中國共產黨破除領導干部官僚主義百年歷程及啟示

王俊鴻

（北京交通大學馬克思主義學院，北京 100044）

習近平總書記高度重視領導干部的引領示范作用，提出“領導干部是黨和國家事業發展的‘關鍵少數’，對全黨全社會都具有風向標作用。”[1]官僚主義是指脫離群眾、脫離實際、做官當老爺的領導作風，它是剝削階級的思想作風和舊社會衙門作風的反映。鑒于領導干部在黨風、政風和社會風氣中的引領示范作用，研究百年黨史破除領導干部官僚主義的發展歷程，總結領導干部官僚主義屢禁不止的原因和應對措施，有利于新時代黨的作風建設，對推進黨和國家事業發展具有重要現實意義。

一、中國共產黨破除領導干部官僚主義百年歷程

（一） 新民主主義革命時期

中國共產黨成立初期，由于沒有建立統一的國家政權，官僚主義現象較少。隨著革命形勢發展，在全國建立了部分革命根據地并掌握了局部地方政權之后，官僚主義逐漸增多并呈現出敷衍塞責的怠工現象、命令主義等表現形式。面對黨和軍隊中少數干部官僚主義問題，我們黨通過建立不同于舊社會官僚國家制度的蘇維埃管理制度，貫徹群眾路線，開展整風運動，實施精兵簡政等來反對官僚腐化。與此同時，我們黨的高級領導干部堅持以身作則、率先垂范，在一定時期內遏制了官僚主義作風的興起和泛濫。例如，在陜甘寧邊區時，毛澤東和普通干部一樣住的窯洞，吃的是黑豆；周恩來睡的是土炕，彭德懷穿著用降落傘縫制的背心，這些小事展現了共產黨人不搞特殊，始終與勞苦大眾站在一起的優良傳統作風。在黨的七屆二中全會上，黨中央提出“兩個務必”的作風要求，警示黨內同志在革命即將勝利之際要預防驕傲情緒，警惕資產階級用糖衣裹著的炮彈的攻擊。這一時期，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人注重發揮領導骨干分子的先鋒帶頭作用，絕大多數負責政治、軍事領導工作的干部能夠身先士卒、以上率下，確保了革命事業的偉大勝利。在艱苦的革命戰爭環境中，少數領導干部傾向于以簡單命令的方式開展群眾工作，不懂得以說服教育的方式對待下級官兵和老百姓。針對這些問題，黨內主要通過示范引領、思想教育、制度規范等方式克服官僚風氣對干部思想的侵蝕。

（二） 社會主義革命和建設時期

新民主主義革命勝利后，黨的執政地位和社會主要矛盾的轉變對和平時期領導干部如何繼續保持優良作風提出了嚴峻挑戰，這一時期領導干部的官僚風氣在人員范圍和表現形式上有了一定擴展和改變，出現了憑資格爭名利的官僚主義，脫離群眾的官僚主義，會議多、文件報表多、蹲在機關多等官僚主義。1963年5月，在黨中央、國務院直屬機關負責干部會議上，周恩來同志總結了官僚主義的20種表現。針對這一時期領導干部官僚主義的諸多表現，1951年12月，我們黨開展了反貪污、反浪費、反官僚主義的“三反”運動，1953年1月，再次開展了以反對官僚主義為重點的新“三反”運動。在“三反”運動中，查辦“省委或相當于省委一級的干部25人，地委或相當于地委一級的干部576人，縣委或相當于縣委一級的干部3428人[2]。在破除不正之風的同時，我們黨建立干部勞動制度，要求干部特別是老干部“不擺老爺架子，不擺官僚架子”[3]。新中國成立后，國家機構迅速擴張，各項建設任務繁重，黨的教育工作沒能及時跟進、系統開展，加上資產階級糖衣炮彈的攻擊，一些領導干部又長期沉浸在戰爭勝利后的懈怠情緒中，嚴重滋生了脫離群眾的不正風氣。我們黨主要通過開展整風運動、加強思想政治工作和反面警示等，破除不正之風的消極影響，取得了一定成效。

