黨政聯合發文的制度功能及其系統論闡釋

李 娟

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

一、問題的提出

作為當代中國政府與政治互融的實踐產物，黨政聯合發文具有明顯的制度優勢，對于加強黨的領導具有重要意義。黨政聯合發文一般是指中國共產黨各級黨委與國家政權機關因治理事項存在交集而共同發布相關通知、意見、決定、規定、指示等制度文件。[1]在黨政高度協同的復合型國家治理背景下，黨政聯合發文發揮著越來越重要的統籌整合功能，但同時也衍生了一系列理論和實踐新題。然而，長期以來，由于受到傳統國家法律中心主義和規范主義視角的限制，國內學者對黨政聯合發文的深入研究明顯不足。有學者認為，黨政機關聯合發文是一種重效率、重權威而輕視法治的做法，與依法執政和依法行政的要求存在差距。[2]甚至有學者指出，隨著中國法治進程的推進，黨政聯合發文現象會越來越少，最后將不復存在。[3]但實際上，作為當代中國正在運行的制度現象，黨政聯合發文是我國政治經驗的集中反映，亦是研究中國問題、理解中國現象的制度“窗口”，亟需學界深入研究。

進入新時代以來，中國共產黨以“嵌入”及“重組”的方式，實現了黨的體系與國家政權體系在權力運行和組織形態上的深度融合，形成了具有中國特色的復合型政治結構——黨政“雙軌”權力結構。正如有學者指出的，“作為長期執政的政黨，中國共產黨本身已成為一個‘嵌入’政權結構的層級組織，其內部也形成了與國家政權機關相對應的科層制結構”[4]5。按照發文主體的標準，黨政聯合發文承載著“黨”“政”雙方主體的意志和主張，兼具黨的文件高度的政治性、統領性與政府文件的可操作性，具有“黨”“政”單方面主體發文所難以具備的高效性、協同性和權威性，是提升國家政權機關治理效率的重要工具。簡言之，黨政聯合發文具備統籌整合黨政“雙軌”權力結構的制度功能。具體而言，黨政聯合發文實現了“黨”“政”系統在體系上和制度上的深度融合，體現了黨領導國家的治理形態，對于形成政黨政治與政府行政融通的法治格局具有重要意義。那么，應當如何在理論層面闡明黨政聯合發文所承載的整合功能及其運行邏輯呢？在發揮統籌整合功能的過程中，黨政機關的權力運作關系及相互之間的邊界關系為何？有鑒于此，本文將在當代中國政府與政治的治理過程中，理解中國特色的黨政“雙軌”權力結構，探析黨政聯合發文的統籌整合功能；并在此基礎上，嘗試借鑒魯曼社會系統理論中有關政治系統的論述，從理論層面剖析黨政聯合發文的制度功能。黨政聯合發文在國家治理過程中顯示出了巨大的制度優越性，但與此同時還存在“越界”“泛化”“錯位”等情形。對此，應當通過明確黨政聯合發文的制定標準、規范黨政聯合發文的制定程序、提升黨政聯合發文的制定技術等途徑，進一步充分發揮黨政聯合發文的制度優勢?？偠灾ㄟ^對黨政聯合發文制度功能的研究，有助于理解當代中國政府與政治的內在關系，對于進一步發揮黨政聯合發文的治理效能具有重要意義。

二、黨政聯合發文的制度功能：統籌整合黨政“雙軌”權力結構

作為黨和國家治理的常態化工具，黨政聯合發文從新中國成立之日起便存續至今，發揮了統籌整合“黨”“政”系統的重要作用。在以中國共產黨為核心的國家政治權力結構中，黨政聯合發文既是整合黨政“雙軌”權力結構的重要工具，滿足了黨政機構改革的現實需要，也是中國共產黨貫徹落實黨的方針政策的集中體現，促進了黨內法規與國家法律的銜接協調。

