行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的證成與規(guī)范構(gòu)建

黃衛(wèi)東(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120)

行政公益訴訟制度自試點(diǎn)以來(lái)，在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益方面發(fā)揮了重要作用，制度效能明顯。但隨著實(shí)踐的深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中面臨的調(diào)查取證困境也逐漸顯現(xiàn)。調(diào)查取證工作能否順利開展關(guān)系到行政公益訴訟案件能否順利結(jié)案、爭(zhēng)議是否得到實(shí)質(zhì)性解決。對(duì)此，《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》指出，要完善檢察公益訴訟案件辦理機(jī)制以及公益訴訟法律制度。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)的調(diào)查核實(shí)工作。行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)是檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟的利刃，能夠有效地保障檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)行使。就行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)展開研究并優(yōu)化完善，對(duì)提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效能，助力精準(zhǔn)開展法律監(jiān)督工作具有理論與現(xiàn)實(shí)意義。從理論研究層面來(lái)看，目前學(xué)界主要使用了調(diào)查核實(shí)權(quán)[注]曹建軍.論檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2020,(2):53-70；王譯.“提起公益訴訟”職能視域下檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)研究[J].河北法學(xué),2021,(11):115-132；周海源.行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的界定[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2021,(5):92-99.、調(diào)查取證權(quán)[注]王春業(yè).論行政公益訴訟訴前程序的改革——以適度司法化為導(dǎo)向[J].當(dāng)代法學(xué),2020(1):46-52；趙亮.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟調(diào)查取證實(shí)證分析[J].中國(guó)檢察官,2015,(20):11-13.、調(diào)查權(quán)[注]石東坡,仝欣笛.行政公益訴訟檢察調(diào)查權(quán)性質(zhì)的多維考察——本體論的視角[J].浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019,(2):121-129.、取證權(quán)[注]關(guān)保英.檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)享有取證權(quán)[J].法學(xué),2020,(1):108-123.等幾種表述，但從相關(guān)學(xué)者對(duì)概念的界定以及行文內(nèi)容來(lái)看，前述幾種表述的內(nèi)涵和外延基本一致，通常視為同義，并未進(jìn)行詳細(xì)界分。從實(shí)踐及官方文本來(lái)看，“調(diào)查核實(shí)”“調(diào)查取證”等表述均有出現(xiàn)，也并未做明顯區(qū)分[注]截至2022年1月1日，筆者分別以“全文：公益訴訟；調(diào)查核實(shí)”“全文：公益訴訟；調(diào)查取證”為檢索條件在北大法寶進(jìn)行檢索。通過對(duì)檢索結(jié)果進(jìn)行梳理分析發(fā)現(xiàn)，官方文件中對(duì)二者也并未做嚴(yán)格區(qū)分，存在同一個(gè)文件中既用到“調(diào)查核實(shí)”又用到“調(diào)查取證”的情形。比如，在《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》中規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，可以要求行政機(jī)關(guān)提供涉案證據(jù)材料，也可以自行調(diào)查核實(shí)”，也規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，自覺接受公益訴訟檢察監(jiān)督，配合做好線索移送、調(diào)查取證、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴等工作”。除此之外，二者在諸多中央以及地方文件中均有大量出現(xiàn)，未做明確區(qū)分。本文如無(wú)特殊說明，也是將上述幾種表述等同看待，視為同義。。筆者以為，調(diào)查核實(shí)權(quán)和調(diào)查取證權(quán)位于廣義的調(diào)查權(quán)范疇之下，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中所從事的調(diào)查及相關(guān)活動(dòng)使用“調(diào)查取證權(quán)”這一表述較為適宜。因?yàn)椋瑱z察機(jī)關(guān)對(duì)案件調(diào)查的過程實(shí)際上就是核實(shí)的過程，而調(diào)查核實(shí)的結(jié)果可能會(huì)進(jìn)入訴訟階段作為訴訟證據(jù)適用于特定場(chǎng)合，所以本文采用“調(diào)查取證權(quán)”這一表述。監(jiān)察體制改革后，原先檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)以及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能轉(zhuǎn)入各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的威懾力較之于監(jiān)察體制改革之前有所下降。在檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督缺乏抓手的情況下，保障并規(guī)范行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)運(yùn)行便愈發(fā)重要。有鑒于此，本文首先對(duì)行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)存在的爭(zhēng)論展開梳理，隨后明確行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的定位與屬性，最后對(duì)行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的實(shí)踐現(xiàn)狀及其困境展開研究并嘗試提出規(guī)范構(gòu)建路徑，以期有助于優(yōu)化完善行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。

一、行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的爭(zhēng)論

行政公益訴訟的深入實(shí)踐引發(fā)了圍繞這一制度的諸多討論，理論界也積累了豐厚的研究成果。其中，行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)問題是行政公益訴訟制度的重要理論與實(shí)踐命題，是涉及行政公益訴訟實(shí)踐能否順利開展的基本問題。從理論和規(guī)范角度來(lái)看，圍繞行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的爭(zhēng)論未曾消弭。

(一)理論維度的考察：肯定論與否定論之辯

從理論維度出發(fā)，對(duì)行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的爭(zhēng)論主要聚焦于肯定論與否定論的交鋒。肯定論者認(rèn)為，行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)是應(yīng)當(dāng)存在的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該享有特定的公益訴訟調(diào)查取證權(quán)，這種調(diào)查取證權(quán)是在吸收借鑒任意調(diào)查權(quán)以及行政、刑事調(diào)查權(quán)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的[注]湯維建.公益訴訟的四大取證模式.檢察日?qǐng)?bào)[N].2019-01-21(3).。《2020年最高人民檢察院工作報(bào)告》指出，“2019年發(fā)出的103076件訴前檢察建議回復(fù)整改率87.5%，絕大多數(shù)問題在訴前得以解決，以最小司法投入獲得最佳社會(huì)效果。”[注]2020年最高人民檢察院工作報(bào)告[EB/OL].(2020-06-01)[2022-01-01].http://www.xinhuanet.com/legal/2020-06/01/c_1126059455.htm?Baike.《2021年最高人民檢察院工作報(bào)告》指出，2020年度“發(fā)出訴前檢察建議11.8萬(wàn)件，同比上升14.1%；行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率99.4%，更多問題訴前即獲解決”[注]2021年最高人民檢察院工作報(bào)告[EB/OL].(2021-03-15)[2022-01-01].http://www.xinhuanet.com/politics/2021lh/2021-03/15/c_1127212777.htm.。可見，行政公益訴訟制度開展以來(lái)，訴前結(jié)案一直發(fā)揮著重要作用。也就是說，實(shí)際上行政公益訴訟的結(jié)案并不是在人民法院的主導(dǎo)下開展的，而是由人民檢察院主導(dǎo)的。通常將行政公益訴訟劃分為訴前和訴訟中兩個(gè)階段，這兩個(gè)階段既相互聯(lián)系，也相對(duì)獨(dú)立。從實(shí)踐發(fā)展動(dòng)態(tài)來(lái)看，訴前程序所體現(xiàn)出的制度優(yōu)勢(shì)更為明顯，絕大多數(shù)行政公益訴訟案件都在訴前得到解決。

