論船舶內(nèi)河污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度

閻語 何麗新

摘要：內(nèi)河航運(yùn)及保險市場的特殊性、復(fù)雜性均決定了船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險在純市場機(jī)制下難以自發(fā)形成最優(yōu)效果，強(qiáng)制模式成為必然。強(qiáng)制保險立法目的和功能的實(shí)現(xiàn)，對內(nèi)受限于保險合同的規(guī)范化，對外則受制于對保險人風(fēng)險管控和償付能力的保障。對于前者，《船舶內(nèi)河污染損害民事責(zé)任保險實(shí)施辦法（征求意見稿）》規(guī)定應(yīng)通過準(zhǔn)確限定投保人及承保范圍、允許分期繳納保費(fèi)、保障保險人費(fèi)率調(diào)整權(quán)及合同解除權(quán)、細(xì)化費(fèi)率浮動規(guī)則、補(bǔ)充被保險人施救義務(wù)、明確環(huán)保部門協(xié)同職責(zé)等方式予以完善;對于后者，《船舶內(nèi)河污染損害民事責(zé)任保險實(shí)施辦法（征求意見稿）》規(guī)定應(yīng)加強(qiáng)保險協(xié)會的協(xié)同作用，通過將保險人自身風(fēng)險管控融入國家環(huán)境風(fēng)險管理體系、確定保險人享有稅收減免及優(yōu)惠等規(guī)則予以回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險;強(qiáng)制保險;風(fēng)險管控;協(xié)同機(jī)制

中圖分類號：D922.284 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2022）01-0015-11

Abstract：Because of the particularity and complexity of the inland shipping and insurance market， it is difficult for voluntary inner land vessel pollution liability insurance to maximize its effect in pure market mechanism. Therefore， compulsory liability insurance （CLI） scheme should be introduced to control such risk. Realization of the purpose and function of CLI depends on two factors. Internally， it is limited by the standardization of the insurance contract rules. Externally， it is subject to the protection of the insurer’s risk management and solvency. To ensure the insurance contract is properly regulated， Measures for Inner Land Vessel Pollution Liability Insurance （Exposure Draft） should limit the scope of the insured and the insured risks， allow premium payment by installment， ensure the insurer’s right to adjust premium and to terminate the contract， provide a more detailed insurance rate floating rules， impose the obligation on the insured to rescue after insurance accidents， and enhance the cooperative role of environmental departments. To help the insurer effectively control and pay the risk， the Draft should clarify that the insurance association could also play an important cooperative role in controlling the risk. Moreover， such risk can also be controlled by effectively integrating it into the government’s risk management system and implementing tax deduction and preferential rules for the insurer.

Key words：liability insurance for inner land vessel pollution; compulsory insurance; risk management and control; cooperative mechanism

一、問題的提出

伴隨著內(nèi)河航運(yùn)的飛速發(fā)展，內(nèi)河環(huán)境污染問題日益突出。[1]自2000年起，內(nèi)河船舶污染事故頻發(fā)，但由于內(nèi)河港口普遍未建立起完善的船舶污染物管理設(shè)施，加之直排現(xiàn)象嚴(yán)重，對水環(huán)境造成了嚴(yán)重威脅。

船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險對于防范內(nèi)河污染風(fēng)險及賠償污染所造成損失的重要性日益凸顯。[2]

2013年《危險化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》（簡稱《危化條例》）第57條第2款及2015年《中華人民共和國防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》（簡稱《防污規(guī)定》）第11條第2款均要求內(nèi)河運(yùn)輸危險化學(xué)品及油類物質(zhì)的船舶所有人或經(jīng)營人“應(yīng)當(dāng)”投保船舶污染損害責(zé)任保險。此外，《危化條例》第92條第2款規(guī)定，對于未投保的船舶所有人或經(jīng)營人應(yīng)依照《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》（簡稱《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》）第67條由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正或處以罰款。但由于上述規(guī)定尚無針對承保機(jī)構(gòu)、投保范圍、投保額度、監(jiān)管和信息公開等內(nèi)容的實(shí)施細(xì)則，法律責(zé)任也不足以產(chǎn)生威懾，監(jiān)管人員缺乏查驗(yàn)船舶保險單據(jù)并實(shí)行強(qiáng)制措施的法律依據(jù)。因此，投保污染責(zé)任保險的內(nèi)河船舶寥寥無幾，船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險的強(qiáng)制性難以得到保障。[3]保險市場更是存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、低價競爭、保障不全面、理賠困難等問題，嚴(yán)重阻礙了該保險的發(fā)展。

為確保船舶內(nèi)河污染強(qiáng)制保險（簡稱內(nèi)強(qiáng)險）的有效實(shí)施，2017年交通運(yùn)輸部開始啟動《中華人民共和國船舶油污損害民事責(zé)任保險實(shí)施辦法》（簡稱《實(shí)施辦法》）的修訂工作，重點(diǎn)之一就是整合沿海及內(nèi)河水域船舶污染責(zé)任保險的規(guī)定，盡快建立此類保險的實(shí)施細(xì)則。但2020年《中華人民共和國海商法（修改送審稿）》（簡稱《海商法（修改送審稿）》）則未延續(xù)沿海及內(nèi)河共同規(guī)定的思路，其第十二章第255條僅要求船舶登記所有人應(yīng)對第247條規(guī)定中的“發(fā)生在我國管轄海域和與海相通的可航水域”所造成的污染損害投保責(zé)任保險，內(nèi)河船舶并不適用此項(xiàng)規(guī)定。

由于現(xiàn)有立法尚未涵括內(nèi)強(qiáng)險的適用規(guī)則，為有效彌補(bǔ)立法不足，也為進(jìn)一步配合《中華人民共和國長江保護(hù)法》（簡稱《長江保護(hù)法》）中的原則性規(guī)定，交通運(yùn)輸部于2021年8月發(fā)布了《船舶內(nèi)河污染損害民事責(zé)任保險實(shí)施辦法（征求意見稿）》（簡稱《實(shí)施辦法（征求意見稿）》），針對內(nèi)強(qiáng)險及其監(jiān)管出臺了細(xì)化規(guī)定。在值得肯定的同時，也應(yīng)注意到《實(shí)施辦法（征求意見稿）》尚未通過，有關(guān)規(guī)則也仍有可改進(jìn)之處。

現(xiàn)有研究在探討內(nèi)河船舶污染風(fēng)險管理體系建構(gòu)時，常僅關(guān)注于命令與控制機(jī)制，如頒布環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立許可證及改善船舶清污設(shè)備等;[4]對船舶污染責(zé)任保險，尤其是強(qiáng)制責(zé)任保險作為污染風(fēng)險管理機(jī)制的優(yōu)越性缺乏論證。對強(qiáng)制保險模式的風(fēng)險及其防范亦論述不足，存有道德主義色彩濃厚、片面強(qiáng)調(diào)法律移植的傾向，未能聚焦法學(xué)要義的規(guī)則建構(gòu)。因此，如何改進(jìn)中國目前的內(nèi)強(qiáng)險制度，完善《實(shí)施辦法（征求意見稿）》之規(guī)定，從而有效彌補(bǔ)強(qiáng)制保險模式下保險內(nèi)部規(guī)范及外部風(fēng)險防范機(jī)制的不足，成為筆者探討的重點(diǎn)。

