探索“十四五”自然資源一體化治理模式

王寸婷,徐蘇維,林曉菲

(南京市國土資源信息中心,江蘇 南京 210005)

0 引言

南京市規劃和自然資源局于2019年1月14日正式掛牌成立,自機構合并以來,南京市規劃和自然資源局結合自身實際情況,根據機構改革后的職能特點,立足業務管理需求,通過信息化系統與業務體系的融合,開展全局一體化系統建設,并于2020年建成了“互聯網+”一體化政務服務系統。站在“十四五”新的歷史起點,自然資源部門更應當立足機構改革豐碩成果,按照“數字化、智能化、智慧化”核心思路,制定科學、落地的自然資源信息化體系,持續深入推進自然資源管理的深度轉型,不斷提升國土空間治理能力和治理體系現代化水平[1]。

1 南京市一體化現有成果

南京市主要是基于全局原有的國土、規劃信息化建設成果,通過建設與整合政務審批信息化成果,確保局內全業務覆蓋、全流程貫通、全信息集成,從而實現對外統一政務服務,對內統一審批管理,對上統一決策支持。統一政務服務,主要推行“互聯網+政務服務”,推動部門在線協同聯動、數據共享等,提升實體政務大廳服務能力,讓群眾有獲得感。實現統一審批管理,規范了審批體系,深化了網上辦、掌上辦、跨區辦,持續推動了各類業務服務由易辦向好辦轉變,由主動服務提升為自動服務,推動各類業務事項關聯并自動校核、自動提醒、自動辦理[2]。實現統一決策支持,細化各類業務規則、豐富監測監管指標、建立場景化決策支持模型,逐步形成科學、規范、有效的管控體系,形成“用數據審查、用數據監管、用數據決策”的管控新機制,目前已經取得了以下成果。

1.1 建成了一體化政務服務系統門戶

通過集成全局各業務系統,提供開放的集成框架,將一張圖應用、業務審批、公文管理、日程管理、通知公告等業務在門戶中集中展現,建成全局統一的門戶網站,實現對局內其他業務系統的有機融合,通過統一用戶單點登錄,實現一次登錄、多處訪問,提高局內人員的工作效率,實現了各業務信息在內網門戶的統一展示,實現了多源信息集中展示、最新信息及時發布、本職工作展示的建設目標,實現了信息的集中統一共享[3]。為全局構建了統一的業務應用、信息交流與溝通的平臺,為全局統一平臺辦公提供了環境基礎。

1.2 自然資源全業務管理體系已初步建成

通過對業務體系、組織模型、業務關系、業務標準化四位一體的業務分析,建立了從源頭保護、開發利用到末端修復治理的“全生命周期”的業務管理體系,深度融合了規劃、土地、礦產等自然資源業務[4]。同時,進行業務標準化優化設計,對流程、表單、材料、規則、文書統一標準,完成了業務分析和建模,對局內規劃業務、土地資源和礦產資源共計34大類業務項進行了業務標準化分析和建模,形成了系統內自然資源業務銜接和融合。

1.3 支撐了“多審合一、多證合一”改革

為積極響應“多審合一、多證合一”改革要求,深化“放管服”改革和優化營商環境要求,加快自然資源業務融合和改革創新,持續釋放改革紅利,南京市規劃和自然資源局出臺了《關于進一步提升規劃用地“多審合一、多證合一”改革效能的工作方案》。通過系統、流程、人員“三合一”,對出讓用地涉及的規劃條件、用地規劃許可、用地預審等6個事項,實行“一窗進出、一次辦理”,申辦次數從4～5次減少至1次,辦理時限壓縮了60%。同時,在一體化系統中優化了審批流程,支撐了審批改革,提高了審批效能,形成改革集成效應,構建了科學、便捷、高效的工程建設項目規劃用地審批管理體系,推動了自然資源業務深度融合和高質量發展[5]。

1.4 打造了移動辦公政務服務新模式

圍繞自然資源部門工作職能,充分利用網絡、視頻、云計算等信息技術手段,實現辦文、辦事、辦案、圖形調閱等應用的移動辦公,構建統一移動辦公平臺框架,為政務人員提供方便的操作方式和順暢的內部協調、流程審批,從而提升工作效率。

2 新形勢下探索自然資源管理新模式

站在“十四五”新的歷史起點,在國家生態文明建設、自然資源精細化管理的新要求下,在政府數字化轉型的背景下,自然資源一體化建設也有了新變化、新發展。自然資源部門更應當立足機構改革豐碩成果,需要探索建立新時代下自然資源全業務、全流程、全要素、全生命周期的數字化、網絡化、智能化的自然資源管理新范式,運用數字化手段推動業務、數據、系統融合與創新,探索行業的數字治理、協同治理、智慧治理之路[6]。按照“數字化、智能化、智慧化”核心思路,開展業務、數據、應用三方面的工作。

