討

作者簡介：侯志國，（1987.3-），男，漢族，本科，河北省邢臺縣，會計師，PPP項目財務管理。

摘要：目前PPP項目實施的社會資本主體，大部分是國有企業，在項目的實施過程中，要經歷建設期和運營期，受到時間和空間的影響，實施過程中會面對許多風險。對于PPP項目實施各方來說，如果不能合理規避實施過程中各種風險，將會對各方造成不良影響，本文就PPP基礎設施項目實施所需要承擔的風險以及避險措施做出討論。

關鍵詞：PPP項目實施;風險管控

前言：PPP模式作為項目建設的一種新模式，將政府與社會資本兩個主體有效地聯系在一起，為兩者協作提供了一個良好的平臺，可以發揮各自優勢共同為項目建設提供服務。這種模式的優勢在于可以減輕政府方的財政壓力，提升社會資本的價值創造，提高項目的建設效率。但是應該注意到，由于受到空間與時間的影響，PPP項目實施過程中所承受的風險比傳統的項目承受的風險要大，參與各方都要面臨因期限長、體量大、政策變動、融資環境改變、施工組織等各項因素帶來的風險。

1 PPP模式的定義

PPP模式是指將投資與融資集合到一體，以政府為主導的政府方、社會方共同合作并確保合作順利完成的模式，合作中政府與社會資本方通過簽署協議明確合作方式及各方的權利與義務，各方在收獲預期效益的同時還要承擔風險。PPP模式的項目，一方面可以促進社會資本的資金回報率提高，另一方面也可以降低社會資本方的投資風險，幫助社會資本在項目的投資建設過程中積累經驗，為社會經濟的建設做出貢獻[1]。

2 PPP項目的優勢

PPP模式作為一種全新的項目實施模式，在很大程度上促進了投資方的多元化，并且這種模式的應用范圍很廣泛，可以為公路、鐵路等項目提供更豐富的融資來源。這種模式的實際應用使政府從以往的公共服務職能轉變為項目的建設者與監管者，能夠有效的將各種風險進行分解，從而降低投融資難度、節省建設成本。這種模式還可以促進政府與社會資本充分發揮各自的優勢，形成互補的關系，最大程度地為社會經濟的發展提供動力[2]。

3 PPP項目風險分配

PPP模式的項目實施時，政府將自身的哪些公共產品與服務轉移了出去，政府本身又需要承擔哪些風險，需要按照各自的協議及分工進行風險分配。首先，政府作為國家機構，相比企業更能夠應對政治風險與法律風險，一般的PPP項目合作期在30年，這期間將遇到法律的更新和完善，會影響到PPP項目的實施，而這些風險都與政府有著緊密的聯系，政府能在管控風險中起到關鍵的作用，基于合作和公共服務的需要，政治風險與法律風險應該分配給政府。其次，公共產品與公共服務無論是從經濟的角度還是從投資的角度考慮，不是任何一個企業所能預測的，尤其是對外來的企業來講，因為這種需求與被需求的規劃是由一個城市的歷年發展數據與城市的發展能力所決定的。例如，某城市部分地區的污水處理廠需要有多大的處理能力才能應對該地區的污水提供，就需要政府先進行規劃再給社會資本投資合作，因此，這種需要政府進行規劃的公共產品與服務項目可能伴隨的風險需要由政府進行承擔。最后，任何一種公共產品是否能夠按照雙方所約定的質量提供給社會進行服務，人民群眾無法進行監督，政府作為社會的管理者與服務者，受到大眾的授權，承擔著對社會資本建設的公共產品品質進行監督的職責，需要承擔監管的風險。除了以上政府方面能夠更好的識別與控制的風險，并且不能將風險轉移給社會資本以外，其他風險都可以通過法律的手段轉讓給社會資本。具體而言，可以通過公開競標的方式選取社會資本合作，社會資本如何管理項目中的商業風險是社會資本對項目管理的核心，也是PPP項目能否成功的重要因素[3]。