（一）黨政“雙軌”權力結構

當代中國黨政體制具有明顯的“雙重復合型”特征，黨政之間的權力運行呈現出獨特的“雙軌制”特征：在中國特色社會主義法治體系之中，除了國家政權組織系統之外，作為執政黨的中國共產黨本身也是一個龐大的組織系統。具體表現為“黨”“政”系統在機構設置與人事管理上的相依并存。在機構設置上，從中央到地方，不同層級的黨組織與政權機關相輔相成。黨的各級組織機構遍布全國，自上而下地將黨中央制定的路線、方針、政策傳達至地方機構、社會團體等國家政權機關之中。與之相對應的是在人事管理上，大部分領導干部既是中國共產黨黨員，屬于“黨”的系統，又是國家公權力的行使主體，屬于“政”的系統，具有身份上的雙重性。根據相關數據統計，截止2021 年12 月31 日，中國共產黨黨員總數已達到9671.2 萬名，基層黨組織493.6 萬個。其中，全國共有機關基層黨組織74.5 萬個，事業單位基層黨組織94.9 萬個，企業基層黨組織153.2 萬個，社會組織基層黨組織17.1 萬個，基本實現應建盡建。①中國共產黨黨內統計公報，共產黨員網，2022-06-29，https：//www.12371.cn/2022/06/29/ARTI1656486783270447.shtml.由此可見，中國共產黨在社會治理中扮演著重要角色。這意味著，在中國特色的黨政“雙軌”權力結構中，黨政機關在政治上是一體的，即應始終堅持中國共產黨的領導；在職能上是分開的，即黨領導國家經濟、社會、文化等事務，各類“政”的系統負責貫徹執行黨的決議、決定。各個系統的中央組織直接受黨中央的政治領導，地方組織則是通過同級黨委與這“一條主線”發生最具有實質性的政治關系；其他系統之間的上下聯系，在黨的領導的基礎上主要是業務上的聯系。[5]335換言之，黨政“雙軌”權力結構主要體現在“一條主線，多個系統”的政治領導和政治管理網絡中。

值得提出的是，本文所指黨政系統中的“黨”，專指居于領導地位的執政黨——中國共產黨；“政”是指廣義上的政權機關，具體包含人大、政協、行政機關、司法機關和擔負一定“政治任務”的人民團體等政治要素。[5]48其中，“一條主線”是指黨的系統在各個系統中居于領導地位，并具體表現在當代中國政府與政治的治理過程中；“多個系統”是指政治和政府要素在縱向上的聯系構成一定的系統，主要包括黨的系統、政府行政系統、法院系統、檢察院系統、軍隊系統、紀檢監察系統、工會系統、共青團系統和婦聯系統等等。[5]334在縱向上，“黨”的系統與“政”的系統并軌運行，其他系統在政治上要與黨的要求保持一致，堅持黨的領導；在橫向上，黨中央通過在地方和部門設立相應的黨委或黨組織，確保黨中央決策部署的貫徹落實，以達到權威高效治理社會的目標?？偟膩碚f，黨的系統以外的各個系統，主要是通過黨委或黨組介入和參與政府的治理過程，由此形成了黨政系統之間的緊密耦合關系。例如，作為中國社會系統中的子系統，軍隊系統不僅宏觀上要接受黨的絕對領導，而且在內部設置與權力方面亦需絕對服從黨的領導。在宏觀上，黨對軍隊系統等武裝力量的領導主要體現為中共中央軍事委員會與中華人民共和國中央軍事委員會的雙重設置上，即“一套人馬，兩塊牌子”。具體而言，通過在全國人大常委會中設立黨組，在人大主席團中成立臨時黨組等方式，確保了中共中央軍委當選為新一屆國家中央軍委，并經過最高國家權力機關——全國人大的確認，黨中央將黨對軍隊的領導權力上升為國家意志，從而實現了黨和國家對軍隊的絕對領導。在內部設置上，中國共產黨在軍隊各級單位中建立了系統嚴密的黨組織系統，如各級黨委系統和從屬于它的政治部門、政治委員系統，排除了個人和其他任何組織干預和支配的可能性。

“一條主線，多個系統”的政治領導和政府管理網絡，集中詮釋了當代中國特色的黨政體制——黨政“雙軌”權力結構。這種體制保證了全國、全黨在政治上的統一性和黨政系統功能的獨立性。在此背景下，形成了“黨”“政”系統在人事管理上的競合，出現了合并設立或者合署辦公、“歸口管理”“領導小組”等完善黨和國家機構職能體系的系列改革舉措。隨著國家機構改革的不斷深入，需要黨政協同共治的公共事務愈加多樣復雜，黨政聯合發文現象也更加普遍，并發揮著重要的統籌整合功能。

（二）整合黨政權力體系

在中國現代化治理進程中，黨政聯合發文是我國黨政“雙軌制”權力運行的重要載體，滿足了黨政機構統籌改革的現實需要，對于促進黨政“雙軌”權力結構在體系上的整合具有重要意義。