2.1 建立業務體系,形成管理閉環

機構改革以來,自然資源各條線業務復雜,任務眾多,且大多需要信息化工作的支持,這其中,既有上級的政策要求,也有內部管理的迫切需要,很容易陷入“以需促建,壁壘重重”的怪圈,既造成了資源的浪費,也不利于整體的運轉。同時,業務標準亟須統一、業務管控要求精準、業務協同要求迫切,隨著業務智能化越來越高,通過梳理優化自然資源業務體系,搭建涵蓋用途管制、開發利用、生態修復、耕地保護、資產監管等業務全鏈條,確保信息化體系數據共享、資源共用、能力共通,實現自然資源政務管理一體化深度應用[7]。

2.1.1 構建“寧資碼”,實現“一碼”管地

為進一步提升自然資源全生命周期的管控能力,改變以往項目辦理過程中編號多、信息關聯難、前后不銜接等問題,通過厘清地塊變化的前世今生,建立時間與空間的關聯關系,采用不動產單位元號作為唯一關聯碼,構建“寧資碼”關聯出地塊全鏈條業務,使用“寧資碼”串聯自然資源管理過程中的國土空間規劃、規劃條件、建設用地規劃許可、用地預審、土地勘測定界、土地供應、不動產登記、執法等各個環節,實現一碼的智慧應用、數據關聯、信息共享及業務協同。

面向自然資源部門,通過“寧資碼”實現業務全周期信息的歸集,明確業務信息與檔案資料的關聯關系、業務階段變化的前后關系,建成有機融合、相互貫通、前后銜接的“一地一碼”全生命周期業務體系,實現一碼“可辦”“可查”“可督”“可治”。面向社會公眾,實現從選址預審到用地報批、土地供應、不動產登記等的全階段、全環節材料共享,達到社會公眾“零材料提交、碼上直辦”的目標,提升公眾滿意度。面向平行部門,打破政府各部門系統間數據壁壘,將文證材料數據共享至發改部門、住建部門、生態環境等部門,促使跨部門辦件協同高效。

2.1.2 創新項目圖譜,實現項目全信息關聯

為解決項目信息獲取難、拆分關系錯綜復雜、查詢效率低、信息不準確不全面等痛點,引入“項目圖譜”,通過圍繞項目的全方位關聯,將項目的前世今生、前后置關系、不同類型項目之間的關聯,以及由項目審批引發的公文、會議、信訪違法、檔案、周邊項目、歷史項目等各類信息,以數字動態圖譜的方式進行自動關聯和展現,實現項目全信息的一鍵式查詢、一圖譜全聯、一圖看所有,有效促進信息的高效共享、業務協同和高效管控,全面助力自然資源部門業務管理的創新。

2.1.3 建立業務應用場景,促進自然資源全要素管控

面對自然資源部門內部業務管理需要,創新了涵蓋用途管制、耕地保護、開發利用、國土空間綜合整治與生態修復、資產監管等內容的自然資源業務應用,打造了全要素管控、全空間智審、全時域整治、全局一本賬、全方位監管、全鏈路智治、全信息關聯的自然資源一體化新生態,提升自然資源領域治理體系和治理能力現代化建設。

2.2 構建統一的自然資源數據體系

隨著自然資源部門機構改革的進行,各部門數據整合面臨著前所未有的挑戰。為實現自然資源統一管理,在新形勢下開展自然資源信息化工作,需要形成全覆蓋的自然資源數據底板,要摸清自然資源數據家底,厘清數據脈絡,以數據為驅動力,需要按照統一的標準整合、集成和規范土地、地質、礦產等各類數據,建立新的數據治理體系、數據分析體系,形成統一的自然資源數據體系,加速自然資源數字化轉型。

2.2.1 摸清數據家底,建立數據資源框架

自然資源體系的機構合并也推動著自然資源體系數據的融合。這是一個龐大的工程,需要站在全局的角度去構建數據資源體系。針對自然資源部門涉及的大量繁雜數據,應先從關鍵數據對象入手,通過開展數據結構分析、數據關系分析、數據流分析、數據質量分析、數據質量評估、數據分類梳理等,全面摸清自然資源部門的數據家底和數據脈絡。通過建設全面整合的、高度可信的、安全可靠的信息資產庫,提供隨需應變的、靈活的數據服務框架,讓使用人員可以按需獲取準確、一致、完整和及時的數據資源,促進業務管理和決策支持水平的提高。

2.2.2 建立自然資源數據治理模型

在摸清整個自然資源部門各類數據的基礎上,按照數據應用場景、數據屬性、數據特點和管理工作的需要,科學合理地規劃自然資源數據資源,開展數據標準化分析、數據整合和清理工作,建立數據治理模型。