（三） 改革開放和社會主義現代化建設新時期

改革開放之后，一些領導干部在主抓生產，促進經濟增長的過程中暴露出多種形式的官僚主義問題，主要表現為一些高級干部以及某些中下層干部搞特殊化的官僚主義，干部老化僵化的官僚主義，片面追求個人政績的官僚主義等。這一時期，為破除領導干部官僚主義，黨中央出臺了 《關于高級干部生活待遇的若干規定》 《黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規定》等規章制度，為克服領導干部官僚主義提供了制度化保障。設立顧問委員會過渡解決老干部離退休問題，建立干部離退休制度。提出干部“四化”方針，推動一批年輕干部走上領導崗位，有序實現新老干部交替。開展了“整黨整風”“先進性教育”“三講”等主題教育，增強了領導干部特別是主要領導干部帶頭抓黨建的意識。改革開放以來，受西方資本主義腐朽思想和封建殘余思想的影響，領導干部腐化墮落來勢兇猛。搞特殊、搞特權的領導干部不僅對黨風和社會風氣起著極大的反面作用，更是嚴重影響了改革開放和社會主義現代化建設進程。這一時期，我們黨一方面堅持從嚴從快從重剎不正之風，堅決制止和打擊特權思想，一方面積極構筑以制度建設為主的監管和預防長效機制，為新時代破除領導干部官僚主義作風奠定了理論和實踐基礎。

（四） 中國特色社會主義新時代

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。習近平總書記總結官僚主義的表現，指出：“在官僚主義方面，主要是脫離實際、脫離群眾，高高在上、漠視現實，唯我獨尊、自我膨脹。”在 《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》 中，進一步總結官僚主義的具體表現為脫離實際、脫離群眾，消極應付、推諉扯皮，作風霸道、迷戀特權等。經過我們黨堅持不懈的努力和斗爭，領導干部官僚主義不正之風有所減弱，但未曾根除。尤其是新冠肺炎疫情爆發之后，絕大多數領導干部能夠身先士卒，帶領干部群眾有效應對疫情防控難題，但是仍有部分地方領導干部缺乏有效應對突發事件的能力，只是簡單粗暴的實行封鎖，沒能及時保障被封鎖居民的基本生活需要。面對屢禁不絕的官僚主義不正之風，黨中央出臺并嚴格落實 《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》 《關于貫徹落實習近平總書記重要指示精神 集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》 等規定，為祛除領導干部官僚主義提供了強有力的制度保證。根據中央紀委國家監委的統計，黨的十九大以來到2018年12月底，全國共查處形式主義、官僚主義問題4.56萬起，處理黨員干部6.94萬人。在有效治理不正之風的同時，習近平總書記多次強調領導干部要以上率下，在黨的作風建設中發揮“頭雁效應”。以習近平同志為主要代表的中國共產黨人根據新時代的作風問題，以整治“四風”為起點，強調各級領導干部在思想上要擰緊“總開關”，在制度建設上杜絕“牛欄關貓”，在紀律建設上抓早抓小、防微杜漸，充分發揮領導干部在作風建設中的示范帶頭作用。時代在發展，問題在不斷重復和更新，作風建設永遠在路上。破除領導干部官僚主義是一項常抓常嚴的持久戰，必須抓鐵有痕、踏石留印，一刻不停地持續、深入推進。

二、領導干部官僚主義的特征及屢禁不止的原因分析

（一） 領導干部官僚主義的特征

1.波及范圍廣。領導干部越是處于高位，在作風建設上的示范引領作用越突出。由于領導干部之間接觸、交流的時間較多，領導班子成員容易受到主要領導的影響，主要領導更容易耳濡目染到上級分管領導的工作作風。如果領導干部對待上級領導表面上阿諛奉承、唯唯諾諾，背地里上有政策，下有對策，對待群眾居高臨下、趾高氣揚，好說空話、脫離實際，受其影響的同級干部極有可能會推諉扯皮、互相排擠，既不集中、也不民主。領導干部的下屬干部也會上行下效，遇事請示多、聽從上級安排多，主動作為少。這樣一級一級傳帶下去，就會帶壞一個區域、一個部門或單位的整體風氣。近年來發生的干部塌方式腐敗，就是領導干部官僚腐化之風大范圍連帶牽涉的現實例證。