4 PPP項目實施的主要風險

4.1 政策風險

PPP項目一般實施期限較長，在實施過程中，因政策的改變、完善所帶來的風險是直觀的。2016年啟動的一些PPP項目，地方政府為了引入社會資本實施公益性較強的高速公路項目，為確保社會資本的利益，在協議中明確了項目實施進入運營期后對最低收益進行兜底擔保的條款，但《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等文件出臺后，明確禁止政府為社會資本提供保底，并要求限期整改，若政府兜底擔保相關條款修改后，預期收益較低或不能滿足預期收益的公益性項目是否還能繼續實施，社會資本需要重新考慮，政府對債務的控制，給社會資本帶來了政策風險。

4.2 融資風險

PPP項目體量一般較大，需要持續投入大量的資金，因此參與PPP項目建設的社會資本一般都有著非常大的資金壓力，為了實施該項目，往往需要社會資本進行再融資來緩解投資壓力，但是在PPP的項目實施過程中，風險因素是無法避免的，并且風險因素的種類也較多，一旦企業無法獲得預期收益，固定期限的融資成本到期不能支付，將產生信用風險影響再融資，造成融資風險。資金是項目持續實施的保障，但是對于很多項目公司來說融資的過程較為困難，缺乏科學的融資理念，經常會有融資不合理的現象，還伴隨著融資渠道匱乏、融資門檻高、資管新政的規范等，造成了社會資本方融資困難的現象，如果在項目的實施過程中項目資金鏈斷條，將會極大地影響項目的實施[4]。

4.3 建設風險

建設階段也是風險高發的一個時期，在這期間一般可以分為組織管理風險、生產技術風險、工期進度風險、生產安全風險等。這些風險因素對項目的質量、資金、進度都會產生極大的影響，在項目的建設過程中，可能會因一個細小的環節出現問題，對整個項目的實施造成影響，阻礙項目的正常建設。因征拆推進不利等因素，可能產生工期拖延，增加建設風險。另外，PPP項目建設階段的生產安全風險是最為常見的一種風險，在全社會高度重視安全生產的環境下，每年都有安全事故的通報，例如，人員的操作不規范所造成的安全事故、設備故障所造成的安全事故等。

4.4 資金回收風險

在PPP項目實施中的資金回收風險主要是體現在兩個部分：第一，項目在建設之前所做的收益預期是充滿不確定性的，且項目的回收周期普遍較長，定價權是由政府控制，在銷售的實際價格低于市場價格時無法及時調整，從而影響資金回收，再加上一些政策的調整也會增加項目的運行成本，在一定程度上削弱了項目盈利能力;第二，一些地方政府主導的PPP項目，因地方政府的財政承受能力不足，或者因當地實施的PPP項目較多，在集中到期需地方財政支付時，地方政府可能會存在不能履約的情況，導致項目的資金不能按期回收，影響項目實施的資金周轉，產生資金回收風險[5]。

4.5 成本控制風險

PPP項目的實施一般都需要經過項目的規劃、建設、運營三個階段，成本控制風險主要在建設期和運營期。在建設期，可能會受到項目程序要件不齊產生項目退庫的風險、因征地拆遷因資金不足推進滯后的風險、地質復雜隧道不能如期推進的風險、工序組織不合理功效不高的風險，從而導致工期拖延，工期的拖延將產生建設單位管理費的增加、材料物資漲價、機械設備漲價、勞務用工成本增加等連鎖反應，增加建設期的投入，若實際投資超概算，則又將面臨竣工結算被審減的風險，產生無效投入。進入運營期后，建設期投資形成的資產采用不合理的攤銷方式將影響當期的成本確認，若建設質量不達標在運營期將增加維護成本，若運營期內日常管理不到位將增加運營成本，新購入的設備不能滿足運營需要將增加損耗，增加成本控制風險。