需要說明的是，在肯定檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中享有調(diào)查取證權(quán)的基礎(chǔ)上，還存在行政公益訴訟調(diào)查取證的適用階段之爭(zhēng)以及權(quán)利與權(quán)力定位之辯。一方面，調(diào)查取證權(quán)在行政公益訴訟的訴前程序和訴訟程序中如何適用，存在“部分取證權(quán)”和“完全取證權(quán)”兩種觀點(diǎn)。“部分取證權(quán)”理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)只在訴前階段享有調(diào)查取證權(quán)，案件一旦進(jìn)入訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)便不再享有取證權(quán)，而是轉(zhuǎn)向由人民法院主導(dǎo)訴訟全過程。“完全取證權(quán)”理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)貫穿于訴前和訴訟中兩大階段[注]關(guān)保英.檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)享有取證權(quán)[J].法學(xué),2020,(1):108-123；薛正儉.行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的完善[J].人民檢察,2019,(13):54-57；胡婧.行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)之理論證成與體系化建構(gòu)[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2020,(4):144-156.。另一方面，調(diào)查取證權(quán)是一項(xiàng)“權(quán)利”？還是一項(xiàng)“權(quán)力”？也存在爭(zhēng)論。目前主要存在“權(quán)利說”“權(quán)力說”以及“混合說”三種觀點(diǎn)。對(duì)行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的權(quán)利或者權(quán)力定位之辯，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為調(diào)查取證權(quán)是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的一項(xiàng)訴訟權(quán)利還是一項(xiàng)法律監(jiān)督權(quán)力的問題。進(jìn)一步而言，則涉及對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份定位之爭(zhēng)。“權(quán)利說”將調(diào)查取證權(quán)視為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)訴訟權(quán)利，這種觀點(diǎn)的形成機(jī)理在于將行政公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)視為訴訟原告[注]侯倩倩. 關(guān)于檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)措施的幾個(gè)基本問題研究[C]//.《上海法學(xué)研究》集刊(2019年第14卷 總第14卷)——楊浦檢察院論文集.[出版者不詳],2019:206-211.。“權(quán)力說”認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)是一項(xiàng)專屬權(quán)力[注]薛正儉.行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的完善[J].人民檢察,2019,(13):54-57.，檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份可以制約行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)[注]劉飛,徐泳和.檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的公訴人地位及其制度構(gòu)建[J].浙江社會(huì)科學(xué),2020,(1):59-66.。“混合說”認(rèn)為該權(quán)兼具二重屬性，一方面作為行政公益訴訟原告依法參與訴訟，另一方面可基于法律監(jiān)督權(quán)要求被調(diào)查對(duì)象積極配合[注]張永勝,趙繪宇,蔣驊,郭華飛,任修枝. 檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟實(shí)踐研究[C]//《上海法學(xué)研究》集刊(2019年第5卷 總第5卷).[出版者不詳],2019:428-440.。否定論者認(rèn)為，沒有必要賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)而強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，但要轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)法院在公益訴訟中的作用，發(fā)揮法官釋明前置或者法院依法調(diào)取證據(jù)的作用[注]劉超.論環(huán)境民事公益訴訟證據(jù)調(diào)查之展開[J].江西社會(huì)科學(xué),2017,(9):209-215.。意即表明行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)不享有調(diào)查取證權(quán)，行政公益訴訟案件調(diào)查取證交由人民法院主導(dǎo)即可。該種觀點(diǎn)認(rèn)為行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)作要依照行政訴訟的基本規(guī)則設(shè)計(jì)，不能超越行政訴訟的相關(guān)規(guī)則。從我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于調(diào)查取證的規(guī)定來(lái)看，原告和行政機(jī)關(guān)在訴訟中享有不同程度的舉證責(zé)任，人民法院享有取證權(quán)。這種理論認(rèn)為在行政公益訴訟中主導(dǎo)訴訟進(jìn)程的也應(yīng)當(dāng)是人民法院，而非人民檢察院，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中不享有調(diào)查取證權(quán)[注]關(guān)保英.檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)享有取證權(quán)[J].法學(xué),2020,(1):108-123.，行政公益訴訟中的證據(jù)規(guī)則制度也應(yīng)當(dāng)依照傳統(tǒng)行政訴訟的證據(jù)規(guī)則進(jìn)行。

(二)規(guī)范維度的考察：推定授權(quán)和否定授權(quán)模式

從規(guī)范維度剖析，對(duì)行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)存在與否的探討可以歸結(jié)為推定授權(quán)和否定授權(quán)兩種模式。

推定授權(quán)模式表現(xiàn)為，依現(xiàn)有規(guī)范體系對(duì)行政公益訴訟調(diào)查取證工作的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，推定檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中享有調(diào)查取證權(quán)。公益訴訟試點(diǎn)期間，《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》列舉了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中可以采取的調(diào)查取證方式，主要包括調(diào)閱、復(fù)制、詢問、咨詢、勘驗(yàn)等方式。2017年《行政訴訟法》修訂，行政公益訴訟制度正式入法，但并沒有專門對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)作出規(guī)定。待行政公益訴訟制度全面實(shí)施后，最高人民法院、最高人民檢察院在《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)作了簡(jiǎn)單規(guī)定，由此推定檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中享有調(diào)查取證權(quán)。當(dāng)然，這種推論并不否認(rèn)調(diào)取證權(quán)缺乏強(qiáng)制力保障的現(xiàn)狀。所以，推定授權(quán)模式下的行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)屬于“半個(gè)調(diào)查取證權(quán)”，是一種缺乏強(qiáng)制力保障的、不完整的調(diào)查取證權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有關(guān)于調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定同普通原告的證據(jù)收集權(quán)幾乎沒有區(qū)別，甚至還不如試點(diǎn)期間規(guī)定的那樣明確[注]王春業(yè).論公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)[J].浙江社會(huì)科學(xué),2020,(3):46-52.。

否定授權(quán)模式表現(xiàn)為，從現(xiàn)有規(guī)范中無(wú)從尋找出行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的存在依據(jù)，因而檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中并不享有調(diào)查取證權(quán)。行政公益訴訟制度被視為一項(xiàng)特殊的行政訴訟制度。我國(guó)的行政訴訟制度架構(gòu)中，作為原告的行政相對(duì)人或第三人、作為被告的行政主體以及作為司法審判機(jī)關(guān)的人民法院三元結(jié)構(gòu)中，人民法院依法享有調(diào)查取證權(quán)，是行政訴訟中調(diào)查取證的最主要力量。我國(guó)《行政訴訟法》第39至42條規(guī)定了人民法院在行政訴訟中依法享有的調(diào)查取證權(quán)，即人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)，有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。在法定情形下，相關(guān)主體也可以申請(qǐng)人民法院調(diào)取證據(jù)。依《行政訴訟法》第34條等相關(guān)條款的規(guī)定可知，在行政訴訟中，行政主體作為被告，承擔(dān)著主要的舉證責(zé)任，但其依法不享有取證的權(quán)力。案件在進(jìn)入審判階段后更是如此，《行政訴訟法》第35條規(guī)定“在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據(jù)”。可見，行政主體及其訴訟代理人在庭審階段也并不享有調(diào)查取證的權(quán)力。由此，該種推定模式認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中不應(yīng)當(dāng)享有調(diào)查取證權(quán)[注]關(guān)保英.檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)享有取證權(quán)[J].法學(xué),2020,(1):108-123.。