2.影響后果大。近年來，黨和國家反對官僚主義等不正之風已初見成效，大部分領導干部能夠以身作則、主動防范。但是，仍有個別領導干部利用手中職權為自己求政績、謀利益，對黨和國家造成了極大的負面影響。比如，有的深度貧困縣的縣委書記，宣稱自己“不求做大官，但求做大事”，實際上對農村危房改造、基礎設施提升不聞不問，熱衷于搞與脫貧攻堅無關的高大上項目，是典型的脫離實際、脫離群眾的官僚主義表現，極大損害了群眾的切身利益，延誤了國家民生事業的發展，有損黨的長期執政能力建設。

3.破除難度高。隨著黨內思想理論教育的不斷深化，領導干部不是不清楚官僚主義的危害，但是有的身處經濟發展、民生等關鍵領域的領導干部經受不住形形色色“糖衣炮彈”的誘惑和攻擊，理想信念出現滑坡，口頭表態多，官派十足而不愿改正，存在主觀上的故意和欺騙式的包裝。由于各級領導干部本身是反對官僚主義不良作風的主要推動者和執行者，再加上官僚主義與形式主義、享樂主義和貪污腐敗等問題相互交織、相伴相隨，增加了官僚主義的破除難度。總體來說，領導干部官僚主義呈現屢禁不止、不易根除的態勢。

（二） 領導干部官僚主義屢禁不止的原因

1.干部理想信念不堅定。習近平總書記指出，官僚主義等不正風氣的盛行，“說到底，還是根源于理想信念的不堅定。”[4]理想信念的不堅定源于領導干部思想的蛻化，脫離了黨的性質和宗旨。有的領導干部政治立場堅定，無論何時何方，面對別人的阿諛奉承，始終能夠堅持自己的底線，不計較個人的政治經濟利益得失，始終將人民利益放在首位。有的領導干部一開始能夠堅守自己的初心使命、理想信念，但是做官做久了，初心遠了，理想淡了，架子大了，脾氣長了，很容易脫離紀律約束，出現權力觀扭曲、群眾觀缺失。有的干部平時工作看似身體力行、任勞任怨、鞠躬盡瘁，一旦登上能夠發號施令，掌握重大項目資金、重要資源分配權的領導“寶座”，其好大喜功、獨斷專行的本質就會暴露無遺，不斷破壞民主集中制等政治紀律、政治規矩，違背黨的性質和宗旨，損害人民的根本利益，造成黨的聲譽受損，喪失群眾的信任。總之，思想存在于人的頭腦中，思想的變化是潛移默化的過程，在現實生活中，領導干部的理想信念蛻變極易導致官僚主義泛濫。

2.官僚主義土壤仍存在。官僚主義一直破而不除，且表現形式變化速度快，究其原因主要是官僚主義滋生的土壤依然長期存在。從政府與市場關系講，目前我國仍處于社會主義市場經濟體制的全面深化改革期，還沒有充分發揮好市場在資源配置中的決定性作用，政府對市場經濟發展存在不必要和不合理干預，導致領導干部權力濫用存有空間和機會。從政府行政內部管理看，民主集中制落實不到位，權力過分集中，重大問題往往“一把手”說了算，阻礙了集體智慧的發揮。領導干部的評優、重用、提拔等主要由上級部門說了算，群眾對領導干部的評價在考核程序中占比較少，導致領導干部出現“唯上不唯下”的思想。從社會環境方面看，幾千年“人治”和“禮治”的思想慣性造就中國社會成為一個人情社會，官貴民輕、有事托關系、“一人成佛，雞犬皆仙”等理念根深蒂固。領導干部手中有權，群眾有問題急于攀權，利益的交涉和傳統交往習慣的影響容易導致兩者“一拍即合”，擠壓了客觀公正的法律制度在國家權力運行中的存在空間。