4.6 法律風險

如今經濟市場的良好發展，工程項目的建設有了相應的法律法規，規范了社會資本的行為與活動，降低了財務風險。但是目前行業的法律法規還存在缺漏，這使得一些項目的實施在開展時缺乏有效的法律法規作參照。例如，一些地方政府主導的PPP項目，用地報批手續由政府主導，但因用地報批等手續不齊全而要求組織施工，產生一些違法占用土地的罰款，該項罰款如何納入總投資，尚需政府予以解決。

4.7 稅務風險

PPP項目的實施跨期長、階段多、經濟活動豐富，對各項經濟活動涉及的稅種及如何申報繳納，需要熟悉和掌握，要堅持應繳盡繳的原則處理各項涉稅業務，但一些地方稅務主管機關，對一些稅種征收口徑不一致，或者政策不太清晰，若不及時完稅，則存在滯納金和罰款的風險，若按照主管稅務機關要求繳納，又存在多繳稅款無法退回的風險，另外，近期的稅收優惠政策不及時申報享受，過期則不能享受。

5 PPP項目實施的風險管控措施

5.1 預先識別風險，保障項目實施

在進行項目風險的控制時首先要做的工作是對可能存在的風險進行預測。在項目的風險識別中首先要有科學可靠的認知作為基礎，根據項目的特點及市場動態，找出在項目實施中潛在的危險，例如，在前文所提及的融資風險、建設風險都是項目可能存在的風險。項目公司在進行項目的風險識別時，要綜合考慮項目的各項因素，可以采用風險解析法、問卷調查法等方法來對項目的風險進行識別。風險識別人員要對項目的風險因素做出整理，列出專門的風險清單，以便能夠清晰的掌握所有風險因素，為項目實施提供有利條件[6]。

5.2 多渠道融資，滿足資金需求

資金是項目實施的保障，目前項目公司的融資主要是股東投入和銀行貸款，股東投入的資金一部分是自有資金，一部分是融資實現，股東應嚴格按照章程或協議，同比例投入資金，以撬動貸款，確保項目實施所需資金。但股東的投入資金，應該考慮到項目實施前十幾年甚至二十年是不能實現收益預期的，因此，股東投入的資金，應該在投入前就對再融資實現的資金進行合理安排，避免出現融資風險。對于項目公司來說，建設期內應該按季度安排每期的貸款利息支付，可使用資本金支付，避免項目公司融資風險;進入運營期后，項目公司無資本金可用，貸款利息的支付只能依靠回收的資金，若在運營期內回收的資金不足以支付貸款利息等開支，需要項目公司進行再融資，以支付貸款利息等，避免融資風險。

5.3 建立應對機制，確保符合政策

由于PPP項目期限一般達到30年，這期間肯定會遇到國家相關政策的變更或完善，也不排除因國家管理的需要而新立一些政策文件，對于政府與社會資本合作實施的項目協議，應明確因國家政策變動或不可測因素而需要繼續實施該項目的應對方案，以應對相關約定與新政策的沖突。由于PPP項目是近幾年新生的項目建設模式，相關政策的普及和宣貫以及成熟性，對于項目實施的推進很重要，但一些項目公司管理人員尚有認識漏洞，為避免政策的錯誤執行或漏執行，可聘請專業、權威的咨詢機構或科研單位，作為項目公司日常政策咨詢機構，幫助項目公司的實施符合政策規定。

5.4 關注資金安排，重視資金回收

資金回收主要發生在運營期，進入運營期后，資金回收主要是通過使用者付費或者政府補助實現，為確保項目公司投資人利益，實現資金回收，需重點關注回收資金的來源及安排。以PPP高速公路項目為例，使用者付費需回收的資金，主要是高速公路通行費、租賃費、加油站超市、拖車服務等收入，該項資金可通過及時結算實現回收，需注意的是，當實際價格低于市場價格時，需及時調整價格，避免回收資金被壓縮。另外，政府補助需按照合同約定按期回收，當地方政府財政不足時，會影響項目公司當期資金的回收，此時，需保持與政府或者政府主管部門的聯系和協調，主動關注該項資金在當地政府年度財政預算的安排情況，并及時辦理資金回收。運營期內的資金收支，需做好預算，對年度內不能實現的資金回收，若影響到資金使用，還需進行融資，以維持項目公司的正常運轉[7]。