二、行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的證成

盡管保有爭(zhēng)論，但檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中享有調(diào)查取證權(quán)幾乎已成通說。行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的一項(xiàng)至關(guān)重要的權(quán)力，且這項(xiàng)權(quán)力本質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的衍生權(quán)力。

(一)定位：檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的重要權(quán)力

調(diào)查取證是指有調(diào)查取證權(quán)的組織或個(gè)人基于查明案件事實(shí)的需要，向有關(guān)單位、個(gè)人進(jìn)行調(diào)查、收集證據(jù)。通常情況下，享有調(diào)查取證權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)主要有公安、檢察院、法院等部門。另外，享有調(diào)查取證權(quán)的個(gè)人主要指律師。我國(guó)《律師法》第35條以及《刑事訴訟法》第40、41、43條等條款對(duì)律師享有的調(diào)查取證權(quán)作了規(guī)定。在行政公益訴訟中，依法可以調(diào)查取證的主體主要是人民檢察院，人民法院、律師等其他主體并不是行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)運(yùn)行的主導(dǎo)主體。人民法院的調(diào)查取證權(quán)行使集中在訴訟階段，依申請(qǐng)或依職權(quán)主動(dòng)行使。律師的調(diào)查取證不具有法律強(qiáng)制性，所取得的證據(jù)材料需要經(jīng)過法庭調(diào)查核實(shí)方能作為證據(jù)使用。而且，律師的調(diào)查取證權(quán)行使具有天然的偏向性，即偏向于收集對(duì)委托人有利的證據(jù)材料，這也同檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中行使調(diào)查取證權(quán)時(shí)所秉持的維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的客觀中立態(tài)度有所不同。

行政公益訴訟本身并不是一種全新的訴訟方式，而是一種特殊的行政訴訟類型。在遵循行政訴訟的基本訴訟構(gòu)造基礎(chǔ)上，行政公益訴訟制度又有著與傳統(tǒng)行政訴訟制度不同的地方，比如在訴前程序中大量制發(fā)的訴前檢察建議以及檢察機(jī)關(guān)在訴訟中享有的調(diào)查取證權(quán)。我國(guó)《行政訴訟法》第25條第3款以及《英雄烈士保護(hù)法》第25條明確規(guī)定人民檢察院有權(quán)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)保護(hù)等五大領(lǐng)域提起行政公益訴訟。上述規(guī)定既凸顯了人民檢察院在行政公益訴訟中的主導(dǎo)作用，也體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立的主體地位，比如檢察機(jī)關(guān)以獨(dú)立主體身份督促行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)，提出訴前檢察建議。可以說，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)了訴訟的進(jìn)程。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中享有調(diào)查取證權(quán)是其主體身份的體現(xiàn)，同時(shí)也是保障行政公益訴訟順利進(jìn)行的基礎(chǔ)條件[注]關(guān)保英.檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)享有取證權(quán)[J].法學(xué),2020,(1):108-123.。在行政公益訴訟中，調(diào)查取證權(quán)的行使主體主要是檢察機(jī)關(guān)。依調(diào)查對(duì)象來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的主要對(duì)象為行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人、案外人等；依調(diào)查手段來(lái)看，現(xiàn)有規(guī)范規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)享有調(diào)閱、復(fù)制、詢問、調(diào)取有關(guān)材料，咨詢專業(yè)人士，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定等手段；依調(diào)查取證目的來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證目的是為完成舉證責(zé)任，依法維護(hù)公共利益。因此，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件過程中，為查明國(guó)家或社會(huì)公共利益遭受或可能遭受損害等事實(shí)，完成舉證責(zé)任，維護(hù)公共利益，而依法搜集相關(guān)證據(jù)材料的一項(xiàng)重要權(quán)力。

(二)屬性：檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的衍生權(quán)力

對(duì)行政公益訴訟案件中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的權(quán)力屬性的探討應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)檢察機(jī)關(guān)身份定位予以明確的基礎(chǔ)之上。實(shí)際上，對(duì)行政公益訴訟中人民檢察院的身份定位存在諸多討論，存在“行政公訴人說”“原告說”“法律監(jiān)督者說”以及“多重身份混合說”等主張。法律監(jiān)督者說認(rèn)為，不管檢察機(jī)關(guān)采取哪種方式參與到訴訟中來(lái)，都只能以法律監(jiān)督者的身份參與，起訴權(quán)也隨之發(fā)生變化[注]馬懷德.行政公益訴訟制度，從理論走向現(xiàn)實(shí)[N]. 檢察日?qǐng)?bào),2015-07-03(3).。原告人說認(rèn)為，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的地位等同于行政訴訟中的原告。因?yàn)椋谛姓嬖V訟中，代表國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)享有作為訴訟原告的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)[注]徐全兵.深入探討法理基礎(chǔ) 科學(xué)謀劃程序設(shè)計(jì)——探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度研討會(huì)觀點(diǎn)綜述[J].人民檢察,2016,(11):49-52；陳麗玲,諸葛旸.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之探討——從現(xiàn)實(shí)和法理的角度考察[J].行政法學(xué)研究,2005,(3):88-94.。行政公訴人說認(rèn)為，在行政公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)身份定位為行政公訴人，因?yàn)樾姓嬖V訟制度的程序設(shè)計(jì)同刑事公訴人角色相似[注]練育強(qiáng).爭(zhēng)論與共識(shí):中國(guó)行政公益訴訟本土化探索[J].政治與法律,2019,(7):136-149.。多重身份混合說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中扮演著多重身份。一方面，檢察機(jī)關(guān)屬于行政公益訴訟中的訴訟主體，另一方面，檢察機(jī)關(guān)也是訴訟中的監(jiān)督者。檢察機(jī)關(guān)以起訴機(jī)關(guān)的地位進(jìn)入訴訟中來(lái)，指派出庭參加訴訟的檢察機(jī)關(guān)人員以公訴人的身份進(jìn)入到訴訟中來(lái)[注]徐全兵.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建[J].行政法學(xué)研究,2017,(5):77-86.。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)才是公共利益的首要代表人，公益訴訟人身份定位不適合檢察機(jī)關(guān)，并不能彰顯檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律監(jiān)督者地位。當(dāng)前關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份定位探討多從訴訟階段來(lái)看，較少?gòu)闹贫热^程來(lái)審視檢察機(jī)關(guān)的身份定位。在行政公益訴訟制度中將檢察機(jī)關(guān)身份定位為宏觀意義上的法律監(jiān)督者較為適宜，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)是其法律監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)衍生權(quán)力。