二、內(nèi)強(qiáng)險的理性審視

為滿足《危化條例》及《防污規(guī)定》的要求，避免內(nèi)河船舶污染事故影響公眾利益、破壞內(nèi)河水域環(huán)境，也為轉(zhuǎn)移企業(yè)的責(zé)任風(fēng)險，內(nèi)強(qiáng)險制度的建立有其必要性。但在探討該制度時，常被忽略的問題是：強(qiáng)制保險模式是否真正具有制度優(yōu)越性？其是否存在一定風(fēng)險？筆者擬從反思中國目前內(nèi)強(qiáng)險的實(shí)踐僵局入手，通過考察強(qiáng)制保險模式的優(yōu)越性及固有風(fēng)險，重估該保險模式的存在意義與價值。

（一）內(nèi)強(qiáng)險的實(shí)踐僵局

第一，內(nèi)強(qiáng)險的覆蓋面較窄。《危化條例》第57條第2款、《防污規(guī)定》第11條第2款均僅要求“運(yùn)輸危險化學(xué)品”的船舶所有人或經(jīng)營人應(yīng)購買內(nèi)強(qiáng)險。2013年修訂后的《實(shí)施辦法》第2條則將船舶油污損害民事責(zé)任保險的投保人限定于船舶所有人，而排除船舶經(jīng)營人;保險標(biāo)的范圍則限定在“油類物質(zhì)及1 000總噸以上的非油類物質(zhì)”所產(chǎn)生的污染損害責(zé)任風(fēng)險。但《實(shí)施辦法》僅適用于中國管轄海域內(nèi)航行的船舶，并不適用于內(nèi)河船舶。這導(dǎo)致目前僅有大型航運(yùn)公司運(yùn)輸危險化學(xué)品的船舶及油船投保內(nèi)強(qiáng)險，小型航運(yùn)公司常出于成本和利益考慮而不愿投保。[5]此外，中國內(nèi)河船舶種類繁多、運(yùn)載貨種范圍廣泛，運(yùn)輸大宗貨物、干散貨的內(nèi)河船舶同樣具有較高風(fēng)險，理應(yīng)投保內(nèi)強(qiáng)險。但實(shí)踐中此類船舶常投保全損險（即第一方損失保險），而非內(nèi)強(qiáng)險（即第三方責(zé)任保險）。因此，內(nèi)強(qiáng)險的覆蓋面始終較低，違章、冒險運(yùn)營情況普遍。為提升內(nèi)強(qiáng)險的覆蓋率，充分轉(zhuǎn)移污染責(zé)任風(fēng)險，《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第4條應(yīng)明確規(guī)定運(yùn)輸危險化學(xué)品、油類物質(zhì)、大宗貨物、干散貨等具有較高污染風(fēng)險的船舶，均應(yīng)投保船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險。

第二，內(nèi)強(qiáng)險的投保意愿較低。原因有二：一方面，不同于海上航運(yùn)，內(nèi)河航運(yùn)常由單船完成，如在長江運(yùn)輸中，90%以上的貨物均由個體船民完成。[6]污染風(fēng)險大的個體船東由于對內(nèi)強(qiáng)險了解較少，并受限于財力而不愿購買內(nèi)強(qiáng)險;另一方面，對于少數(shù)營運(yùn)主體為公司的內(nèi)河船舶，由于受到公司獨(dú)立人格及股東有限責(zé)任的雙重保護(hù)，亦傾向于不購買或不足額購買內(nèi)強(qiáng)險。因此，從與投保意愿的契合程度來看，《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第5條將船舶噸位與投保額度掛鉤，根據(jù)噸位大小確立差異化的投保額度底線是較為合理的，這有益于提升船東的投保意愿。但該條文中對21總噸以下的船舶所確定的最低保險限額過低，僅相當(dāng)于《實(shí)施辦法》第6條所確定的最低限額的一半，應(yīng)予以上調(diào)。

第三，內(nèi)強(qiáng)險的供給不足。原因有三：一是內(nèi)河船舶環(huán)境污染損害具有潛伏性和“長尾效應(yīng)”，損害與污染間因果關(guān)系認(rèn)定復(fù)雜，導(dǎo)致保險人在風(fēng)險識別和控制上存在困難。二是在相關(guān)法規(guī)中，關(guān)于船舶碰撞導(dǎo)致的油污損害在雙方船舶互有過失時的責(zé)任主體并不明確，加之司法裁判中對保險人責(zé)任范圍的恣意擴(kuò)張，[7]加重了責(zé)任邊界的不確定性，進(jìn)一步削弱了保險人的風(fēng)險管控能力。三是內(nèi)河船舶污染損害的清污費(fèi)用及修復(fù)漁業(yè)、海洋資源損害所需費(fèi)用時常遠(yuǎn)超受害人的有形財產(chǎn)損失，污染者無法償付的情況時有出現(xiàn)，導(dǎo)致保險人承保船舶內(nèi)河污染風(fēng)險時出現(xiàn)全損的概率極高。此外，近年來內(nèi)河運(yùn)力過剩，個體船舶常通過降低船員配備、超載等違法手段取得經(jīng)營成本上的優(yōu)勢，[6]保險市場中“劣幣驅(qū)除良幣”的問題嚴(yán)重。上述問題交織疊加，對保險人的承保意愿造成極為負(fù)面的影響。基于此，《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第17條雖對保險人科以較為嚴(yán)格的賠付義務(wù)，并設(shè)置相應(yīng)罰則，但未從根本上解決內(nèi)強(qiáng)險的供給不足問題。恰恰相反，在污染者（即被保險人）賠償責(zé)任邊界不確定性的基礎(chǔ)上，片面強(qiáng)調(diào)保險人的賠付義務(wù)，實(shí)則有損于保險人的承保積極性。

第四，內(nèi)河船舶污染損害的賠償體系并不完善。對載運(yùn)持久性油類的海船造成的油污損害已構(gòu)建起以強(qiáng)制責(zé)任保險和油污損害賠償基金為基礎(chǔ)，以海事賠償責(zé)任限制（或船舶油污損害賠償責(zé)任限額）為輔助的多層賠付機(jī)制。但相較而言，內(nèi)河船舶污染損害事故的受害人卻缺乏多層賠付機(jī)制的保障。然而，這一問題并未得到《實(shí)施辦法（征求意見稿）》的重視，建議增加條文明確應(yīng)參照海上油污損害賠償基金的相關(guān)規(guī)則，逐步建立起適用于內(nèi)河的船舶污染損害賠償基金制度。

綜上，盡管內(nèi)強(qiáng)險在實(shí)踐中的運(yùn)行效果并不理想，強(qiáng)制性亦存在不足，導(dǎo)致其無法有效地分散風(fēng)險、提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但不能以此否定該保險的優(yōu)越性。

（二）內(nèi)強(qiáng)險的優(yōu)越性

第一，內(nèi)強(qiáng)險機(jī)制本身既可通過差異保費(fèi)、自擔(dān)額、浮動費(fèi)率等規(guī)則的設(shè)置進(jìn)行風(fēng)險分化，形成對污染風(fēng)險的事前防控;還可通過賠償被保險人損失、對污染風(fēng)險進(jìn)行轉(zhuǎn)移和分散，形成對保險事故的事后防控，在風(fēng)險防控體系中有其獨(dú)特價值。