5.5 以概預算為框，控制投資成本

PPP項目體量一般較大，建設期內需要消耗大量的材料及設備，為節約材料設備成本并確保質量，可以采用集中采購的形式安排材料設備的采購，選擇專業化規模化的物資供應商，在材料設備成本低谷階段簽訂批量采購協議，確保材料設備的質量與供應。建設期限對于成本的控制也至關重要，若項目建設預期4年，開工后又因征地拆遷滯后、地質復雜、項目退庫等原因，導致不能如期完工，投資進度失控，則銀行貸款利息、建設單位管理費等固定成本將會按期增加，因通貨膨脹而導致的材料人工價格上漲等，也會增加建設成本，進而增加投資，延期越久，還將面臨超概風險。因此，項目實施前，要確保建設、用地等相關程序要件齊備，項目合法，開工后能夠控制投資節奏，實現項目按期完工、投入使用。進入運營期后，要根據工作量法對形成的資產進行攤銷，達到運營收入與運營成本匹配，并做好日常管理，避免運營成本的無序開支。

5.6 遵守法律，要件先行

政府對建設程序要件的辦理有其優勢，社會資本基于合作協同的原則，需積極配合，做好相關資料的準備報批工作，一般是程序要件齊備后方可實施，若政府主管部門要求項目在程序要件不齊備的情況下實施，需政府方或政府主管部門明確相應的法律責任，對因基本建設程序不完善而產生的違法罰款，要以會議紀要或者文件的形式明確如何納入總投資，確保投資人的利益。項目實施過程中，遇到新頒發的法律文件，比如新頒發的土地管理法，若項目的實施有與新土地法相悖的情況，應如何解決，作為政府主管部門應做好法律宣貫，避免違法受罰，使項目實施受阻，給投資人帶來損失，另外，要做好總包單位與分包單位的合同管理，避免出現違法分包現象。

5.7 主動籌劃，積極納稅

PPP項目的實施，一般需由政府和社會資本合資成立一個項目公司，在公司注冊前，需主動對接當地稅務機關，對個人所得稅返還、增值稅留抵退稅、印花稅減免、耕地占用稅繳納等事項進行高層對接，明確方向，并形成會議紀要，為項目公司爭取稅收優惠最大化，并做好與主管稅務機關的關系，日常工作中主動與稅務機關協調、溝通，使其了解到項目公司的經營情況、納稅情況，以及項目公司的積極納稅意識。另外，要做到日常合規報稅，對新發布的稅收優惠政策要積極學習，先進行適用性的自我判斷，了解兄弟單位的稅收優惠享受情況，對可以享受的稅收優惠，積極對接主管稅務機關，應享盡享。

5.8 注重合同，質量第一

在項目建設階段，工程質量的控制格外重要，因此，項目實施主體、施工總包單位、分包單位需要簽訂明確質量責任主體、質量標準、質保期限、違約責任、消缺方案、資金保障等內容的合同，明確法律關系，并嚴格履行約定的責任義務，確保工程高質量推進。另外，還需制定出一份周密的施工計劃，對總、分包單位的施工過程做出規范化的管理，充分發揮監理單位、檢測單位的作用，保證工程的質量，杜絕事故發生，在取得良好風險、質量控制效果的同時也取得良好的經濟效益[8]。

6 結論

PPP項目的實施可以促進政府與社會資本的共贏，因此在項目實施過程中，要做到對項目的多種風險做出分析與預測，堅持依法合規，強化資金的管理效率，確保項目完成后可以發揮出其作用，為政府與社會資本獲取更多的利益，為整個社會發展提供更多的貢獻。

參考文獻

[1] 陳穎.PPP項目風險控制策略[J].合作經濟與科技，2020（13）：3.

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[7] 陳欣.淺談如何開展投資型工程項目的管理[J].門窗，2020（4）：2.

[8] 余書標.PPP項目風控管理策略[J].中外企業家，2020（11）：1.