從規(guī)范設(shè)計(jì)層面看，我國(guó)《憲法》第134條以及《人民檢察院組織法》第2條都規(guī)定了人民檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督內(nèi)容主要包括司法適用情況，行政執(zhí)法狀況，公民、法人以及其他組織的守法狀況等[注]肖強(qiáng).檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度研究[J].研究生法學(xué),2015,(5):74-87.。在行政公益訴訟制度中，人民檢察院通過行使法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法狀況，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，保障法律正確實(shí)施。在《行政訴訟法》明確將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為提起行政公益訴訟的唯一合法主體之前，學(xué)界眾多呼聲呼吁將行政公益訴訟的起訴主體擴(kuò)展至除檢察機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織、公民個(gè)人等主體，甚至一度有學(xué)者主張檢察機(jī)關(guān)不適宜作為行政公益訴訟的起訴主體[注]黃學(xué)賢,梁玥.行政訴訟的足跡與未來(lái):著名中青年學(xué)者近十年行政訴訟研究述評(píng)[M].江蘇:蘇州大學(xué)出版社,2018.257.。但2017年《行政訴訟法》的修改，從法律層面上終結(jié)了檢察機(jī)關(guān)不宜作為起訴主體的觀點(diǎn)，修訂后的《行政訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為提起行政公益訴訟的唯一合法主體。至此，雖然仍有學(xué)者呼吁擴(kuò)大行政公益訴訟起訴主體[注]覃慧.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)證考察[J].行政法學(xué)研究,2019,(3):87-100.，但從法律規(guī)定和司法實(shí)踐來(lái)看，目前只有檢察機(jī)關(guān)能夠提起行政公益訴訟。實(shí)踐中，由公民個(gè)人提起行政公益訴訟的，在多數(shù)情況下，法院會(huì)以主體不合格為由裁定不予受理或駁回起訴[注]比如，截至2020年5月10日，筆者曾在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上以“全文：行政公益訴訟”“全文：農(nóng)村”“案件類型：行政案件”“審判程序：行政一審”為檢索條件進(jìn)行檢索，共獲得裁判文書239篇。其中以公民個(gè)人身份提起行政公益訴訟的，法院均以主體不合格為由裁定駁回原告起訴。參見周敏,黃衛(wèi)東.涉農(nóng)行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與破解路徑[J].行政與法,2020,(12):85-95.。盡管理論界呼聲很強(qiáng)，但國(guó)家層面仍堅(jiān)持法定檢察機(jī)關(guān)的主體資格，這也是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者身份的帶入，將行政公益訴訟權(quán)同法律監(jiān)督權(quán)掛鉤，將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟作為行政公益訴訟的唯一模式，限制其他主體提起行政公益訴訟的資格。

從制度基礎(chǔ)來(lái)看，行政公益訴訟制度來(lái)源便是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。法律監(jiān)督權(quán)是一種宏觀概括性的權(quán)力束，其呈現(xiàn)出的樣態(tài)多種，含訴訟監(jiān)督式、提起訴訟式、檢察建議式等多種樣式[注]張雪樵.檢察公益訴訟比較研究[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(1):149-160.。在訴前階段，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)為檢察建議式樣態(tài)，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份起訴行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)并進(jìn)入訴訟程序時(shí)，則體現(xiàn)為提起訴訟式和訴訟監(jiān)督式樣態(tài)。進(jìn)入行政公益訴訟的訴訟階段后，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟人身份居于首位，訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份退居其次[注]沈巋.檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的請(qǐng)求權(quán)和政治責(zé)任[J].中國(guó)法律評(píng)論,2017,(5):75-82.。當(dāng)然，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中一方面行使訴訟監(jiān)督權(quán)，一方面又作為公益訴訟人，學(xué)界對(duì)此存在質(zhì)疑，認(rèn)為有“既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的嫌疑”，不利于案件的公正審判。筆者以為，這種觀點(diǎn)是將檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份誤定位成了原告。原告是訴訟中的利益主體，定然希望獲得勝訴，但檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中顯然并非充當(dāng)原告角色。和傳統(tǒng)行政訴訟中的原告不同的是，行政公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)本身同案件審理結(jié)果沒有直接利害關(guān)系。此外，檢察機(jī)關(guān)基于訴訟監(jiān)督權(quán)監(jiān)督人民法院的法律適用情況，有人擔(dān)憂會(huì)對(duì)人民法院公正審判產(chǎn)生影響。根據(jù)法律規(guī)定，人民法院和人民檢察院分別獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，二者分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有的行政訴訟都要依法進(jìn)行法律監(jiān)督，訴訟監(jiān)督不影響“兩造”平等。

三、行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的實(shí)踐樣態(tài)及其困境

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中享有的調(diào)查取證權(quán)對(duì)于推進(jìn)制度運(yùn)行、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益具有重要作用，觀察行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)運(yùn)行的實(shí)踐樣態(tài)有助于優(yōu)化完善這一設(shè)計(jì)。

(一)行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的實(shí)踐樣態(tài)

當(dāng)前，行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的規(guī)范依據(jù)主要集中在司法解釋、司法機(jī)關(guān)出臺(tái)的司法政策層面，同時(shí)也包含部分地方立法。比如，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》第14條就明確規(guī)定了人民檢察院可以采取的8種調(diào)查取證方式[注]《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》(2020年10月1日實(shí)施)第14條規(guī)定：人民檢察院可以采取下列方式調(diào)查核實(shí)案件相關(guān)情況，有關(guān)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合：(一)查閱、摘抄、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料；(二)詢問案件當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員、證人等；(三)約談行政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織和其他組織負(fù)責(zé)人；(四)到有關(guān)單位和場(chǎng)所收集書證、物證、視聽資料、電子證據(jù)等證據(jù)材料；(五)向相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)或者專業(yè)人員等征詢對(duì)專業(yè)問題的意見；(六)委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；(七)勘驗(yàn)、檢查物證和現(xiàn)場(chǎng)；(八)其他法定調(diào)查核實(shí)方式。，最高人民檢察院發(fā)布實(shí)施的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第13條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的范圍以及調(diào)查取證可以采取的措施[注]《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(2016年4月15日實(shí)施)第13條規(guī)定：人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，有下列情形之一的，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況：(一)判決、裁定、調(diào)解書可能存在法律規(guī)定需要監(jiān)督的情形，僅通過閱卷及審查現(xiàn)有材料難以認(rèn)定的；(二)審判人員可能存在違法行為的；(三)人民法院執(zhí)行活動(dòng)可能存在違法情形的；(四)其他需要調(diào)查核實(shí)的情形。人民檢察院不得為證明行政行為的合法性調(diào)取行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)未收集的證據(jù)。人民檢察院通過閱卷以及調(diào)查核實(shí)難以認(rèn)定有關(guān)事實(shí)的，可以向相關(guān)審判、執(zhí)行人員了解有關(guān)情況，聽取意見。，《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條也對(duì)人民檢察院在公益訴訟案件中的調(diào)查取證活動(dòng)作了規(guī)定[注]最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2018]6號(hào))(2018年3月2日實(shí)施)第6條規(guī)定：人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。。此外，《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》等文件也對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證問題作了簡(jiǎn)要規(guī)定。從現(xiàn)有規(guī)范依據(jù)來(lái)看，雖然符合全國(guó)人大常委會(huì)法律授權(quán)制定的司法解釋可視為法律規(guī)范體系的一部分[注]劉作翔.當(dāng)代中國(guó)的規(guī)范體系:理論與制度結(jié)構(gòu)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2019,(7):85-108.，但司法解釋及司法政策層級(jí)較低、權(quán)威性不足。可喜的是，隨著實(shí)踐的推進(jìn)，部分地方已經(jīng)在省級(jí)層面明確了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)。比如，2020年11月27日，江蘇省十三屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，在省級(jí)層面正式出臺(tái)法規(guī)性決定，成為全國(guó)第一個(gè)在省級(jí)層面確定檢察公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的省份[注]江蘇立法加強(qiáng)檢察公益訴訟[EB/OL].(2020-11-27)[2022-01-01].http://m.xinhuanet.com/2020-11/27/c_1126796058.htm.。另外，當(dāng)前一些公益訴訟地方立法中，還明確賦予了檢察機(jī)關(guān)“約談”的措施。比如，陜西省《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》以及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》都明確檢察機(jī)關(guān)可以采用約談行政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織和其他組織負(fù)責(zé)人的方式調(diào)查案件事實(shí)。這種“約談”措施具有一定剛性，能夠起到一定積極作用。除此之外，為有效應(yīng)對(duì)行政公益訴訟調(diào)查取證難問題，各地展開了積極的探索嘗試。比如，陜西、江蘇等地通過與監(jiān)察委員會(huì)協(xié)作制定《關(guān)于加強(qiáng)公益訴訟工作協(xié)作配合的實(shí)施辦法(試行)》來(lái)保障調(diào)查取證權(quán)運(yùn)行，部分地區(qū)則使用區(qū)塊鏈、衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)等技術(shù)輔助開展調(diào)查取證工作。綜上，雖然行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)在規(guī)范以及實(shí)踐層面取得了一定成就，但還遠(yuǎn)未達(dá)到欣欣向榮的程度，依舊面臨一些困境亟待解決。