第二，內(nèi)河污染事故具有巨災(zāi)屬性，且事故所造成的生態(tài)環(huán)境損害具有公共性。因此，若僅強(qiáng)調(diào)事故受害人應(yīng)主動購買第一方損失保險則易引發(fā)“搭便車”問題——未購買保險的受害人仍可享受內(nèi)河水域帶來的自然及運(yùn)輸資源紅利，而修復(fù)和補(bǔ)救成本則由購買保險的受害人及參與污染治理的地方政府承擔(dān)。由于內(nèi)強(qiáng)險是對污染者賠償責(zé)任承保的第三方責(zé)任保險，其可在一定程度上規(guī)避“搭便車”問題。

第三，內(nèi)強(qiáng)險不僅符合“成本—收益”意識，還更契合“污染者付費(fèi)原則”。一方面，經(jīng)責(zé)任保險合同內(nèi)部的風(fēng)險管控對潛在的污染者形成事前威懾，較之于在污染事故發(fā)生后對受害人進(jìn)行巨額賠償和對受損環(huán)境進(jìn)行長期補(bǔ)救，前者的成本顯然較低。[8]另一方面，在事故發(fā)生后，內(nèi)強(qiáng)險也可促使投保的污染者利用保險人的資金支持，補(bǔ)救、清污及賠償。因此，內(nèi)強(qiáng)險有利于促使污染者內(nèi)部化（internalize）污染的“外部成本”（external cost），激勵其采取事前風(fēng)險防控措施并減少污染活動。

（三）內(nèi)強(qiáng)險的潛在風(fēng)險

盡管內(nèi)強(qiáng)險存在諸多優(yōu)點(diǎn)，但其并非不會引發(fā)一定的風(fēng)險，反對在內(nèi)河船舶污染領(lǐng)域引入強(qiáng)制保險模式的原因也在于此。

第一種反對觀點(diǎn)基于保險人的實(shí)際承保能力而提出。其主張由于內(nèi)強(qiáng)險較為新穎，保險市場關(guān)于保險標(biāo)的的風(fēng)險信息和理賠經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)常常缺失，因此強(qiáng)制模式缺乏可行性。此外，由于現(xiàn)行內(nèi)強(qiáng)險的保費(fèi)普遍較高，如一艘200噸左右的內(nèi)河小型船舶，一年所需繳納的保費(fèi)超過1萬元，此時，若強(qiáng)制要求內(nèi)河船舶投保污染責(zé)任保險，無疑會加重船東經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，長此以往，必將不利于內(nèi)河航運(yùn)的發(fā)展。

第二種反對觀點(diǎn)認(rèn)為內(nèi)強(qiáng)險雖有助于賠償受害人損失，但由于轉(zhuǎn)移了責(zé)任主體的賠償負(fù)擔(dān)，其也會相應(yīng)地削弱污染損害賠償責(zé)任對責(zé)任構(gòu)成要件的需要，甚至有礙于賠償責(zé)任譴責(zé)與預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)。[9]此外，強(qiáng)制保險會不可避免地引發(fā)道德風(fēng)險及逆向選擇問題。[10]首先，船東可能會因投保污染責(zé)任保險而放松對船舶的管理，減少污染管理安全成本的投入，引發(fā)道德風(fēng)險。其次，污染風(fēng)險較大的內(nèi)河船舶存在更為迫切的投保需求，而污染風(fēng)險較小的內(nèi)河船舶的投保意愿并不強(qiáng)烈。因此，可能出現(xiàn)高風(fēng)險的內(nèi)河船舶通過內(nèi)強(qiáng)險向低風(fēng)險的內(nèi)河船舶轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并進(jìn)行以損害內(nèi)河環(huán)境為代價的冒險和尋租行為，使低風(fēng)險船舶被擠出保險的風(fēng)險池，最終造成逆向選擇的風(fēng)險。

第三種反對觀點(diǎn)認(rèn)為就投保人或被保險人而言，由于強(qiáng)制保險的合同條款常高度統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化，可能導(dǎo)致個體投保人或被保險人的差異化需求無法被滿足。

筆者認(rèn)為上述反對理由均有待商榷，具體理由如下。

第一，通過公權(quán)力“自上而下”地推行內(nèi)強(qiáng)險，有助于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益（economies of scale），降低運(yùn)行成本，提升保險風(fēng)險池的運(yùn)行效率。[11]153此外，強(qiáng)制模式還可促使政府與保險人共享信息，提升保險人的風(fēng)險管控能力。對此，《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第15條第1款要求國家海事管理機(jī)構(gòu)聯(lián)合保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立起“跨行業(yè)電子數(shù)據(jù)交換平臺，匯集并共享船舶污染損害責(zé)任保險與財務(wù)擔(dān)保信息”，此舉有助于發(fā)揮內(nèi)強(qiáng)險的規(guī)模效應(yīng)及風(fēng)險管理作用，因此應(yīng)予以肯定。

第二，強(qiáng)制模式下所固有的道德風(fēng)險問題及逆向選擇風(fēng)險并非無法預(yù)防。保險人可通過有效手段進(jìn)行風(fēng)險分化（如合理厘定保險費(fèi)率、細(xì)分保險池、規(guī)定獎懲機(jī)制），并采取適當(dāng)?shù)拇胧┰诖_保強(qiáng)制責(zé)任保險賠償功能實(shí)現(xiàn)的同時，最大程度地規(guī)避強(qiáng)制模式對污染賠償責(zé)任構(gòu)成要件等要素所造成的不當(dāng)減損。《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第5條及第12條規(guī)定，中國船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險的保險費(fèi)率應(yīng)在考量船舶污染風(fēng)險的基準(zhǔn)之上設(shè)立，并應(yīng)逐步建立起保險費(fèi)率浮動機(jī)制。該規(guī)定不僅有助于確保強(qiáng)制責(zé)任保險模式下保險人充分發(fā)揮其風(fēng)險分化能力，利用自身的風(fēng)險管理優(yōu)勢與污染賠償責(zé)任制度形成有效“互補(bǔ)”，更有助于保險人充分運(yùn)用保險工具加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險管理。

第三，內(nèi)強(qiáng)險雖欠缺個性化，但強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化并無礙于內(nèi)強(qiáng)險之根基——投保人可通過犧牲部分個人需求的方式，享受規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)所帶來的保費(fèi)優(yōu)惠。因此，投保人的個人效用并未受到大幅度減損。但應(yīng)注意對保險人而言，內(nèi)強(qiáng)險市場可能由于缺乏競爭約束，而出現(xiàn)保險人忽視運(yùn)行成本，導(dǎo)致保費(fèi)上漲的情形。此次《實(shí)施辦法（征求意見稿）》就忽視了內(nèi)強(qiáng)險制度所隱含的保費(fèi)上漲風(fēng)險。而該風(fēng)險一方面可通過鼓勵多元主體承保船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險、逐步開放域外保險機(jī)構(gòu)進(jìn)入國內(nèi)市場、鼓勵多元競爭的方式予以規(guī)避;另一方面，也可通過政府對保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼的方式予以應(yīng)對。

