從財務驗收角度探究“總理基金”項目經費管理

摘 要：隨著我國經濟發展的騰飛，國家越來越重視“綠水青山就是金山銀山”的綠色環保問題。近年來，北方空氣污染問題日趨嚴峻，國家為解決這一生態問題，加大資金投入，總理基金項目在此時被李克強總理提出，并得到國家和社會層面的重視。文章主要分析了總理基金項目財務驗收中發現的資金管理問題，以及驗收過程中應當注意的事項，并對涉及的問題提出了解決策略。財務驗收是課題驗收的前提，希望對二期總理基金課題和其他國家科研課題的順利開展和結題提供參考。

關鍵詞：“總理基金”項目;財務管理;財務驗收

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）10-0154-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.10.154

1 背景介紹

2017年“兩會”期間，李克強總理提出，國家將設立專項基金，組織最優秀的科學家集中攻關研究霧霾成因，減輕民眾呼吸之憂。4月26日，國務院常務會議決定，由中央財政安排專項資金，針對京津冀及周邊秋冬季大氣重污染成因、重點行業和污染物排放管控技術、居民健康防護等難題開展攻關，為全國和其他重點區域大氣污染防治提供經驗借鑒。項目為期2.5年，經費10億元。項目名稱確定為“大氣重污染成因與治理攻關”，簡稱“總理基金”項目。根據國務院第170次常務會議精神，以及《大氣重污染成因與治理攻關工作規則》（環科技函〔2017〕211 號）、《大氣重污染成因與治理攻關項目管理辦法》（環科技函〔2017〕231 號）和《大氣重污染成因與治理攻關項目經費管理辦法》（環科技函〔2018〕 26 號）等文件要求，攻關項目管理辦公室制定攻關項目驗收實施細則。《驗收實施細則》規定了課題驗收分為業務驗收和財務驗收。把驗收分為兩部分，這也是與科技重大專項課題、重點研發課題及國際自然科學基金最大的不同，由于資金體量龐大，所以這次環境科學研究院組織的課題驗收把財務驗收單獨提出，證明總理基金項目對經費的管理更加的嚴格細致，并且經費管理使用情況占了30%的分值。該項目作為“十三五”期間的重點項目，筆者有幸全程參與了總理基金的整個執行過程，并牽頭負責了課題財務驗收工作和最后的專家質詢、答辯工作。2020年年初，由于新冠肺炎疫情的原因，課題驗收工作最終延期至2020年的8月。

2 財務驗收中突顯的預算編制與調整的問題

在對科研課題“放管服”改革政策的背景下，總理基金項目也把預算審核與調整的權責下放，并且對預算調整內容進行了分類管理。總理基金項目在簡政放權方面，主要是提高相關各方資金管理自主權，包括給予專業機構預算評審權;放寬牽頭組織單位、專業機構和承擔單位預算調劑權;取消了特設賬戶，令項目資金使用更加方便，有利于加快預算執行進度。當然，也出現了如下一些問題。

2.1 預算編制中的問題

科研人員和財務人員信息不對稱、缺乏溝通。雖然課題申報單位編制預算時要求有財務人員參與，但課題負責人缺乏經費管理的知識和技能，財務人員缺乏對科研領域專業知識的了解，或在編制預算時有可能未全面掌握最新資料等原因，影響了編制課題經費預算的科學性。科研人員對預算編制的嚴肅性認識不夠，總認為把預算申請下來就可以順利執行。比如在驗收過程中筆者發現，課題規定預算中不得涉及“辦公用品”相關物品，可是課題組還是巧立名目把“移動硬盤”的預算做在了“專用材料”中。財務專家在質詢環節提出這個細節問題，課題組并不能給出合理解釋，這部分經費就是要調出的。

2.2 預算調整中的問題

根據《大氣重污染成因與治理攻關項目經費管理辦法》（環科技函〔2018〕 26 號）文件要求，課題預算總額需調整的，課題預算總額不變、課題參與單位之間預算需調整以及增減協作單位的，由課題牽頭單位或協作單位逐級向大氣攻關聯合中心提出申請，大氣攻關聯合中心審核評估后，報生態環境部審批。大課題預算總額不變，課題直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、其他費用預算如需調整，課題負責人根據目標相關性原則和完成項目任務的合理需要提出申請，并寫明詳細理由和調整明細表，經課題負責人簽字和專家論證后，由牽頭單位審批，于當年年底前報大氣攻關聯合中心備案。設備費、差旅/會議/國際合作交流費、勞務費、專家咨詢費的預算不予調增。