(二)行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)存在的困境

1.調(diào)查取證權(quán)呈現(xiàn)弱小態(tài)勢(shì)

總體而言，行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)在現(xiàn)階段呈現(xiàn)弱小態(tài)勢(shì)。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于現(xiàn)有規(guī)范供給不足。一方面，高位階法律依據(jù)缺失。當(dāng)前我國(guó)的規(guī)范體系大致可以分為法律規(guī)范體系、黨內(nèi)法規(guī)體系及其政策體系、國(guó)家政策體系和社會(huì)規(guī)范體系等四種，由此形成了一種多元規(guī)范共存、多元秩序共治的模式。其中，法律規(guī)范體系、法治秩序是主導(dǎo)規(guī)范體系及社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)[注]劉作翔.當(dāng)代中國(guó)的規(guī)范體系:理論與制度結(jié)構(gòu)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2019,(7):85-108.。公益訴訟制度試點(diǎn)期間，最高人民檢察院發(fā)布實(shí)施的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第6條規(guī)定了試點(diǎn)期間人民檢察院提起公益訴訟時(shí)可以采取的7種調(diào)查取證方式[注]《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(2015年12月24日實(shí)施)第6條規(guī)定：人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實(shí)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等違法行為、損害后果涉及的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況：(一)調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料；(二)詢問違法行為人、證人等；(三)收集書證、物證、視聽資料等證據(jù)；(四)咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問題的意見；(五)委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；(六)勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)；(七)其他必要的調(diào)查方式。調(diào)查核實(shí)不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。人民檢察院調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合。，但對(duì)這7種調(diào)查取證方式的行使期限、針對(duì)對(duì)象、涵蓋范圍都未做具體規(guī)定，且該《實(shí)施辦法》適用于檢察公益訴訟試點(diǎn)期間，公益訴訟制度法定化之后，也未出臺(tái)細(xì)致的規(guī)范依據(jù)。2017年修改的《行政訴訟法》將行政公益訴訟制度寫入法律條文，這也意味著行政公益訴訟制度作為一項(xiàng)法定制度正式在我國(guó)落地生根。遺憾的是，修訂后的《行政訴訟法》只為行政公益訴訟制度提供了法律依據(jù)，卻并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中行使調(diào)查取證權(quán)作出明確規(guī)定，中央層級(jí)的其他法律規(guī)范也缺乏明確規(guī)定。可以說，當(dāng)前我國(guó)對(duì)行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的高位階立法處于空白階段。

另一方面，現(xiàn)有規(guī)范明確列舉的調(diào)查取證措施缺乏剛性保障。雖然《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以及《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等文件對(duì)公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的相關(guān)措施作了規(guī)定，但其中的規(guī)定都表明，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查取證權(quán)的措施有限且均為柔性措施，缺乏剛性。現(xiàn)行規(guī)范明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查取證，不能采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施，致使檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證缺乏剛性保障，一定程度上影響調(diào)查取證實(shí)效。如前文所述，雖然部分地方立法明確檢察機(jī)關(guān)享有“約談”措施，但這種措施的長(zhǎng)效性不足，約談后的地方政府雖在短期內(nèi)可以整合多方主體力量，作用機(jī)制卻在長(zhǎng)期內(nèi)難以高效率維系[注]李強(qiáng),王琰.環(huán)境分權(quán)、環(huán)保約談與環(huán)境污染[J].統(tǒng)計(jì)研究,2020,(6):66-78.。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)利用無(wú)人機(jī)等技術(shù)“主動(dòng)出擊”開展輔助調(diào)查取證工作，依舊面臨著合法性詰問。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)的開展應(yīng)當(dāng)是以行政公益訴訟等法定職權(quán)的啟動(dòng)為前提，在無(wú)法定職權(quán)啟動(dòng)的情況下展開調(diào)查取證，就有可能不當(dāng)擴(kuò)大調(diào)查取證權(quán)的行使范圍，受到合法性質(zhì)疑[注]周海源.行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的界定[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2021,(5):92-99.。

2.調(diào)查取證所涉證據(jù)制度不完善

第一，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的舉證工作繁雜，證明標(biāo)準(zhǔn)偏高。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了大部分的舉證責(zé)任，這也就意味著其需要開展大量的調(diào)查取證工作。在行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的內(nèi)容冗雜，主要集中于對(duì)行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)、行政機(jī)關(guān)怠于履行或違法履行法定職責(zé)、有國(guó)家利益或社會(huì)公共利益遭受損害，以及損害結(jié)果與行政機(jī)關(guān)的先前行為之間存在因果關(guān)系等方面事項(xiàng)開展調(diào)查取證工作。從司法實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了主要的舉證工作，在訴訟中提供了大量的證據(jù)材料，相比之下，行政機(jī)關(guān)所提供的證據(jù)材料則較少。在行政公益訴訟舉證責(zé)任分配原則不明的情況下，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證內(nèi)容過于冗雜，重要表征就是實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的證明標(biāo)準(zhǔn)偏高。從實(shí)踐動(dòng)態(tài)以及《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等規(guī)范對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)所作的要求來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在訴前階段中調(diào)查取證的具體要求和傳統(tǒng)行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)接近或等同[注]胡婧.行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)之理論證成與體系化建構(gòu)[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2020,(4):144-156.。事實(shí)上，在行政公益訴訟中針對(duì)不同的事項(xiàng)設(shè)定不同層次的證明標(biāo)準(zhǔn)極為必要。以水污染行政公益訴訟為例，一方面，水的流動(dòng)性使得水污染一旦發(fā)生便能在極短的時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生較大面積的污染，水污染發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)著重防止水域污染面積的擴(kuò)大，但實(shí)踐中未經(jīng)區(qū)分的高度證明標(biāo)準(zhǔn)不利于案件及時(shí)辦結(jié)，會(huì)影響水污染防治效率；另一方面，針對(duì)不同事項(xiàng)設(shè)定不同證明標(biāo)準(zhǔn)，也能有針對(duì)性地減少調(diào)查取證人員的辦案負(fù)擔(dān)，做到有的放矢，及時(shí)止損。