綜上，保險市場發(fā)展不成熟、保險需求較低及會消減污染損害賠償責(zé)任的預(yù)防效力是內(nèi)強(qiáng)險制度的固有風(fēng)險。但這些風(fēng)險并無法構(gòu)成反對強(qiáng)制保險模式引入的強(qiáng)力理由，強(qiáng)制模式所帶來的信息共享優(yōu)勢及規(guī)模效應(yīng)足以正當(dāng)化其引入。此時，促成內(nèi)強(qiáng)險目的和功能實(shí)現(xiàn)的核心命題，已由論證強(qiáng)制模式的優(yōu)越性，轉(zhuǎn)為探討如何規(guī)范保險合同條款及加強(qiáng)保險人內(nèi)部的風(fēng)險管理以更適配投保人或被保險人的保障需求，以及如何通過外部輔助機(jī)制充分保障投保標(biāo)的具有可保性并提升保險人的風(fēng)險管控能力和償付能力，以下將就此予以詳述。

三、強(qiáng)制保險模式的內(nèi)部規(guī)范化

中國內(nèi)強(qiáng)險制度目前仍難以為繼的原因之一是對投保人及承保范圍的規(guī)定并不合理。因此，應(yīng)首先對投保人及承保范圍作出準(zhǔn)確限定，以精準(zhǔn)滿足投保人的保險需求及提升保險人的保險供給水平。

（一）限定投保人范圍

限定投保人范圍可為保險人承保內(nèi)強(qiáng)險提供正向激勵。這是因?yàn)榇拔廴撅L(fēng)險及其危害程度因船齡、貨種、航線等因素而呈現(xiàn)明顯差異，限制投保人范圍，有利于保險人精準(zhǔn)估算風(fēng)險，并靈活調(diào)整費(fèi)率。此外，限定投保人的范圍，還增加了保費(fèi)的投入成本，提高了內(nèi)河船舶運(yùn)輸行業(yè)的營運(yùn)門檻，這不僅有利于淘汰高危船舶，還有助于凈化內(nèi)河航運(yùn)市場環(huán)境。

而對投保人范圍進(jìn)行限定，事實(shí)上涉及對高危環(huán)境風(fēng)險行業(yè)的界定。對此，中國立法已有涉及：《中華人民共和國水污染防治法》第46條明確規(guī)定了“嚴(yán)重污染水環(huán)境的工藝名錄”及“嚴(yán)重污染水環(huán)境的設(shè)備名錄”;《中華人民共和國大氣污染防治法》第19條、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第33條及第75條亦有此規(guī)定。故內(nèi)強(qiáng)險投保船舶的范圍界定宜參照上述規(guī)定，將投保船舶限于“裝載、運(yùn)輸具有環(huán)境高危風(fēng)險物質(zhì)”的內(nèi)河船舶。但應(yīng)注意對于高危船舶范圍的限制，在保險推行初期不宜過寬，應(yīng)以當(dāng)下對內(nèi)河環(huán)境最具威脅的船舶為基準(zhǔn)進(jìn)行劃定。在生態(tài)較為脆弱的內(nèi)河流域，成批量運(yùn)輸如原油、化學(xué)品、大宗貨物、干散貨等危險貨物的船舶均屬于高危船舶。因此，建議《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第4條將船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險投保船舶的范圍限定為“從事高度危險作業(yè)的船舶”，并授權(quán)環(huán)保部門依據(jù)環(huán)境影響評估的結(jié)果進(jìn)一步確定應(yīng)投保的高危船舶的范圍，及通過發(fā)布部門規(guī)范性文件的方式予以定期更換。

此外，還應(yīng)明確投保內(nèi)強(qiáng)險的主體。但若僅簡單要求“船舶的實(shí)際控制主體”投保內(nèi)強(qiáng)險，由于船舶的實(shí)際控制人常難以確定，仍無法避免各主體間相互推諉的現(xiàn)象。因此，應(yīng)借鑒《2001年燃油污染損害民事責(zé)任國際公約》第1條的做法，在《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第4條中明確規(guī)定“船舶登記所有人”應(yīng)負(fù)責(zé)購買內(nèi)強(qiáng)險。其中，“船舶登記所有人”系登記或?qū)嶋H擁有船舶的主體;而當(dāng)船舶為國家所有并由在該國登記為該船經(jīng)營人的公司營運(yùn)時，船舶登記所有人則為此公司。

（二）明確承保范圍

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為限縮保險標(biāo)的范圍可提升強(qiáng)制保險的可保性，減輕保險人的賠付壓力，[11]160確保保險供給維持在較高水平。對于船舶內(nèi)河污染類案件，內(nèi)強(qiáng)險可保性的提升則意味著將污染所造成的環(huán)境自身損害、純粹經(jīng)濟(jì)損失排除在保險賠償范圍之外。但晚近研究卻逐漸認(rèn)識到將上述損失排除在外，不僅無益于提升保險的可保性，還會不當(dāng)減損對被保險人的保障。[12]因此，更宜明確污染所造成的環(huán)境損害及純粹經(jīng)濟(jì)損失屬于內(nèi)強(qiáng)險賠付的范圍，以提升內(nèi)強(qiáng)險的可保性。

《海商法（修改送審稿）》第248條已將環(huán)境損害認(rèn)定為污染損害的一種重要類型，并明確要求對于環(huán)境損害的賠償“應(yīng)限于實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用”，包括“合理的監(jiān)測、評估、研究費(fèi)用”。這為將環(huán)境損害納入船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險的保障范圍提供了借鑒思路。但目前《海商法（修改送審稿）》所確立的環(huán)境損害的評估方式，雖易于賠償責(zé)任人接受并可一定程度上避免抽象估算方法所帶來的操作困難和分歧，[13]但仍較為原則化、可操作性較差。對此，可參考《歐盟環(huán)境指令》中的規(guī)定，對受損資源恢復(fù)費(fèi)用的評估采用“生物等價分析法”（Habitat Equivalency Analysis，簡稱HEA）和“資源等價分析法”（Resource Equivalency Analysis，簡稱REA）。即先量化損害導(dǎo)致的自然資源服務(wù)損失;再量化將來補(bǔ)償修復(fù)計劃提供的自然資源服務(wù)收益，并采用貼現(xiàn)參數(shù)將其轉(zhuǎn)化為當(dāng)前值;最后根據(jù)服務(wù)價值損失和收益相等，帶入數(shù)理模型，計算恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的范圍。上述估算方法不僅在歐盟諸國及美國