首先,制定數據標準規范。在數據規整處理、數據遷移前,制訂好相關的數據標準規范。基于國家、省、市關于自然資源數據建設要求,基于用戶自身業務實際情況,制定統一的自然資源數據標準規范,包括數據分類與編碼標準、數據建庫標準、數據共享交換標準等。

其次,數據資源整合。根據業務體系進行數據分類,建立自然資源數據目錄,并對各類數據進行相應的描述;根據業務流轉過程來梳理數據流轉關系,對于每一份數據,從業務上為其設計最合理的數據流路徑,避免出現“一數多源”。

最后,數據存儲及建庫。按照“集中存儲,分庫管理”的原則,數據庫分為生產庫、成果庫和應用庫。生產庫用于存儲業務過程產生的數據,業務管理部門發起數據的生產或更新任務后,數據生產單位會按照業務管理部門的要求進行數據的生產,之后數據管理單位將會根據生產的數據,經過提取、清洗成為成果數據,存儲在成果庫中。同時,數據管理單位負責數據的發布服務,以供各類應用系統調用。

2.2.3 建設數據服務平臺

面向自然資源主管內部以及面向部門數據需求,建設數據服務平臺,提供標準化自然資源數據服務和功能服務,對內為業務管理有效融合、監督監管有據可依提供強有力的數據支撐,對外通過數據共享,實現減材料、閉環管、少跑腿、智能核、提效率等,最終賦能業務、優化服務借助應用承載來賦能業務,創新政務服務模式。

2.3 建立自然資源動態監管體系

以自然資源“一張圖”大數據體系為數據支撐,基于一體化政務服務系統和國土空間基礎信息平臺,依托自然資源各業務應用,按照自然資源監管內容,采用知識庫、規則庫、人工智能算法等技術,建立全時全域的自然資源監測監管信息化機制,構建全市統一的自然資源動態監管體系。

2.3.1 建立指標體系

圍繞自然資源各部門業務需求,結合南京市自然資源形勢分析、城市體檢、節約集約評價等工作需要,梳理和分析關鍵指標,形成了一個綜合全面標準的指標體系,包括7大類10中類26小類。一級類指標由用地保障情況、土地供應情況、存量用地盤活情況、補充耕地與生態修復情況、礦產資源管理情況、執法監管情況、地質災害防治情況組成。其中:用地保障情況包括土地利用計劃保障情況、建設用地審批情況2個二級類指標;土地供應情況包括土地供應情況和房地產用地供應情況2個二級類指標;存量用地盤活情況包括低效用地再開發情況、批而未供及閑置土地處置情況、增減掛鉤及工礦廢棄地復墾情況3個二級類指標。具體指標體系見圖1。

圖1 自然資源監管指標體系

2.3.2 進行專題應用

構建涵蓋國土空間規劃、用途管制、耕地保護、開發利用、生態修復、違法用地等內容的自然資源專題監管智慧應用,打造支撐綜合監管、形勢分析預判和宏觀決策的自然資源監測監管體系,促進自然資源部門各專項內容全面全方位的高效有力監管,實現全業務域分專題、多層次、更精準的綜合管控。

建立耕地保護專題模塊,對接遙感監測、政務審批、違法等數據,動態展示全市耕地的時空分布及變化情況,實時匯總耕地保護各類指標數據,構建數據應用及綜合監管新模式。

建立開發利用專題模塊:為監管土地等資源的開發利用行為,建立開發利用專題模塊,包括土地供應方面的一級市場、房地產用地情況以及存量用地盤活情況的低效用地再開發、批而未供、供而未用、閑置土地處置等內容的土地開發利用專題模塊,通過該模塊可以實時導出統計報表,支撐自然資源形勢分析、土地集約利用、土地市場監管等工作,同時可以倒逼業務標準化,形成數據更全面、應用更廣泛、共享更順暢的自然資源開發利用監管應用系統。

3 結語

自然資源一體化是自然資源部門在新時代、新形勢、新要求下的一場數字化改革,也是數字政府下治理能力和治理體系現代化建設在自然資源部門的具體實踐,是一個持續的過程。以“數字組織,協同治理”為目標,構建“山水林田湖草”生命共同體和“從源頭保護到末端修復治理”全生命周期的業務數據模型,梳理自然資源一體化業務數字化治理邏輯,開發形成一套全生命周期管理、政務調度和綜合監管的自然資源一體化全鏈條數字化治理工具,形成“全流程貫通、全信息集成、全環節監管、內外互聯互通”協同治理工作模式,推進自然資源全要素、全領域、全周期管理的數字化、智能化、智慧化,促進自然資源領域治理體系和治理能力現代化建設。