一方面，雖然執行了較為寬松的預算調整政策，但是科研人員在上報預算的過程中仍然需要嚴謹、客觀地申報預算。因為在課題驗收過程中，筆者仍然看到某些參與單位由于預算申報不嚴謹造成資金浪費。如單位實驗室已經配備了超低溫冰箱，但是課題預算中仍然申報購買超低溫冰箱進行樣品保存。因此，在財務驗收時，該筆設備費沒有按照預算使用，最后被納入了項目結余資金上收。還比如，科研人員對勞務費和專家咨詢費的標準混淆不清，最后造成兩種費用的浪費或者預算不充足，為了保證研究的順利進行，只得擠占其他預算經費，或者最后形成結余資金等待上收。

另一方面，由于執行了較為寬松的預算調整政策，預算調整相對比較容易，科研人員在預算執行過程中出現不按照預算支出、對待項目預算申報和執行不嚴肅、經費不夠再進行預算調整，出現反復調整預算，甚至“以支定收”的情況。

以上這些問題，在對財務專家提供的預算調整文本中突顯。預算調整無論是經費調整還是科研內容調整都是專家關注的焦點，都有可能被質詢。

3 財務驗收中發現的項目執行期間問題

由于“總理基金”是國家級別的，重視度高，使得課題負責人科研專業度極高，基本為院士、教授、研究員級別，保證了課題的科學性、嚴謹性和可行性。也正是由于科研人員專注于自己的科學領域，財務管理知識相對匱乏，在課題經費管理方面容易主觀認為是財務部門的工作，與課題組、科研人員無關。或者只看重了“階段性管理”，即申報階段、結題階段，而忽視了“過程性管理”。

由于項目資金量大且時間緊、任務重，項目執行過程中還是出現了很多問題。某些參與單位之間出現了給任務書內人員互相發放專家咨詢費的情況。還有發表的文章等與研究的課題專項不符，擠占了該課題的出版文獻費用。項目在臨近結題時，還是出現了突擊執行預算的情況。項目臨近結題，才開始簽訂合同，合同期限為三年，這種合同在財務專家質詢中肯定會關注。有些參與單位委托測試化驗加工的工作仍然沒有發票。科研人員對采購等規章制度不熟悉，導致流程倒置。如上細致的問題還有很多，筆者不在本篇論文逐一論述。但是這些問題都會在財務專家查看明細賬、大額設備合同、大額勞務費和專家咨詢費報銷單中被發現和質詢。

經筆者觀察，在這樣資金量龐大的課題中的財務助理一職還未配備完善。為了使科研人員從煩瑣的課題經費管理工作中解脫出來，潛心科研，2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號），對在科研課題項目中配備科研財務助理做出了明確要求：“項目承擔科研院所要建立健全科研財務助理制度，為科研人員在項目預算編制和調劑、經費支出、財務決算和驗收等方面提供專業化服務，科研財務助理所需費用可由項目承擔科研院所根據情況通過科研項目資金等渠道解決。”總理基金項目配備的財務助理少之甚少，或者是由聘任人員擔任，人員流動性太大，未能把課題從申報預算到項目結題完整跟進，使得財務助理崗位虛設。如果有了財務助理，能夠幫助資金量龐大的課題落實預算執行內容及時間節點，確保項目預算與項目實際的高度切合，也能夠做好財務部門與科研部門溝通的橋梁，為最后財務專家質詢環節做好準備。

在課題成果轉化方面，總理基金項目由于更偏重于“追因”，所以論文、專著很多。課題驗收也是重論文、重獎項，以SCI的多少作為審核課題研究水平的重要指標。科研人員把大量精力和財力花費在誰發的文章多、誰的文章影響因子高的攀比上，但是研究成果真正為國家和社會帶來多少實際的利益還有待考量。

4 財務驗收階段涉及的問題

根據攻關項目管理辦公室制定的《驗收實施細則》，財務驗收主要分為兩個階段：課題審計和專家驗收。課題審計是會計師事務所對課題經費進行審計、梳理，主要對經費使用合法性進行審計。專家驗收是對課題經費與課題研究內容關聯性的質詢，主要是對經費使用合理性的質詢。

《驗收實施細則》中要求提供明細賬;外撥專項經費記賬憑證和銀行匯款單;單筆10萬元以上委托測試化驗加工協議及發票、測試單位資質證明等;大額支出的勞務費和專家咨詢費記賬憑證及發放簽收單復印件;課題應付未付證明材料和預計支出說明材料。