第二，舉證責(zé)任與訴訟推進(jìn)責(zé)任混同。2018年3月12日，最高人民檢察院下發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查取證事項(xiàng)[注]《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》(2018年3月12日下發(fā))規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀地調(diào)查收集證據(jù),具體包括：一是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、權(quán)限和法律依據(jù)；二是行政機(jī)關(guān)不依法履職的事實(shí)；三是國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)及狀態(tài)；四是其他需要查明的事實(shí)。。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)還承擔(dān)現(xiàn)行規(guī)范規(guī)定之外的其他調(diào)查取證工作，這無(wú)疑加大了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證負(fù)擔(dān)。在行政公益訴訟案件的調(diào)查取證過程中，檢察機(jī)關(guān)始終是主要角色，但主要角色并不等于唯一角色。相比而言，行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中相對(duì)消極被動(dòng)。這種角色定位的模糊及其所體現(xiàn)出的舉證責(zé)任失衡問題，歸根結(jié)底在于行政公益訴訟中舉證責(zé)任劃分不明。顯著體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的推動(dòng)行政公益訴訟前進(jìn)的責(zé)任同訴訟中的舉證責(zé)任混同，進(jìn)而使得檢察機(jī)關(guān)幾乎獨(dú)自承擔(dān)舉證責(zé)任和訴訟推進(jìn)責(zé)任，增加了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證負(fù)擔(dān)。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面是由于法律規(guī)范的缺失，另一方面是由于檢察機(jī)關(guān)在訴訟推進(jìn)責(zé)任中的強(qiáng)勢(shì)表現(xiàn)直接帶入了訴訟階段，使得檢察機(jī)關(guān)在訴訟中似乎順理成章地應(yīng)承擔(dān)大量舉證責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)在庭審之前調(diào)查取得的各種證據(jù)材料主要服務(wù)于檢察建議的制發(fā)、行政公益訴訟案件的立案等，這并不意味著檢察機(jī)關(guān)在案件審理過程中也需要承擔(dān)大量舉證責(zé)任。關(guān)于行政公益訴訟舉證責(zé)任分配問題，法律層面缺乏明晰規(guī)定，理論界也存在諸多爭(zhēng)論。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)大量調(diào)查取證工作本質(zhì)上同混淆訴訟推進(jìn)責(zé)任與舉證責(zé)任有莫大關(guān)聯(lián)。舉證責(zé)任是由法律明確規(guī)定的，并不會(huì)在雙方當(dāng)事人之間發(fā)生轉(zhuǎn)移，只由法律規(guī)定的一方當(dāng)事人承擔(dān)。而利用證據(jù)推進(jìn)的責(zé)任則會(huì)在雙方當(dāng)事人之間發(fā)生轉(zhuǎn)移，雙方當(dāng)事人為了說服法官而互相提出證據(jù)材料進(jìn)行反駁，這種責(zé)任在訴訟進(jìn)程中可以在雙方之間發(fā)生轉(zhuǎn)移[注]樊華中.檢察公益訴訟的調(diào)查核實(shí)權(quán)研究——基于目的主義視角[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2019,(3):5-18.。

四、行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的規(guī)范構(gòu)建

規(guī)范構(gòu)建行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)是完善行政公益訴訟案件辦理機(jī)制以及公益訴訟法律制度的必然要求。為此，有必要在行政公益訴訟案件中賦予檢察機(jī)關(guān)司法強(qiáng)制權(quán)、優(yōu)化調(diào)查取證的證據(jù)制度、細(xì)化調(diào)查取證程序。

(一)賦予檢察機(jī)關(guān)司法強(qiáng)制權(quán)

在行政公益訴訟中，賦予檢察機(jī)關(guān)司法強(qiáng)制權(quán)主要指涉財(cái)產(chǎn)方面的司法強(qiáng)制權(quán)。具體而言，有必要通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過程中，有權(quán)對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人采取查封、扣押以及凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。確保檢察機(jī)關(guān)享有并行使好調(diào)查取證權(quán)，是有序推進(jìn)行政公益訴訟工作取得實(shí)效的有力保障，但現(xiàn)階段行政公益訴訟中調(diào)查取證權(quán)的法律規(guī)定不夠全面、過于簡(jiǎn)單[注]楊建順. 應(yīng)當(dāng)賦予檢察院有足夠穿透力和覆蓋面的調(diào)查取證權(quán)[N].檢察日?qǐng)?bào),2020-08-27(7).。雖然《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等文件規(guī)定了行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)有配合義務(wù)，但卻沒有對(duì)相關(guān)主體不予配合時(shí)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，震懾力有所削弱。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中享有并行使調(diào)查取證權(quán)，根本目的在于維護(hù)公共利益，這種特殊性決定了該項(xiàng)權(quán)力不能放棄或減損。

監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)不再享有強(qiáng)制措施權(quán)，但有必要為檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查取證工作提供剛性保障，在法律規(guī)范中明確行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)相關(guān)內(nèi)容。通過法律賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)剛性保障，主要存在以下幾種路徑：第一種路徑，制定專門的《公益訴訟法》予以細(xì)化[注]對(duì)于制定《公益訴訟法》或《人民檢察院公益訴訟法》的思路，曾遭到了一些學(xué)者的反對(duì)。比如王小鋼就認(rèn)為制定獨(dú)立的《公益訴訟法》的是對(duì)“法律萬(wàn)能主義”的迷信，可能導(dǎo)致我國(guó)立法體系的混亂。參見王小鋼.中國(guó)環(huán)境公益訴訟條款的立法意圖——兼論人民法院在環(huán)境公益訴訟中的角色和權(quán)限[J].政法論叢,2008,(5):39-43.，以專章或?qū)９?jié)規(guī)定“調(diào)查取證權(quán)”的相關(guān)內(nèi)容；第二種路徑，修改《行政訴訟法》，在2017年修改條款的基礎(chǔ)上增加“有關(guān)行政機(jī)關(guān)、組織以及個(gè)人應(yīng)依法配合檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查取證工作”等內(nèi)容，并授權(quán)相關(guān)部門予以細(xì)化，或由國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)做立法解釋；第三種路徑，地方結(jié)合實(shí)際先行先試，各地結(jié)合自身實(shí)際對(duì)公益訴訟相關(guān)問題制定地方性法規(guī)或省級(jí)地方政府規(guī)章，對(duì)公益訴訟案件范圍拓展、調(diào)查取證權(quán)保障等相關(guān)問題進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。前述三種路徑中，第一種和第二種路徑目前并不可取，原因在于：第一，制定專門的《公益訴訟法》在我國(guó)當(dāng)前階段還不成熟。公益訴訟制度從試點(diǎn)到現(xiàn)在也不過幾年時(shí)間，很多制度還處于探索發(fā)展階段，比如公益訴訟的起訴主體、受案范圍、舉證責(zé)任等問題都還存在爭(zhēng)論，因此制定專門的《公益訴訟法》的時(shí)機(jī)還未到來(lái)；第二，就修改《行政訴訟法》的思路來(lái)說，這種自上而下細(xì)化的路徑不如第三種自下而上的路徑貼合實(shí)際，更能反映公益訴訟實(shí)踐中存在的各種問題，也便于各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累與反饋。循此，要鼓勵(lì)地方積極探索嘗試公益訴訟地方立法，為后續(xù)統(tǒng)一的、高層次立法做好鋪墊。地方立法時(shí)，要對(duì)調(diào)查取證工作開展過程中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員存在有意阻撓、不積極配合、有意或重大過失導(dǎo)致證據(jù)毀損、滅失等情形時(shí)如何處理作出明確規(guī)定，明確檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證中有權(quán)對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人采取查封、扣押以及凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。同時(shí)，也要加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的支持協(xié)同力度。監(jiān)察體制改革后，為有效保障檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中的調(diào)查取證權(quán)順利運(yùn)行，需要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)同監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)同力度。在行政公益訴訟中，諸多重要資料和數(shù)據(jù)掌握在行政機(jī)關(guān)手中，加強(qiáng)同監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)同配合能夠提高辦案效率。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查取證權(quán)時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件時(shí)，也可借助監(jiān)察機(jī)關(guān)的偵查措施便捷高效查明案件事實(shí)。