已得到廣泛應(yīng)用，也得到了瑞士再保險公司的認(rèn)可，[14]因此具有一定可行性。

明確純粹經(jīng)濟(jì)損失的賠償范圍，亦有助于提升內(nèi)強(qiáng)險保險標(biāo)的的可保性。理論界和實(shí)務(wù)界對純粹經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)予賠償已逐漸形成共識。《海商法（修改送審稿）》定義“污染損害”時，承認(rèn)了對環(huán)境損害所造成的利潤損失應(yīng)予賠償;具有廣泛影響的《1990年美國油污法》也認(rèn)為應(yīng)賠償純粹經(jīng)濟(jì)損失;《國際油污賠償基金索賠手冊》中則明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)損失只有在“可量化”時才可獲賠。誠然，量化純粹經(jīng)濟(jì)損失極其困難，故傳統(tǒng)上認(rèn)為對純粹經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行賠償存在違背法益位階（“利益衡量說”）、引發(fā)濫訴之風(fēng)險。[15]但近年來，傳統(tǒng)學(xué)說遭到廣泛質(zhì)疑。晚近觀點(diǎn)主張對純粹經(jīng)濟(jì)損失賠償?shù)年P(guān)鍵在于構(gòu)建合理的指標(biāo)衡量體系。[16]尤其是對油污事故所致的純粹經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行賠償時，可以拓展事故損害的賠償范圍，從而實(shí)現(xiàn)在適用海事賠償責(zé)任限制制度前提下對油污受害人更加充分的賠償。[17]

國際油污賠償基金（簡稱IOPC Funds）2019年出版的《索賠手冊》認(rèn)為純經(jīng)濟(jì)損失，即財產(chǎn)未遭受污染的所有人由于油污事故而造成的收入損失，僅有在污染與損害或損失間存在“足夠密切的因果聯(lián)系”時，才能夠獲得IOPC Funds的賠償。具體在衡量是否存在“密切聯(lián)系”時則應(yīng)考慮以下因素：索賠人經(jīng)營活動與受污染區(qū)域之間的地理距離;索賠人經(jīng)營活動在經(jīng)濟(jì)上對受影響資源或遭受污染的海岸線的依賴程度;索賠人可選擇其他替代供應(yīng)資源或商機(jī)方面的自由度;索賠人的經(jīng)營活動在受污染影響區(qū)域的整體經(jīng)濟(jì)活動中所占比重。此外，根據(jù)《索賠手冊》的規(guī)定，在計算純經(jīng)濟(jì)損失的具體數(shù)額時，應(yīng)審核索賠人“在事故發(fā)生前3年內(nèi)的經(jīng)審計的賬目或納稅申報單”（由索賠人提供）或參照“政府部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、其他公布信息或?qū)嵉卣{(diào)查結(jié)果”（在索賠人由于經(jīng)營規(guī)模較小而無法提供時），對索賠人在索賠期間的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況與前期同時段的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行對比，以準(zhǔn)確估算索賠人的預(yù)期收入損失。最后，《索賠手冊》第3.5條還明確索賠人應(yīng)采取合理的、與其“擬減少的損害和損失相稱”的、適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施的方式，確保對純粹經(jīng)濟(jì)損失的賠償不會過分加重保險人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。《實(shí)施辦法（征求意見稿）》可參照《索賠手冊》中對純粹經(jīng)濟(jì)損失的賠償規(guī)則，以構(gòu)建更為細(xì)化的因素衡量體系。

（三）允許分期繳納保費(fèi)

除保險標(biāo)的范圍不明之外，有學(xué)者認(rèn)為，導(dǎo)致保險人承保意愿較低的另一個重要的原因是司法上對保險人承保范圍的恣意擴(kuò)張。此問題在內(nèi)強(qiáng)險中也有所體現(xiàn)，對此學(xué)界存在以下兩種主張。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)采用“索賠型”（claim-made insurance）而非“結(jié)果型”（occurrence insurance）保單。“索賠型”保單系承保保單生效之前或存續(xù)期間內(nèi)發(fā)生的保險事故的新型保單。不同于傳統(tǒng)的“結(jié)果型”保單，“索賠型”保單由于不要求保險事故發(fā)生在合同存續(xù)期間內(nèi)，因此，其可更好地抑制船舶內(nèi)河污染事故的“長尾效應(yīng)”，降低保險人所面臨的因被保險人賠償責(zé)任認(rèn)定無法確定所引發(fā)的風(fēng)險，最大限度保障保險人的利益。但“索賠型”保單對被保險人而言卻弊大于利。一方面，該類保單對被保險人行使索賠權(quán)的要求較高，被保險人的索賠仍必須在保單存續(xù)期間內(nèi)提出;另一方面，該種保單的合法性仍然存疑。法國最高法院就曾以此類保單的回溯期間規(guī)定不合理為由，而禁止該類保單的銷售。

第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)允許分期繳納保費(fèi)并構(gòu)建“保費(fèi)回溯索引”體系（retroactive indexing of premiums）。[18]即允許船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險的投保人分兩期繳納保費(fèi)：前序保費(fèi)在投保時繳納;后續(xù)保費(fèi)則在保單生效后一定期間內(nèi)（又稱為“回溯期”）繳納。前者依據(jù)保險人的承保風(fēng)險確定，后者則參考保險標(biāo)的在回溯期內(nèi)的實(shí)際變化情況而確定，即回溯期內(nèi)被保險人的風(fēng)險評級和功能評級變化情況（feature rating），以及被保險人的索賠頻率、數(shù)額、保險人的賠付率的變化情況等。

綜上，相較于“索賠型”保單，允許分期繳納保費(fèi)并構(gòu)建合理的“回溯期”不僅有利于保險人進(jìn)行風(fēng)險管控，還可減少船東一次性繳納保費(fèi)所帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對被保險人的保護(hù)也更為周延。因此，建議在《實(shí)施辦法（征求意見稿）》中增加允許投保人分期繳納保費(fèi)的條款，并規(guī)定妥適的“回溯期”及后續(xù)保費(fèi)的確認(rèn)方式，以減輕投保人的支付成本，削減保險人承保范圍被恣意擴(kuò)張之風(fēng)險。

（四）保障保險人風(fēng)險控制權(quán)

在確保內(nèi)強(qiáng)險的需求與供給的同時，還應(yīng)確保不過分限制保險人在投保、保險合同存續(xù)期間及保險事故發(fā)生后的風(fēng)險控制權(quán)，具體實(shí)現(xiàn)路徑如下。

第一，在投保階段，應(yīng)保證保險人可對投保人的污染風(fēng)險進(jìn)行評估，并允許保險人在特殊情況下享有拒保權(quán)或保險合同解除權(quán)。對于前者，可通過環(huán)保部門或海事管理機(jī)構(gòu)向保險人共享信息的方式，輔助保險人進(jìn)行風(fēng)險精算，以便正確厘定保費(fèi)。對于后者，則應(yīng)先明確保險人原則上無權(quán)拒保，但對于投保人故意違反如實(shí)告知義務(wù)，且該種行為可能會嚴(yán)重影響到保險人對承保風(fēng)險的估測等涉及保險欺詐的情形，保險人享有合同的解除權(quán)。因此，應(yīng)修改《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第15條第1款，將“環(huán)保部門”列為與保險人進(jìn)行信息共享的主體之一。爾后可參照《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險條例》第14條、第15條、第39條以及《海洋環(huán)境保護(hù)法》第60條的規(guī)定，明確內(nèi)強(qiáng)險的保險人享有合同解除權(quán)，但行使該權(quán)利應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)報備。此外，還應(yīng)新增條款明確在合同解除后，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對違反告知義務(wù)的投保人提出整改要求并進(jìn)行行政處罰，要求其重新投保內(nèi)強(qiáng)險。若未能在合理期限內(nèi)再次取得保險，海事管理機(jī)構(gòu)則有權(quán)責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)。