在課題審計階段，注冊會計師帶領的審計小組能幫助發現一些財務核算、經費報銷等方面的問題。筆者認為最主要的是，熟悉科研課題管理規定的事務所團隊，能夠幫助課題組成員或者財務人員更好地理解國家制度、規范資金使用。《驗收實施細則》中規定會計師事務所從《科技部資源配置與管理司關于“十三五”期間國家科技計劃（專項、基金等）資金審計會計師事務所的公告》中選取。這份名單中的事務所都是符合資質并且承接過縱向課題相關審計工作的事務所。但是，各個會計師事務所是由不同的業務部門和審計小組組成，那么各單位經過采購管理規定選取的事務所派出的審計小組，可能未做過縱向課題或者根本未做過課題結題審計的小組。注冊會計師不熟悉相關課題的管理規定或者科研單位遵循的管理制度，會為課題結題帶來很大困難。

在專家驗收階段，會對《驗收實施細則》要求的材料逐一核實，所以答辯時課題負責人、科研助理和財務助理都要在場。比如財務專家會問及某一項測試化驗加工工作為何進行預算調整，這就涉及了科研的具體工作內容，作為財務人員是解釋不清的。所以財務驗收不僅僅是對財務賬目的驗收，也是對支出和項目相關性的驗收，單獨的財務人員或科研人員都不能在這個階段兼顧全局。課題組在準備材料時，也要注意字跡、賬目等復印清晰，分類裝訂成冊，做好分頁和標記，這會增加專家的印象分，為課題驗收增加分值。

應付未付和預計支出的證明材料要充分，實事求是。比如質詢過程中，某些單位的預計支出中出現設備費、材料費等，項目都已經結題，采購的設備和材料還是用于本課題嗎？不符合邏輯的支出項目專家是不會通過的，不要抱有僥幸心理。財務驗收報告的撰寫也要細致，由于表格眾多，填寫時要注意前后一致、數據核對清楚。

5 解決存在問題的應對策略

首先，應該保證科研人員與財務人員的信息對稱。這也是一個老生常談的問題。科研人員與財務人員是相輔相成的關系，而不是對立的、附屬或者服務的關系。科研人員應該轉變觀念，尊重財務人員的意見，而不是先入為主地認為財務規定就是限制科研工作的。課題組應該規范預算編制流程，尊重預算的約束力。在編制預算時，及時與財務人員溝通，使預算盡可能科學化、合理化。財務人員對單位各個項目的經費管理有一個統籌的認識，更能為項目資金節約經費。建立財務與業務人員定期溝通制度，財務部門分月度或者季度對預算執行不合理的情況及時反饋給課題組，針對資金使用和預算執行進度提出合理化建議。單位財務部門應該強化內控力度，科研課題財務管理制度也應該細化，比如測試化驗加工費需要發票應該寫進制度中，對于不合理的開支堅決不予支付。

其次，像總理基金這樣大型的科研項目，應當完善財務助理一職，在財務人員和項目組之間架起一座溝通的橋梁。這樣一個崗位能夠切實解決科研人員不懂財務、財務人員不懂科研的問題，能夠充分發揮兩方優勢，幫助課題負責人梳理經費，從申報到驗收的各個環節進行跟蹤服務，并且令科研人員從財務問題、采購問題等解脫出來。筆者建議財務助理應當具備會計知識背景，且聘用合同期覆蓋整個項目執行期，減少人員的流動性，以確保財務助理了解課題經費的全過程。在財務助理的幫助下配合單位的內控管理制度，經費能夠更加合理、科學的使用。財務助理也能在中期審計和財務驗收中及時溝通、反饋、解決問題，幫助課題拿到更高的結題驗收分數。

再次，課題應當鼓勵科研成果的轉化與推廣，在驗收時適當增加科技成果轉化的分值比重，完善基層承接科技成果轉化平臺和機制，更好地為國家和社會做出實質性的貢獻，而不只是“紙上談兵”。

最后，從前文的論述可以看到，審計事務所是一把雙刃劍，既能夠幫助規范課題經費管理，也有可能是結題道路上的“絆腳石”。科研單位在根據各單位的采購管理辦法篩選過事務所之后，在簽署審計合同時，要對其派出的入駐小組做出明確規定，需要熟悉科研課題結題的工作小組。加強與審計小組的溝通，對審計提出的問題及時進行解釋。在審計過程中存在爭議時，及時咨詢相關財務專家，盡量避免因對制度的誤解帶來的問題。

6 結語

總理基金項目資金量龐大，涉及人員及單位眾多，所以涉及的問題也是方方面面相對冗雜的。文章從財務驗收視角對資金管理的每個階段出現的典型問題做了論述，也對解決問題提出了建議，為總理基金二期項目和其他科研課題的課題驗收降低了財務風險。

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[作者簡介]劉曉一（1989—），女，中級會計師，畢業于英國伯明翰大學貨幣銀行及財務專業，現就職于中國疾病預防控制中心環境與健康相關產品安全所財務處。