(二)優(yōu)化調(diào)查取證的證據(jù)制度設(shè)計(jì)

第一，厘清行政公益訴訟中有關(guān)主體的舉證責(zé)任。當(dāng)前，我國(guó)法律未對(duì)行政公益訴訟舉證責(zé)任分擔(dān)問題作出明確規(guī)定。有人將調(diào)查取證權(quán)和舉證責(zé)任放入一個(gè)范疇內(nèi)進(jìn)行探討，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在案件中所承擔(dān)的舉證責(zé)任的大小是劃定其調(diào)查取證權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)前提[注]林儀明.我國(guó)行政公益訴訟立法難題與司法應(yīng)對(duì)[J].東方法學(xué),2018,(2):151-160.，這是混淆了推進(jìn)責(zé)任與舉證責(zé)任。這種混淆在一定程度上反映了我國(guó)行政公益訴訟舉證責(zé)任分配制度不完善的問題。從法律規(guī)范層面看，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任分配問題還是一個(gè)待解的命題，當(dāng)前我國(guó)并未出臺(tái)有關(guān)行政公益訴訟舉證責(zé)任分配的明確法律依據(jù)。

行政公益訴訟適用何種舉證責(zé)任分配原則，理論界存在不少爭(zhēng)論。有人認(rèn)為，要遵循舉證責(zé)任倒置的原則，認(rèn)為這是傳統(tǒng)行政訴訟的實(shí)質(zhì)和原則的體現(xiàn)[注]朱全寶.論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟:特征、模式與程序[J].法學(xué)雜志,2015,(4):112-118.。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查取證上具備的專業(yè)性和便利性優(yōu)勢(shì)也是檢察機(jī)關(guān)相對(duì)缺乏的，因此要適用舉證責(zé)任倒置原則[注]覃慧.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)證考察[J].行政法學(xué)研究,2019,(3):87-100.。有人認(rèn)為，通常應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。原因在于檢察機(jī)關(guān)具備其他主體沒有的法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)，舉證能力較強(qiáng)[注]傅國(guó)云.行政公益訴訟制度的構(gòu)建[J].中國(guó)檢察官,2016,(5):64-66.。有人認(rèn)為，要適用“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則。除涉及行政機(jī)關(guān)不作為或不依法履職的案件外，行政公益訴訟案件都要采用“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的證明責(zé)任原則，同時(shí)也需要賦予法院在特殊情況下對(duì)個(gè)案證明責(zé)任進(jìn)行裁量分配的權(quán)力[注]章劍生.論行政公益訴訟的證明責(zé)任及其分配[J].浙江社會(huì)科學(xué),2020,(1):52-58.。還有一種當(dāng)下比較通行的觀點(diǎn)，即認(rèn)為要由行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)合理分擔(dān)舉證責(zé)任，比如徐全兵認(rèn)為，在作為和不作為類行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任要合理分擔(dān)[注]徐全兵.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建[J].行政法學(xué)研究,2017,(5):77-86.；最高人民檢察院張雪樵副檢察長(zhǎng)也認(rèn)為，在行政公益訴訟案件中，初步證明行政機(jī)關(guān)的違法性要由檢察院先來(lái)舉證，同時(shí)不免除行政機(jī)關(guān)舉證證明自己行為合法的責(zé)任[注]張雪樵.檢察公益訴訟比較研究[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(1):149-160.。

筆者以為，在行政公益訴訟案件中，一方面，對(duì)于實(shí)體性事項(xiàng)，原則上應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任。具體而言，對(duì)于行政機(jī)關(guān)存在違法履職行為的案件，要讓行政機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)體事項(xiàng)承擔(dān)主要舉證責(zé)任，證明自身行為合法，即舉證證明損害事實(shí)與自身的先前行為沒有因果關(guān)系。對(duì)于行政機(jī)關(guān)存在不作為情形的案件，也要讓行政機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)體事項(xiàng)承擔(dān)主要舉證責(zé)任，即舉證證明自身已經(jīng)采取了充分的措施防止損害發(fā)生或者損害發(fā)生后及時(shí)止損等內(nèi)容。另一方面，檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)證明自己已然履行訴前程序的責(zé)任，提供初步證明材料證明國(guó)家利益、社會(huì)公共利益可能遭受或已然遭受損害。同時(shí)，在訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于原本屬于行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任范疇的事項(xiàng)，可以提出相反證據(jù)，但是并不免除行政機(jī)關(guān)對(duì)此的舉證責(zé)任。對(duì)于水污染這類涉及眾多專業(yè)性事項(xiàng)的行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)要著重通過專業(yè)技術(shù)力量獲得“科學(xué)證據(jù)”[注]科學(xué)證據(jù)是指以科技發(fā)展為依托，以實(shí)際需求為導(dǎo)向，隨著大量案件事實(shí)依靠科學(xué)技術(shù)手段得以還原或認(rèn)定而產(chǎn)生的新證據(jù)形式。因其獲得手段多依賴于科學(xué)技術(shù)或知識(shí)，故稱之為科學(xué)證據(jù)。參見邱國(guó)俠,薛世鳳.科學(xué)證據(jù)在檢察機(jī)關(guān)公益訴訟中的運(yùn)用——以環(huán)境公益訴訟為例[J].廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào),2020,(1):13-19.，在訴訟程序中發(fā)揮重要作用。例如，檢察機(jī)關(guān)獲得的測(cè)謊結(jié)論、社會(huì)調(diào)查報(bào)告、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等科學(xué)證據(jù)，要作為重要支撐材料。