一是黨政聯合發文是我國黨政“雙軌制”權力運行的重要載體，有助于實現黨政系統權力運行的協同性。為進一步提升黨的領導能力和執政水平，中國共產黨以“嵌入”及“重組”的方式進入國家政權機關之中，形成了中國特色的黨政體制。從政治學的角度來看，中國特色的黨政體制是一個高度復合的權力體系，既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯，它通過特殊的方式將政黨組織與政府組織整合融貫，自我生成了一種新的邏輯。[4]8黨政聯合發文與“一套人馬，兩塊牌子”“歸口管理”“領導小組”及在非黨組織的領導機關中設置黨組等方式，共同實現了“黨”“政”體系的緊密耦合與融貫。其中，中共中央設置常設性或臨時性委員會（領導小組）①2018 年，為進一步深化黨政體系的融合，加強黨中央對涉及黨和國家事業的集中統一領導，黨的十九屆三中全會在《深化黨和國家機構改革方案》中指出，將部分“領導小組”改為“委員會”，如將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組分別改為中央全面深化改革委員會、中央網絡安全和信息化委員會、中央財經委員會、中央外事工作委員會，以負責相關領域工作的頂層設計、整體推進與督促落實。，以黨政聯合發文為媒介，促進了黨政部門的協調統一，從而實現了黨政兩套權力體系的整合。這些委員會直接隸屬于中共中央，委員會成員主要由黨政工作部門組成，承擔的職能與政府管理事項密切相關，在某種程度上充當了各個“口”或“系統”的神經中樞②如中共中央政法委員會是黨中央負責全國政法工作的領導決策機構，制定政法工作的總方針，協調相關黨政部門統一行動，是“政法口”的神經中樞。，擁有橫跨黨政兩界的權力。而黨政聯合發文則以媒介的身份，將各個中央級別委員會的方針政策、決定意見、領導人講話精神等以制度文本的形式，傳輸至各個黨政系統，從而達成黨政體系在信息資源上的共享與整合。例如，為深入貫徹落實習近平總書記關于把社會主義核心價值觀融入法治建設的重要精神，中共中央政法委員會與中共中央宣傳部、全國人大常委會辦公室、司法部共同印發了《關于建立社會主義核心價值觀入法入規協調機制的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》明確規定了社會主義核心價值觀入法入規的協調機制、審查工作、審查范圍、審查程序等內容，為社會主義核心價值觀更好融入地方性條例等各類規范性文件和黨內法規、社會規范提供了制度依據。

二是黨政聯合發文滿足了黨政機構改革的現實需要，有助于推動黨政機構之間的銜接協調，促進了黨政體系之間的整合。2019 年，為貫徹落實黨的十九大關于深化機構改革的決策部署，黨的十九屆三中全會在《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中指出，要統籌設置黨政機構，“黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益”。隨著黨政機構的合并設立或合署辦公的不斷推進，黨政關系得到了深度融合，在客觀上強化了黨政聯合發文的現實需要，黨政聯合發文逐漸成為黨和國家社會治理的常態工具。在我國的政治實踐中，黨政聯合發文主要適用于黨政協同共治領域，尤其適用于“黨政合署辦公”等復合制度中黨政機關的人員管理及其共責事項。這是因為，黨政聯合發文既能夠避免黨政機關的重復立規，節約了立法成本，也有利于打破黨政部門之間的權力界限，調動黨政機關各自的職能優勢，形成體系上的合力。以推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革為例，中共中央紀律檢查委員會與國家監察委員會合署辦公的體制（以下簡稱紀檢監察合署辦公），突破了以往立法權、行政權、司法權的布局構造，整合了紀檢監督權、行政監督權、檢察監督權，形成了專責反腐敗的權力——國家監察權。[6]隨著紀檢監察合署辦公的不斷深入，紀檢監察機關就反腐敗領域聯合發布了大量的規范性文件，有力保障了黨對紀律檢查工作的統一領導，促進了黨政“雙軌制”權力結構在體系上的統一。例如，2021 年中共中央紀委、國家監察委員會聯合印發了《中央紀委國家監委開展特別重大生產安全責任事故追責問責審查調查工作規定（試行）》（以下簡稱《規定》），該《規定》要求中央紀委、國家監委應當嚴格依紀依法開展特別重大生產安全事故追責問責審查調查，堅持黨中央集中統一領導。①與此類似，中共中央紀委、國家監察委及其會同有關單位發布的文件有：2018 年4 月，中共中央紀律檢查委員會與國家監察委員會聯合發布了《公職人員政務處分暫行規定》；2019 年7 月，中共中央紀律檢查委員會與國家監察委員會聯合發布了《監察機關監督執法工作規定》；2021 年1 月，中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、國家監察委員會聯合發布《關于嚴肅換屆紀律加強換屆風氣監督的通知》；2021 年9 月，中共中央紀律檢查委員會、國家監察委員會同中共中央組織部等其他機構，聯合發布了《關于進一步推進受賄行賄一起查的意見》等。