第二，在保險合同存續(xù)期間，應(yīng)賦予保險人有限的費(fèi)率調(diào)整權(quán)和合同解除權(quán)，以及細(xì)化保險行業(yè)協(xié)會、環(huán)保部門等主體的協(xié)同職責(zé)。對于一般商業(yè)保險，通常由保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定或?qū)徍吮ｋU條款;此時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)《保險法》第51條之規(guī)定，應(yīng)確保保險人對承保風(fēng)險具有控制權(quán)。《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第12條雖已明確規(guī)定內(nèi)強(qiáng)險的保險人應(yīng)“探索建立保險費(fèi)率浮動機(jī)制”，充分運(yùn)用保險工具加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險管理，但該規(guī)定仍較為粗糙、難以操作。可補(bǔ)充規(guī)定：保險人有權(quán)要求被保險人在保險存續(xù)期間內(nèi)嚴(yán)格遵守國家有關(guān)安全載運(yùn)、航行等方面的規(guī)定，維護(hù)保險標(biāo)的安全;采取合理的風(fēng)險防范措施，自行或委托專業(yè)的第三方對被保險人的船舶、經(jīng)營活動進(jìn)行檢查;針對檢查的結(jié)果，保險人有權(quán)提出消除或降低風(fēng)險的合理建議，被保險人有義務(wù)根據(jù)該建議采取整改措施;保險人還可以基于被保險人未履行安全管理義務(wù)而增加保費(fèi)，并書面要求被保險人進(jìn)行整改，被保險人未在合理期限內(nèi)進(jìn)行整改的，保險人有權(quán)解除合同。在賦予保險人上述權(quán)利后，還應(yīng)明確其可以利用環(huán)保部門的監(jiān)管評估信息，實(shí)現(xiàn)對承保風(fēng)險更低成本的控制。如在承保期間，保險人可依據(jù)《企業(yè)環(huán)境信息用評價辦法（試行）》第31條的規(guī)定，通過保險行業(yè)協(xié)會或保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從環(huán)保部門獲得被保險人的環(huán)境信用評級信息，并在保險合同中明確約定若被保險人的信用評級下降到一定程度時，保險人有權(quán)依據(jù)《保險法》第52條的規(guī)定增加保費(fèi)或解除合同。由此，細(xì)化和完善內(nèi)強(qiáng)險的費(fèi)率浮動機(jī)制。

第三，在保險事故發(fā)生后，應(yīng)在《實(shí)施辦法（征求意見稿）》中補(bǔ)充規(guī)定被保險人負(fù)有一定的施救義務(wù)。即被保險人應(yīng)采取合理的措施防止損失擴(kuò)大，并及時通知保險人或聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)控制污染擴(kuò)散。由此產(chǎn)生的費(fèi)用，應(yīng)由保險人承擔(dān)。但對于保險人所承擔(dān)費(fèi)用具體數(shù)額的確定，不宜再參照《保險法》第57條之規(guī)定，允許保險人在保險標(biāo)的損失賠償金額之外另行計算且最高不超過保險金額的數(shù)額。不同于傳統(tǒng)保險事故，船舶內(nèi)河污染事故中，清污費(fèi)用及受損環(huán)境的恢復(fù)費(fèi)用常遠(yuǎn)超過被保險人的風(fēng)險控制費(fèi)用，此等情形下若沿用前述規(guī)定，將不利于內(nèi)河水域環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。因此，保險人對受害人采取施救措施的賠付責(zé)任不應(yīng)受到過分限制。但這并不意味著保險人需要對被保險人采取的所有施救措施進(jìn)行賠償，應(yīng)確保保險人仍有權(quán)對清理的程序、費(fèi)用進(jìn)行調(diào)查評估，以確保其合理性和必要性;而被保險人也應(yīng)當(dāng)積極配合保險人調(diào)查，并提供相關(guān)的查勘定損資料。

四、強(qiáng)制保險模式的外部輔助機(jī)制

（一）削減內(nèi)河船舶污染賠償責(zé)任不確定性以提升保險供給

環(huán)境污染責(zé)任保險的保險人承保風(fēng)險存在不確定性的一個重要原因是立法上對被保險人賠償責(zé)任的擴(kuò)張與強(qiáng)化。[19]同理，對保險人賠付責(zé)任的不當(dāng)擴(kuò)張與強(qiáng)化亦有可能減損保險人對內(nèi)強(qiáng)險的供給。

有學(xué)者主張對保險人賠償責(zé)任的不當(dāng)擴(kuò)張與強(qiáng)化，可通過對所有實(shí)施污染行為的主體施加共同而非連帶的損害賠償責(zé)任予以緩解;此外，還應(yīng)確保按照污染者損害行為與損害結(jié)果因果關(guān)系之可能性的比例來確定責(zé)任，而并非簡單地將賠償責(zé)任全部“引導(dǎo)”（liability channeling）至船舶所有人。這是因?yàn)閮H要求船東承擔(dān)污染損害的賠償責(zé)任雖簡化了賠償責(zé)任的認(rèn)定，確保了保險人償付能力的集中及受害人獲賠的時效性，但卻存在諸多問題。其一，剝奪了受害人向船東以外的其他污染者索賠的可能性。實(shí)踐中，造成內(nèi)河污染的主體有時并非船舶所有人，光船承租人、船長等主體的操作失誤、疏于管理引發(fā)的設(shè)備故障等原因，均有可能引發(fā)污染。其二，在航行中，光船承租人等實(shí)際污染者的行為往往不受船舶所有人的控制。此時，若僅由船舶所有人承擔(dān)污染損害的賠償責(zé)任，則間接加重了保險人的賠付責(zé)任（保險人原本只需承擔(dān)船東的責(zé)任風(fēng)險，現(xiàn)在卻要間接承擔(dān)所有相關(guān)人員的責(zé)任風(fēng)險）。長此以往，會導(dǎo)致內(nèi)強(qiáng)險運(yùn)營成本上漲，打擊保險人承保內(nèi)強(qiáng)險的積極性。

因此，對于多方主體所造成內(nèi)河船舶污染事故，應(yīng)在不損害連帶責(zé)任威懾、預(yù)防功能的基礎(chǔ)上，明確各污染者的責(zé)任形態(tài)與責(zé)任份額，并利用連帶責(zé)任內(nèi)部的責(zé)任再分配機(jī)制，削減被保險人賠償責(zé)任認(rèn)定的不確定性。具體可參照《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第3條的規(guī)定，對于按照污染數(shù)量及污染對環(huán)境的危害性等因素能夠合理分開的損害，應(yīng)由各污染者分別承擔(dān)責(zé)任，否則各污染者應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任;在承擔(dān)連帶責(zé)任后，為明確污染者相互之間的責(zé)任份額，應(yīng)根據(jù)各主體自身的責(zé)任大小確定相應(yīng)的賠償數(shù)額，并規(guī)定連帶責(zé)任人可行使部分追償權(quán)，即在其履行義務(wù)后，有權(quán)向其他連帶責(zé)任人追償超出自己應(yīng)賠償?shù)牟糠?而僅在難以確定連帶責(zé)任人各自責(zé)任的情形下，才由所有的責(zé)任人平均分擔(dān)賠償責(zé)任。此外，為保障污染事故應(yīng)急處置及污染受害人獲賠的時效性，應(yīng)在《實(shí)施辦法（征求意見稿）》中補(bǔ)充規(guī)定污染受害人享有直接求償權(quán)。可參照《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險管理辦法（征求意見稿）》第22條第3款，規(guī)定企業(yè)怠于向保險人請求賠償保險金的，受害者可就其應(yīng)獲賠部分直接向保險人求償。