第二，明晰行政公益訴訟案件的證明標(biāo)準(zhǔn)。證明標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響了調(diào)查取證工作量的大小，當(dāng)前我國(guó)行政公益訴訟案件證明標(biāo)準(zhǔn)，存在“優(yōu)勢(shì)證明”標(biāo)準(zhǔn)、參照裁判標(biāo)準(zhǔn)、合理可能標(biāo)準(zhǔn)等不同觀點(diǎn)。在眾多觀點(diǎn)中，采取“絕對(duì)一刀切方式”認(rèn)為行政公益訴訟要適用何種證明標(biāo)準(zhǔn)似乎不盡合理。行政公益訴訟案件種類繁多，且都涉及公共利益，武斷地適用某一種證明標(biāo)準(zhǔn)只怕不容易同行政公益訴訟的終極目的接軌。筆者比較贊同當(dāng)前理論界主張的在行政公益訴訟案件中分層設(shè)定不同證明標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)。進(jìn)一步而言，在行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)存在違法事實(shí)這一待證事項(xiàng)而言，需要證明達(dá)到“合理可能性”的程度，對(duì)公共利益遭受損害這一待證事項(xiàng)而言，需要證明達(dá)到“高度蓋然性”的程度，對(duì)檢察機(jī)關(guān)自身已然履行法定職責(zé)這一待證事項(xiàng)而言，需要證明達(dá)到“確信無(wú)疑”的程度。另外，行政機(jī)關(guān)對(duì)自身行為合法性的證明，需要達(dá)到清楚且有說服力的程度。以水污染行政公益訴訟案件為例，對(duì)程序性事項(xiàng)的證明，理應(yīng)達(dá)到確定無(wú)疑的程度。但就實(shí)體性事項(xiàng)而言，要區(qū)別對(duì)待。一方面，對(duì)于行政機(jī)關(guān)證明其行為合法、檢察機(jī)關(guān)證明行政機(jī)關(guān)具有法定監(jiān)管職責(zé)等事項(xiàng)的證明，也應(yīng)達(dá)到確信無(wú)疑的程度。另一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)水域已然遭受污染或極有可能遭受污染等事項(xiàng)的證明，只需達(dá)到合理可能性程度即可。主要原因在于，如果客觀上確實(shí)發(fā)生了水污染，便需要及時(shí)采取措施防治，過高的證明標(biāo)準(zhǔn)不利于水污染防治工作的推進(jìn)。另外，即便客觀上水污染事故沒有發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)基于合理懷疑水污染極有可能發(fā)生而提起訴訟，督促行政機(jī)關(guān)采取措施加強(qiáng)預(yù)防工作，這本身也是符合行政公益訴訟制度設(shè)定的價(jià)值內(nèi)涵的，是在強(qiáng)化對(duì)公共利益的保護(hù)力度。

(三)細(xì)化案件調(diào)查取證程序

檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循調(diào)查取證措施運(yùn)用主體、調(diào)查人員人數(shù)、步驟規(guī)程等標(biāo)準(zhǔn)和要求。在行政公益訴訟中，檢察人員只有嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序原則開展調(diào)查取證活動(dòng)，杜絕違法行為，在此前提下調(diào)查搜集獲得的證據(jù)材料才能作為檢察機(jī)關(guān)作出是否制發(fā)檢察建議、是否提起訴訟等決定的重要依據(jù)。只有這樣，進(jìn)入訴訟階段后，也才能確保證據(jù)的效力。細(xì)化調(diào)查取證權(quán)相關(guān)制度，對(duì)規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)，推動(dòng)調(diào)查取證權(quán)深層次發(fā)展具有意義。

具體而言，其一，制定調(diào)查取證權(quán)運(yùn)行的工作實(shí)施細(xì)則。現(xiàn)行《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等規(guī)范以及地方立法規(guī)定過于簡(jiǎn)單，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查取證權(quán)時(shí)沒有明確細(xì)致的流程，權(quán)力運(yùn)行的實(shí)效性受損。實(shí)踐中，即使針對(duì)同一類調(diào)查取證措施，各地檢察機(jī)關(guān)所采取的方式、流程也存在差異，這無(wú)疑會(huì)對(duì)權(quán)力行使的實(shí)效性產(chǎn)生影響。工作實(shí)施細(xì)則的制定為檢察人員開展調(diào)查取證工作提供流程依據(jù)，確保調(diào)查取證活動(dòng)規(guī)范開展，調(diào)查取證所獲材料合法有效。其二，完善調(diào)查取證的實(shí)施程序。在行政公益訴訟案件辦理過程中，如果需要采取強(qiáng)制措施進(jìn)行調(diào)查并獲得證據(jù)，則應(yīng)將實(shí)施強(qiáng)制措施的決定權(quán)交由辦理案件的檢察官。如果案件涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私，則辦理案件的檢察官應(yīng)當(dāng)向檢察長(zhǎng)申請(qǐng)批準(zhǔn)。同時(shí)，在收集證據(jù)的過程中，應(yīng)確保兩名以上的工作人員開展調(diào)查取證工作，并履行身份識(shí)別等程序。決定作出時(shí)，原則上應(yīng)當(dāng)采用書面形式，緊急情況下可以采取其他方式。其三，發(fā)展完善訴前程序中的調(diào)查取證聽證制度。訴前程序中的調(diào)查取證聽證應(yīng)該有行政公益訴訟案件中的調(diào)查取證人員以及行政機(jī)關(guān)參與，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否存在違法履職或不作為行為進(jìn)行舉證、質(zhì)證，同時(shí)將聽證結(jié)果作為是否制發(fā)檢察建議以及是否提起行政公益訴訟的重要判斷依據(jù)[注]王春業(yè).論行政公益訴訟訴前程序的改革——以適度司法化為導(dǎo)向[J].當(dāng)代法學(xué),2020,(1):89-97.。在行政公益訴訟的訴前程序中，發(fā)揮聽證制度的功能，聽取雙方當(dāng)事人的意見，并引入公眾等多元主體參與，開展社會(huì)監(jiān)督。將行政公益案件的聽證過程和聽證建議采納情況向社會(huì)公開，保障公眾的參與權(quán)、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。這不僅有助于緩解行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)行政化色彩濃厚的問題，同時(shí)也有利于節(jié)約司法成本。另外，通過訴前聽證制度可以有效避免調(diào)查取證過程中不必要的重復(fù)鑒定，節(jié)約司法成本。比如，在水污染鑒定實(shí)踐中，存在雙方當(dāng)事人針對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行重復(fù)鑒定情形，這在一定程度上加大了不必要的司法成本。其四，建立科學(xué)考評(píng)體系。與傳統(tǒng)的民事訴訟以及行政訴訟相比，行政公益訴訟案件中的調(diào)查取證活動(dòng)主體集中在人民檢察機(jī)關(guān)及其工作人員身上，從案件的發(fā)現(xiàn)、證據(jù)的搜集，再到證據(jù)的核實(shí)，案件事實(shí)的審查等過程，幾乎都是由檢察人員全程把控，因此有必要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證活動(dòng)建立科學(xué)的考評(píng)體系，制定合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范調(diào)查取證權(quán)運(yùn)行。