（三）整合黨政制度文本

除了推動“黨”“政”系統在體系上形成合力之外，黨政聯合發文還有助于推動黨內法規與國家法律之間的銜接協調，實現“黨”“政”系統在制度文本上的整合。

黨內法規體系與國家法律體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，二者互為補充，相輔相成，相互促進。[7]對此，習近平總書記曾多次強調，全面推進依法治國，必須注重黨內法規同國家法律的銜接協調。但由于黨內法規與國家法律在制定主體、制定程序、規范事項等方面均存在較大區別，造成了二者在銜接上的困難。而作為具有復合屬性的制度規范，黨政聯合發文能夠有效緩解黨內法規與國家法律之間的張力，是實現二者銜接協調的重要媒介。黨政聯合發文規范屬性的“一體兩面性”，即在性質上屬于黨內法規，在發文形式上采取國家法律的形式，決定了黨政聯合發文能夠成為黨內法規與國家法律結構耦合的重要形式。[8]換言之，黨政聯合發文的復合特性，使得其成為實現黨規國法銜接協調的常態化工具，并表現為黨規國法在制定、轉化層面的聯動。具體而言，黨政聯合發文本身是黨政機關針對共責事項協商后的產物和結果，其憑借“領導小組”等機制，強化了黨規國法在交叉領域文件制定環節的銜接。對此，《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第13 條第2 款規定：“制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定?！本痛硕?，在一些亟需推動改革的領域，如反腐倡廉、社會治安、農村脫貧等，制定純粹的國家法律尚不成熟，而通過黨政機關聯合發文的方式則可以減少立法阻礙、提升立法效率?！盀榱烁咝Ы鉀Q政治、經濟和社會事務問題，強化黨和政府的責任，在這些銜接或者重合的領域，適度的黨政聯合立法的方式可以最迅速和最有效地推進國家和社會改革，解決治理中出現的問題?！盵9]黨政機關通過聯合發文的形式實現了二者在立法立規層面的聯動，提高了立法效率、節約了立法成本，達到高效治理的目標，有助于實現黨內法規與國家法律的銜接協調。

總而言之，中國特色的黨政體制呈現出“政黨權力結構”與“憲法權力結構”并軌的運行格局-主體多元-分工協調-雙軌運行的體制。進入新時代，中國共產黨以強有力的生命力，領導當代中國形成了一種融政黨于國家并與國家權力高度耦合的政治形態，而黨政聯合發文則是實現這種耦合與溝通的重要載體和制度形態，助推了黨政系統在體系上與制度上的整合。

三、理論闡釋：黨領導下的結構耦合與政治決策的法治化

黨政聯合發文在當代中國政府的治理過程中普遍存在并發揮了重要的整合功能，契合了黨政“雙軌”的治理結構特征，滿足了社會治理的現實需要。從社會系統理論中有關政治系統的論述來看，黨政聯合發文發揮制度功能的前提是始終堅持黨的領導，體現了政黨是政治系統的核心動力機制。在此基礎上，作為耦合結構的黨政聯合發文，既促進了黨政系統間的結構耦合，又推動了政治決策的法治化進程，為加強黨的領導開辟了新路，符合當代社會系統運行的一般邏輯。

（一）黨領導下的統籌整合：政黨作為政治系統的核心機制

黨的機關在“一條主線，多個系統”的政治網絡中，以及黨政聯合發文的整個過程中，始終占據著主導地位，體現了黨的領導原則。對此，通過觀察當代政黨在政治系統中的地位和作用，有助于進一步理解黨的機關的主導地位，深入認識中國共產黨的領導地位。

魯曼在后期政治系統理論的研究中曾強調政黨在政治系統中的重要作用。在魯曼的政治系統理論之中，“以政黨為核心機制的狹義政治系統”與“以國家機構為核心機制的政府行政系統”的分化先于“立法-行政-司法”的權力分立模式，因而可以被視為政治系統理論第一層次的建構。而“伴隨著社會分化和政治系統的內部分化，政治系統逐漸實現了‘立法機構’和‘執行機構’的分立，并因此分別根據可能涉及的問題制造了系統內部的復雜性。據此，立法機構和執行機構的分立可以被視為政治系統理論第二層次的建構”[10]。由此可見，狹義政治系統與政府行政系統均屬于社會的子系統，各自承擔著特殊的功能，且前者相較于后者更具有一定的主導性。“在相同分析層次上，狹義政治系統是以作為行政官僚系統的前置階段顯現出來的，因而相較于行政官僚系統占有主導地位?！盵11]而如何進一步認識政黨在政治系統中的角色定位，則需要提及政治的民主模式。政黨與民主模式二者是相輔相成、相互作用的。一方面，民主模式能夠助推政治系統的持續運行，是執政黨的治理目標。當政治系統面對外界環境的激擾時，其必須自我內部更新，如更換相關決策的原則和標準，以化約外部環境的復雜性。而民主因具有中性且包容的（亦即不具有前置默認價值的）特性，因而能夠適宜于政治系統的運行。另一方面，民主模式的形成則需要依托政治系統中政黨的貫徹執行，即民主是一種“尖端的分立”[12]。其中，“尖端”是溝通媒介權力，而“分立”則是執政黨和其他黨派。簡言之，政治系統之間的權力溝通實則是圍繞政黨提出的與政治系統相關的議題而得以迅速結構化的。而政黨之所以能夠成為政治系統的動力機制，是因為其承擔著生產政治合法性的重要責任，即政治系統能夠靈活地自我授予合法性。魯曼的政治合法性理論突破了以往將政治的合法性理解為法律的傳統觀念，具有一定的顛覆性和創造性。然而，考慮到政治系統的合法性是自我建構的，存在著“合法即合法”的邏輯悖論，魯曼進一步提出了政治合法性的前提條件：第一，政治系統能夠成功地識別和溝通（認知開放）處于環境系統中的與政治相關的事件；第二，避免將環境中的事件先入為主地認定為政治性的溝通內容；第三，政治系統內部再分化子系統的復雜性，能夠應對環境的復雜性；第四，政治系統具備應對特定事件的信任程度與接受程度。[13]75以上四項條件表明，政治系統能夠在運作封閉的基礎上實現再分化，并在認知開放的作用下實現與環境的相互激擾，從而化約外部環境的復雜性。