（二）加強(qiáng)多元主體外部協(xié)同以提升保險人風(fēng)險管控

當(dāng)保險人無法精準(zhǔn)識別并有效控制承保風(fēng)險時，逆向選擇與道德風(fēng)險會相繼發(fā)生，成為內(nèi)強(qiáng)險持續(xù)運(yùn)營的最大阻礙。但內(nèi)河船舶污染風(fēng)險具有復(fù)雜性，保險市場仍處于發(fā)展初期，單憑保險人自身難以完成有效的風(fēng)險管控，故需要借助多元主體，并充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，進(jìn)行協(xié)作。

第一，應(yīng)加強(qiáng)保險行業(yè)協(xié)會的參與。保險人可與保險行業(yè)協(xié)會共同搜集、整合索賠數(shù)據(jù)，開展內(nèi)河船舶污染風(fēng)險識別與定價技術(shù)的研究，完成風(fēng)險研究控制報告，并以此為基礎(chǔ)起草標(biāo)準(zhǔn)化的保險條款，出臺承保和理賠業(yè)務(wù)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。此外，保險行業(yè)協(xié)會還可輔助保險人進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)的工作，通過與主管機(jī)關(guān)溝通、協(xié)調(diào)的方式，獲取風(fēng)險信息，并協(xié)助主管機(jī)關(guān)建立和完善污染的鑒定、評估等輔助機(jī)制。此類工作已有先例，如中國保險行業(yè)協(xié)會曾組織起草過《環(huán)境污染責(zé)任保險示范條款》，也曾針對醫(yī)療責(zé)任保險、道路旅客運(yùn)輸承運(yùn)人責(zé)任保險、危險化學(xué)品生產(chǎn)責(zé)任保險等類別的責(zé)任保險發(fā)布過承保指引、風(fēng)控指引和示范調(diào)控。因此，加強(qiáng)保險人與保險行業(yè)協(xié)會間的協(xié)同，具有可行性。

第二，應(yīng)擴(kuò)展和細(xì)化海事管理機(jī)構(gòu)的協(xié)同職責(zé)。針對內(nèi)河船舶污染風(fēng)險的識別、控制和定價，中華人民共和國海事局（簡稱海事局）曾發(fā)布過《船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險評價技術(shù)規(guī)范（試行）》和《港口建設(shè)項(xiàng)目船舶污染環(huán)境風(fēng)險評價專項(xiàng)技術(shù)導(dǎo)則》。交通運(yùn)輸部及其下屬的規(guī)劃研究院也曾出臺《水上溢油環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)導(dǎo)則》《內(nèi)河區(qū)域性溢油風(fēng)險和應(yīng)急能力評價方法（征求意見稿）》。基于此，在評估船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險風(fēng)險時，海事局及交通運(yùn)輸部應(yīng)盡快整合現(xiàn)有風(fēng)險評估體系，并出臺覆蓋船舶內(nèi)河各類污染風(fēng)險的評估指南。與此同時，應(yīng)允許保險行業(yè)協(xié)會參與此類指南的起草和制定。對保險人而言，其可充分借鑒海事局及交通運(yùn)輸部頒布的風(fēng)險評估技術(shù)性規(guī)范及指南，確保費(fèi)率厘定與實(shí)際風(fēng)險間存在合理關(guān)聯(lián)。

第三，應(yīng)確保保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門間存在工作對接和信息共享方面的協(xié)作。2013年12月，原環(huán)保部聯(lián)合發(fā)改委等機(jī)構(gòu)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）的通知〉》，該通知針對環(huán)境信用評級的主體、指標(biāo)和評級對象、評級結(jié)果劃分、評級信息披露及不同評級結(jié)果的獎懲機(jī)制等制定了較為詳細(xì)的規(guī)則。保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)可參考企業(yè)環(huán)境行為評價體系，監(jiān)督內(nèi)河航運(yùn)企業(yè)投保：一方面，保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)可聯(lián)合環(huán)保部門通過現(xiàn)場檢查、檢測、重點(diǎn)污染物總量控制等方式獲取船舶的風(fēng)險信息，通過獎懲機(jī)制促使船東主動提供風(fēng)險信息，擴(kuò)大內(nèi)河船舶企業(yè)風(fēng)險信息的獲取渠道;另一方面，對于評級較高的企業(yè)，保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可聯(lián)合環(huán)保部門采取將其納入政府采購目錄、對其發(fā)放環(huán)保獎金或予以保費(fèi)優(yōu)惠等措施，以鼓勵企業(yè)參保。反之，則可采取限制高風(fēng)險航運(yùn)經(jīng)營行為、提高保險費(fèi)率等措施對評級較低的企業(yè)進(jìn)行約束。

《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第15條規(guī)定了船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險的協(xié)同主體主要為“海事管理機(jī)構(gòu)”及“交通運(yùn)輸主管部門”。前者主要負(fù)責(zé)聯(lián)合保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行保險信息數(shù)據(jù)共享和交換，后者則主要負(fù)責(zé)與保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展聯(lián)合監(jiān)管。但除以上兩類主體之外，保險行業(yè)協(xié)會及環(huán)保部門亦可協(xié)同保險人進(jìn)行風(fēng)險管控。因此，《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第15條中應(yīng)對保險行業(yè)協(xié)會及環(huán)保部門的協(xié)同作用予以肯認(rèn)，可規(guī)定“保險行業(yè)協(xié)會應(yīng)協(xié)同銀保監(jiān)會制定船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險承保和理賠業(yè)務(wù)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”，以及“銀保監(jiān)會應(yīng)參照環(huán)保部門的企業(yè)環(huán)境行為評價體系，并聯(lián)合環(huán)保部門盡快出臺參保的獎懲機(jī)制”。此外，在該條文中還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展和細(xì)化海事管理機(jī)構(gòu)的協(xié)同職責(zé)，明確“海事局及交通運(yùn)輸部應(yīng)盡快整合現(xiàn)有的內(nèi)河船舶污染風(fēng)險評估體系，并協(xié)同保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定風(fēng)險評估技術(shù)性規(guī)范及指南”。如此，方可確保內(nèi)強(qiáng)險的風(fēng)險管控，消弭強(qiáng)制保險市場的內(nèi)生性風(fēng)險。