無論是在黨政聯合發文的整個過程中，還是在其發揮整合功能的政治實踐中，中國共產黨都直接指導或間接主導著各類“政”的機關的具體工作，契合了政黨是政治系統核心動力機制的理論。具體而言，黨政機關在聯合發文的整個過程中，始終堅持了黨的領導原則：在發文動因上，黨政聯合發文主要涉及黨內事務及黨組織成員，國家行政機關予以貫徹執行；在發文過程中，黨政聯合發文的主辦機關通常為黨的機關，黨政機關聯合起草發布；在發文實施情況上，往往都是黨的機關負責督促執行，國家行政機關則需要予以轉化適用。如果說黨政機關聯合發文的過程體現了黨的領導原則，那么黨政聯合發文的相關制度實踐，則貫徹落實了黨的領導原則。具言之，在實現“黨”“政”系統統籌整合的過程中，黨政聯合發文體現了我國政黨治理體系中“黨的全面領導”的基本特征。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。在“一條主線，多個系統”的政治網絡中，黨的機關與各類“政”的機關，如人大、政府、政協、紀檢監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等，均存在聯合發文的可能。據相關學者對177 部黨內法規進行統計分析，發現以黨組織和國家行政機關聯合發文的居多，為172 部，占比為97.2%；黨組織與立法機關、監察機關和司法機關聯合發文的較少，分別為0 部、2 部和3 部，占比為2.8%。[14]為了更好地推進國家治理體系現代化的目標，黨的機關除了與國家行政機關聯合發文之外，還與共青團、婦聯、協會等聯合行文。

綜上，黨的機關通過黨政聯合發文實現了“黨”“政”系統的統籌整合，體現了中國共產黨是居于領導地位的“執政黨”的本質。黨政聯合發文使得黨的方針政策深深嵌入到國家行政系統之中，對于進一步貫徹落實“黨的全面領導”具有重大現實意義。

（二）體系上的整合：黨政聯合發文促進了黨政系統的結構耦合

就體系上的整合而言，黨政聯合發文促進了“黨”“政”系統之間的結構耦合。所謂結構耦合是指，在功能分化的大背景下，運作封閉的自我再制系統在認知開放的基礎上，相互作為對方的環境，環境變動會干擾系統卻無法直接因果關聯地決定系統運算。正如魯曼所指出的，“結構耦合的概念是針對系統與環境之間緊密關系的陳述”[15]379。據此，系統間的結構耦合是在功能分化的社會背景下，具備運作封閉和認知開放特征的社會子系統為了化約外界環境的復雜性而互聯互通的行為。

社會功能的分化是系統間結構耦合的根本前提。結構耦合運作只有在社會的功能分化已經獲得長足進展，以至于諸功能系統的分離與關聯業已構成一項問題，以及整體與部分之間的統一吊詭得以顯現時，結構耦合才得以形成。[15]384對此，魯曼認為，社會分化包括以下三個階段：首先是“區隔式分化”（Segment?re Differenzierung），接著是“階層式分化”（Stratifikatorische Differenzierung），現在是“功能式分化”（Funktionale Differenzierung）①對此必須注意的是，在功能式分化社會中，階層式分化形式與區隔分化形式即使不再是社會主要分化形式，但其作為分化模型并未消失。區隔分化形式仍以獨立于功能分化形式而被生產，例如，民族國家在政治系統中的分化，企業在經濟系統中的分化，或學校在教育系統中的分化。階層式分化形式不僅持續地透過功能式分化形式的影響而被生產，甚至被強化為明顯的社會階級。參見Claudio Baraldi.Glossar zu Niklas Luhmanns Theorie sozialer Syseme[M].Frankfurt-am Main：Suhrkamp taschenbuch wissenschaft，1997：70-71.。而功能分化形式相較于前兩種分化形式，顯著地推動著社會子系統的發展，呈現出更高的復雜性。在現代功能分化的背景下，政治系統分化出了多個地域國家，實現了政治組織分化，進一步形成了“狹義政治/行政/公眾”的政治子系統。“在當今政治民主之下，每個地域國家之內的政治組織分化為三種類型：首先是狹義政治系統，其功能是議題討論、人員選擇、共識機會與權力建構等面向，其在實證法上的制度是政黨組織；其次是廣義行政系統，其功能是‘產生關聯決策’，其在實證法上的制度包括國會組織、內閣組織與行政官僚組織；最后是大眾，是指任何人或團體，只要其意見在政治選擇中被納入考量或其必須接受廣義行政系統所作出的集體關聯決策?！盵16]在此基礎上，認知開放的功能系統能夠與外界環境實現結構耦合運作。例如，政治系統借由發展它自己的特殊符碼，不僅能將其環境中的任何事情（如發生于法律、學術或宗教的事情）回應成一項政治議題，而且能政治化地對其進行處理。[11]

在社會功能分化的前提下，運作封閉與認知開放是系統間結構耦合的必然條件。就系統的運作封閉而言，社會系統為了實現自身功能的獨立運作，會保持一定的封閉性。但若是系統一味強調自我再制的封閉性，那么系統與環境之間的聯系則無法實現。為此，在功能分化的大背景下，社會子系統不僅需要保持運作上的封閉性，還應具備認知上的開放性，以實現與環境的相互激擾。運作上的封閉性說的是系統的自我生產只能夠借由其自身之運作而被執行，系統的統一性也只能夠借由其自身之運作而被再生產；另外也可以反過來說：系統無法在環境中運作，亦即，它無法透過自身之運作而使自己與其環境連結在一起。[15]490在運作封閉與認知開放的基礎上，社會子系統實現了相互之間的激擾與耦合，促進了系統間的互聯互通。

同樣的，作為社會子系統的中國政治系統與行政系統，借助黨政聯合發文實現了二者間的結構耦合，深刻體現了中國特色的治理之道。作為“黨”“政”系統耦合的重要媒介，黨政聯合發文表現了“黨”“政”權力系統在制定依據、制定主體、運行邏輯上的高度整合。其一，制定依據上的耦合。黨政雙方主體在聯合發文的過程中，既要依據國家法律的精神，也要依據黨內法規的規定。如中央紀委與中央組織部聯合制定的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，該規定第1 條指出：“根據《中國共產黨章程》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等黨內法規和《中華人民共和國行政監察法》《中華人民共和國公務員法》等國家法律規定，制定本規定。”其二，制定主體上的耦合。黨政聯合發文是指執政黨與政府為實現高效的社會治理，在特定領域共同制定各類規范性文件的行為。目前，黨政聯合發文的制定主體主要包括中共中央與國務院，黨的中央組織的內設機構與國務院部門的內設機構，中共中央各部門和國務院組成部門（直屬機構），中共中央各部門、國家最高司法機關和國務院組成部門，中共中央各部門、國務院組成部門（直屬機構）與人民團體以及少量其他主體等。其三，運行邏輯上的耦合。所謂運行邏輯是指政治系統與行政系統由于各自功能的不同，系統內部結構的運行亦有所不同，具體可以表現為二者在調整范圍與調整事項上的互異。而黨政聯合發文則超越了此種運行邏輯，橫跨黨政兩大領域，既能調整黨務，也能調整國務，既能約束黨組織，也能約束非黨組織，對于實現黨政共治、夯實中國特色法治責任體系具有重要意義。