（三）構(gòu)建多層次賠付體系以保障保險人賠付能力

由于內(nèi)河船舶污染風(fēng)險具有巨災(zāi)性，且在賠償責(zé)任嚴(yán)格化、連帶責(zé)任適用日益擴(kuò)張的背景下，保險人面臨較大的賠付壓力。因此，提升保險人的償付能力、分散內(nèi)強(qiáng)險市場的償付風(fēng)險具有現(xiàn)實(shí)意義。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，在資本市場發(fā)行資產(chǎn)避險型（如船舶內(nèi)河污染期貨和期權(quán)）、權(quán)益避險型（如船舶內(nèi)河污染權(quán)益看跌期權(quán)）或負(fù)債避險型（如船舶內(nèi)河污染債券）的保險風(fēng)險金融衍生產(chǎn)品有助于保障保險人的償付能力。[20]2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中曾明確指出：“建立綠色金融體系……加強(qiáng)資本市場相關(guān)制度建設(shè)，研究設(shè)立綠色股票指數(shù)和發(fā)展相關(guān)投資產(chǎn)品，研究銀行和企業(yè)發(fā)行綠色債券，鼓勵對綠色信貸資產(chǎn)實(shí)行證券化。”該規(guī)定為船舶內(nèi)河污染相關(guān)綠色金融產(chǎn)品的開發(fā)和創(chuàng)新提供了依據(jù)。美國及歐盟諸國關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險債券的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，保險風(fēng)險金融衍生類產(chǎn)品已逐漸趨于成熟和完善，并對提升保險人的償付能力頗有助益。中國未來可仿效這些國家的做法，先開發(fā)負(fù)債避險型的內(nèi)河船舶污染（或船舶污染）債券，因?yàn)檩^之于其他保險風(fēng)險金融衍生類產(chǎn)品，債券的發(fā)行和交易程序較為簡單，風(fēng)險也較小。[21]在積累了一定經(jīng)驗(yàn)之后，再借助期貨交易所、產(chǎn)權(quán)交易所在風(fēng)險證券化方面的專業(yè)服務(wù)能力、市場基礎(chǔ)和交易結(jié)算經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)期權(quán)與期貨等其他類資產(chǎn)避險型或權(quán)益避險型保險風(fēng)險金融衍生類產(chǎn)品。

但在內(nèi)強(qiáng)險市場不成熟的情況下，貿(mào)然發(fā)行上述保險金融衍生類產(chǎn)品極有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險——保險衍生品可能缺乏流動性、透明性、競爭性，加之購買者主要為原保險公司或再保險公司，衍生品市場因而可能缺乏市場活性。為應(yīng)對此風(fēng)險，保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)可通過增強(qiáng)保險衍生品市場透明度以及禁止市場操控的方式，確保衍生品的投資者適格。[22]此外，保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可通過促進(jìn)衍生品標(biāo)準(zhǔn)化并集中清算的方式，規(guī)范其銷售。

保險人的賠付能力還可通過建立污染損害賠償基金的方式予以保障。內(nèi)強(qiáng)險的立法目的在于補(bǔ)償受害人損失，而并非對其損失予以全面賠償，較高的保險賠償金不僅會使保險人面臨較大賠付壓力，還會大幅提高保險費(fèi)率，不利于保險市場發(fā)展。因此，對于超出保險人賠償責(zé)任限額的部分，可通過污染損害賠償基金進(jìn)行賠償，以緩解保險人的賠付壓力。但需注意在基金設(shè)立時，應(yīng)避免要求所有的征收對象按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)繳納基金費(fèi)用，如要求基金費(fèi)用僅與船舶載運(yùn)的持久性油類總量掛鉤。該種規(guī)定方式雖有助于減少容易引發(fā)油污損害的航運(yùn)活動，因?yàn)樨浿骰蚱浯砣丝赡軙榱松倮U納基金費(fèi)而減少持久性油類的載運(yùn)總量。但此種規(guī)定方式卻忽略了不同船舶間防污安全等級的差異，導(dǎo)致船舶缺乏使用更安全防污措施的正向激勵。[23]更適宜的方式是建立“船舶內(nèi)河防污風(fēng)險的安全綜合評價機(jī)制”，對載運(yùn)有毒有害物質(zhì)的船舶的設(shè)備、船員、航行環(huán)境、管理等眾多污染損害風(fēng)險的影響因素予以綜合考量，運(yùn)用數(shù)理模型，科學(xué)地將內(nèi)河船舶劃分為不同安全等級，并按照該等級厘定基金征收費(fèi)率。

最后，保險人的賠付能力還可通過允許保險人尋求適度的公共財產(chǎn)支持的方式予以保障。如前所述，保險人承保船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險的意愿較低，保險池規(guī)模較小，保險人在定價和確定承保范圍方面困難重重。若對保險人進(jìn)行稅收抵扣或減免不僅可大幅提升保險人的承保意愿，還兼具正當(dāng)性及可行性：一方面，內(nèi)河污染防治公益色彩濃厚，對污染的整治直接影響到沿線經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險因此具有公共物品（public goods）的屬性，對承保該保險的保險人進(jìn)行稅收抵扣或減免，是公權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的應(yīng)有之義;另一方面，稅收減免、抵扣的有效性已在英國、德國、美國等國家的實(shí)踐中得以證實(shí)，[24]中國亦有此提議。因此，對船舶內(nèi)河污染責(zé)任保險人采用稅收減免和抵扣在中國存在適用的空間。

綜上，建議《實(shí)施辦法（征求意見稿）》中增加條文明確以下內(nèi)容：第一，應(yīng)加強(qiáng)資本市場相關(guān)制度建設(shè)，研究設(shè)立船舶污染債券，鼓勵對綠色信貸資產(chǎn)實(shí)行證券化;第二，應(yīng)盡快建立船舶內(nèi)河污染損害賠償基金，建立船舶內(nèi)河防污風(fēng)險的安全綜合評價機(jī)制以確定基金費(fèi)用的征收，并授予財政部、交通運(yùn)輸部依據(jù)船舶油污損害賠償需求、持久性油類物質(zhì)的貨物到港量以及積累的船舶油污損害賠償基金規(guī)模等因素對基金費(fèi)用予以調(diào)整的權(quán)力;第三，應(yīng)減免保險人增值稅，在征稅后向保險人返還該保險業(yè)務(wù)的所得稅，或允許保險人將涉及該保險的業(yè)務(wù)成本支出按照一定比例進(jìn)行稅額抵扣。

五、結(jié)語

內(nèi)強(qiáng)險制度不僅可在船舶污染事故發(fā)生后為受害者提供補(bǔ)償，為因污染造成的環(huán)境損害的恢復(fù)提供資金支持，還可在事故發(fā)生前激勵投保人采取預(yù)防性的安全措施，其優(yōu)勢地位及獨(dú)特價值毋庸置疑，應(yīng)被視為防治船舶內(nèi)河污染風(fēng)險、促進(jìn)內(nèi)河航運(yùn)市場規(guī)范化的優(yōu)先選項(xiàng)。但目前內(nèi)強(qiáng)險仍面臨著保險覆蓋范圍不合理、供給與需求不足、配套賠付機(jī)制欠缺等實(shí)踐僵局，導(dǎo)致該保險的強(qiáng)制性無法有效實(shí)現(xiàn)，其立法功能與獨(dú)特價值受損。目前《實(shí)施辦法（征求意見稿）》的規(guī)定仍有待完善：對內(nèi)須在平衡保險人承保能力與充分保障投保人的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確投保人及承保的范圍，提升保險標(biāo)的可保性;對外則須逐步建立多元渠道并細(xì)化相關(guān)主體的協(xié)同職責(zé)，以協(xié)助保險人提升對風(fēng)險的測控水準(zhǔn)，確保內(nèi)強(qiáng)險的市場供給。

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