（三）制度上的整合：黨政聯合發文推動了政治決策的法治化

就制度上的整合而言，黨政聯合發文有助于在全國范圍內貫徹落實黨的方針政策，推動政治決策的法治化，為實現黨的領導開辟新的路徑。第五次憲法修正案明確規定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須通過具體的方式和途徑落實。政黨本身不能直接把自己的政綱付諸實踐，黨的領導應當通過黨的執政來實現，將黨的領導寓于黨的執政之中，在國家范圍內實施黨的方針、政策、主張。這是因為，“以脫離于國家體制之外的‘領導黨’來建構國家政權關系、配置政治權力資源，會在事實上形成黨的至高無上的政治地位和巨大無比的政治權力。領導黨也很容易凌駕于憲法和法律之上，游離于立法權、行政權和司法權等國家權力之外，不利于黨政關系的良性發展”[17]106-107。為此，有學者提出，“執政黨應作為國家制度內的政治力量存在，黨的領導權作為一種‘潛在的政治權力’，必須經過人大立法的轉化過程，才能具有國家權力的性質”[17]107，即將黨的意志通過國家權力機關——全國及地方人大及其常委會，上升為國家意志，形成法律法規，然后再交由政府去執行。這是實現黨的領導的傳統路徑。除此之外，中國共產黨在百年治理實踐中逐漸探索出了一條實現黨的領導的新路，即通過極具“中國味”的黨政聯合發文將黨的意志直接體現為國家意志，推動了黨的政策和主張在全國范圍內的執行，為實現和加強黨的領導開辟了新路。

黨的機關和國家機關聯合制定頒布規范性文件的方式，促進了黨政機關在立法立規層面的銜接協調，可將黨組織的政策主張、決策精神等以制度文本的方式加以表達，形成相應的制度文本，推動了政治決策的法治化進程。所謂政治決策的法治化，是指權力媒介向“合法/非法”符碼的轉變。首先，政黨通過議會立法拘束行政部門的權限，行政部門被工具化和被限定為形成和傳遞集體性有約束力決定的角色[13]81；其次，行政系統在反饋和接受政治指令的同時，政治指令也要能夠被行政系統轉譯為可管理的媒介并且能夠有效地以媒介的形式傳遞給社會[13]105。就此而言，政治決策進入行政系統之后將被再符碼化或二次符碼化，以法律的形式被歸入“合法/非法”的框架中。[13]109以此為視角，在當代中國政府與政治的治理過程中，黨政聯合發文促進黨規國法銜接協調的過程實則是政治決策法治化的過程，是政治理性向行政理性轉變的重要體現。具體而言，在一些前瞻性、綜合性、突發性的國家治理領域，制定約束力更為普遍的國家法律存在制約新生事物發展的風險，不利于社會的創新發展。但對新生領域又不能置之不顧，而只能在小范圍內予以試驗，待立法條件成熟時，再將其上升為國家法律。對此，相較于傳統單一的立法模式，黨政聯合發文具備靈活性、高效性和直接性，能夠在相對較小的范圍內“先行先試”，為國家法律掃清了立法障礙，從而推動整個社會體系的良性發展。以生態文明建設領域為例，黨中央在2012 年黨的十八大報告中就“生態文明建設”做出了重大部署，指出“生態文明建設”是中國共產黨為實現中華民族偉大復興而實施的一項長遠政策。為深入貫徹落實黨中央有關“生態文明建設”的重要指示，黨政機關就此聯合發布了一系列重要的行為規范①相關黨政機關就“生態文明建設”聯合發布的規范性文件有：中共中央、國務院聯合發布的《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》（2018）、《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（2021）；中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》（2016）、《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》（2016）、《生態環境損害賠償制度改革方案》（2017）、《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制規定》（2018）；中央紀委、國家監委聯合發布的《駐生態環境部紀檢監察組日常監督聯系人制度（試行）》（2019）等。，為國家正式立法積累了豐富經驗，實現了由政策化治理向法治化治理的轉變。例如，2015 年中共中央和國務院聯合發布了《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》；2018 年第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，將憲法第89 條“國務院行使下列職權”中的第6 項“領導和管理經濟工作和城鄉建設”修改為“領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設”。

四、進一步發揮黨政聯合發文制度優勢的思考

黨政聯合發文在社會治理過程中發揮了重要作用，體現了中國獨有的政黨與政治運行方式，是黨和國家機構改革的重要載體。在當代中國治理過程中，具備整合性、嵌入性與聯動性特征的黨政聯合發文，能夠為實現“黨”“政”系統的互聯互通提供保障。但是，由于黨政聯合發文在制定和實施上還存在諸多問題，可能擠占國家法律的法治空間，導致“黨”“政”系統之間功能的“去界分化”，形成“黨政不分”“以黨代政”的實踐困境。

具體來說，一是黨政聯合發文的制定標準不夠清晰，存在“越界”情形。《制定條例》規定，黨政機關可以就黨政交叉事項聯合行文。但是由于缺少相應的配套解釋和說明，導致實踐中出現過度解讀黨政交叉事項的情形，部分黨政機關對屬于純粹國家事務的領域亦聯合發文，如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于中央機關團體購買自用農副土特產品的規定》。在魯曼的社會系統理論中，每一個社會子系統均有自己獨特的功能，以區分其他系統。同樣的，作為社會子系統的政治系統與行政系統，中國特色的“黨”“政”系統也具有各自的獨特功能。“黨”的系統具有決定國家發展方向的重要功能，而“政”的系統則承擔著管理國家事務、社會事務的職能。功能的不同決定了調整領域的不同，“越界”的黨政聯合發文在一定程度上會使得“黨”的系統代替“政”的系統，造成二者的“去界分化”。二是黨政聯合發文的制定程序不夠嚴密，存在泛化或虛化現象。黨政聯合發文是多個部門協商一致推動的結果，其起草部門往往以牽頭的政府部門為主。然而，由于受到部門間利益關系以及部門專業化程度的影響，起草部門對涉及其他部門和單位工作范圍的事項，往往未能做到同有關部門和單位協商一致。例如，某地方的行業主管部門在未征求財政部門意見、不具備對應資金支持情況下，僅根據工作推動需要在文件起草中提出?。ㄗ灾螀^、直轄市）級財政撥付專項資金支持等要求。[18]三是黨政聯合發文的制定技術不夠規范，存在“錯位”情形。根據《制定條例》第6 條的規定，黨內法規具有嚴格的表述形式，一般采用編、章、節、條、款、項、目，區別于其他規范性文件。這是因為，規范性文件重在“論”，包括闡明某一主題的重大意義，推進相關工作的重要性與緊迫性，旨在講道理、擺理由，因而適合采用段落的形式；而黨規重在“定”，明確制定目的和依據、界定適用范圍以及相應后果等，旨在立規矩，因此更適合采用條款形式一一列明。[19]事實上，大多數黨政聯合發文在表述形式上往往與規范性文件并無區別，存在文件形式與實質內容“錯位”的現象，偏離了“黨規姓黨”的基本原則。例如，為了進一步貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見》（2020），一些省市在發布相關文件的過程中，往往由具備該領域專業知識或者對該領域較為熟悉的政府部門牽頭起草，在內容上具有明顯的行政規范性文件的特征，與文件的黨內法規性質不相符合①如湖南省委辦公廳、省政府聯合印發的《關于全面加強危險化學品安全生產工作的實施意見》；內蒙古自治區黨委辦公廳、自治區人民政府辦公廳印發的《關于全面加強危險化學品安全生產工作的實施方案》。。

為此，要進一步發揮黨政聯合發文的制度優勢，還需不斷提升其規范化和法治化程度。首先，應當明確黨政聯合發文的制定標準，防止“越界”情形。當前，缺乏有關黨政聯合發文制定的配套解釋，導致實踐中存在過度解讀黨政聯合行文事項范圍的現象。為此，可以考慮在《制定條例》或者《立法法》中增加有關黨政聯合發文的配套規定，以清單的方式對黨政機關聯合發文的事項進行類型化處理，使其更好融入中國特色社會主義法治體系之中。具體而言，黨政聯合發文清單的編制應以政治強度為標準，對有必要聯合發文的情形進行分類確認。主要包括以下三類：一是應當聯合發文的“固有范圍”。黨政機關應當聯合發文的領域需要滿足政治強度標準的構成要素，并具有較強的政治性。這些領域主要包括國家根本領域、權力組織與權力運行領域、政治性較強的國家安全領域以及黨直接領導的戰略性領域。在該領域內，“政”的機關應當積極主動與“黨”的機關聯合發文，以確保所擬文件的政治性和科學性。二是可以聯合發文的“謙抑范圍”。即在一些公權力運行領域，如純粹事務管理領域（行政管理類、刑事管理類、經濟管理類、程序管理類、社會管理類、國家標志管理類等），為了保證黨的領導制度化、法治化的科學性，黨的機關可以與政的機關聯合發文，并保持謙抑原則。三是禁止聯合發文的“排除范圍”。即存在少數特定領域，如“一國兩制”領域、私法權利領域等，黨政機關不應聯合發文。其次，應當規范黨政聯合發文的制定程序，提升其科學性和公信力。根據《制定條例》的規定，黨內法規的制定程序主要包括規劃與計劃、起草、審批、發布及修改。為了更好地體現雙方合意和立法目的，黨政機關應當共同參與文件制定實施的整個過程。以起草程序為例，黨的機關與國家機關等相關政府部門應當突破部門之間的利益壁壘，在充分協商的基礎上達成立法立規的一致意見。最后，應當提升黨政聯合發文的制定技術，實現制度文本在形式上和內容上的一致性。制定技術是指在制定黨內法規、國家法律的過程中，在結構、內容和表述等方面應當遵循的技術規則和應當符合的標準要求。[20]當前，大多數黨政聯合發文屬于黨內法規的范疇，因此在名稱、體例結構、內容、表述上都應當符合《制定條例》的相關規定；對于屬于法律法規、行政規范性文件的黨政聯合發文，則應當符合《立法法》的相關要求。