3.制約機制存有滯后性。官僚主義產生首先是領導干部思想出現問題，思想是人的精神活動，思想出現問題不可能立即被發現并得到糾正，只有當領導干部的思想落實到行動中才會被察覺。領導干部身處重要職位，如果出現對下屬簡單粗暴的命令，對同級領導干部的“一言堂”等問題，大多數干部和工作人員一般是逆來順受，不會主動對領導干部的不當行為批評阻止。即使當上級組織部門來考察領導干部時，大部分同級干部和工作人員擔心惹是生非，極有可能不會將此類問題正式提出，導致領導干部的“官本位”思想因為周邊干部和群眾的忌口而越來越嚴重，最終可能導致領導干部的“帶病提拔”。一般情況下，一個區域或領域的官僚作風造成嚴重影響時，相關紀檢監察部門才會根據干部違規行為進行實地調查和追責通報。所以，監督問責的滯后和“上有政策，下有對策”的理念造成舊的官僚主義問題有可能剛剛被明令禁止，新的官僚主義表現可能已經開始萌芽。監督問責能夠起到很好的警示作用，但是制約機制運行的時間代價也不容忽視。

三、中國共產黨破除領導干部官僚主義的啟示

（一） 破除領導干部官僚主義，要提升干部思想

為了遏制官僚主義不正之風對領導干部的思想侵蝕，堅定干部的理想信念，對領導干部要進行從始至終的教育和引導，以達到領導干部的思想能夠時時處處受到正能量的熏陶。一是入職教育要深刻。入職培訓是領導干部職業生涯的第一課，在干部入職培訓時要特別提醒、告誡領導干部，要樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，作為公職人員尤其是領導干部是件苦差事，黨的領導工作是一項必須具備人民情懷的事業而不是謀取個人利益的職業，必須堅持當官不要想發財，發財不要來當官的基本原則。二是日常教育要有針對性。由于新時代社會矛盾和群眾訴求復雜多變，部分領導干部能力有限而沒能采取正確的領導方法，導致領導工作出現了脫離實際、脫離群眾的官僚主義傾向。要通過開展專項學習和教育培訓，有針對性的教育引導領導干部深入學習唯物辯證法、群眾路線、調查研究等思想方法和工作方法，引導沒有群眾工作經驗的領導干部恰當開展群眾工作。三是堅持集中整治與長期教育相結合。由于領導干部官僚主義的長期性、反復性、復雜性等特點，作風建設的集中整治必須與長期教育相結合。在落實中央八項規定和持續推進反對“四風”的同時，要通過“不忘初心、牢記使命”主題教育的制度化，社會主義核心價值觀的建設等，隨時糾正領導干部的錯誤思想，做到春風化雨、久久為功，確保領導干部思想認識能夠統一到黨的性質和宗旨上來。

（二） 破除領導干部官僚主義，要優化體制環境

破除領導干部官僚主義，重點是要改革和凈化產生不正之風的體制機制和社會環境。一是要加快政府管理體制改革。目前我國仍存在政府對市場管理的越位、缺位、錯位問題，造成領導干部在政府非合理性干預市場行為中的權力尋租，成為領導干部官僚主義滋生的土壤。為了理順政府和市場的關系，需要進一步推進全面深化改革，轉變、優化政府職能，合理簡政放權，真正發揮市場對資源配置的決定性作用。二是落實好民主集中制和科學考評制度。權力過分集中造成個人專斷，容易助長領導干部的高高在上、自我膨脹。必須將領導班子民主集中制落實情況作為重點監督事項，尤其是監督“三重一大”事項是否經由領導班子會議討論決定，是否真正實施集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的程序。為了改變領導干部眼睛向上不向下，干部考核應提升群眾在領導干部綜合考評中的比例和權重。為密切干部與群眾關系，注重增加領導干部基層調研或掛職鍛煉等內容，并將干部聯系群眾情況作為考核的重要內容。要制定科學考評指標，考核內容不能只看領導干部加了多少班，作出了多少承諾，重點要看完成了多少任務，落地了多少項目，尤其是為群眾解決了多少急難愁盼的問題。三是培育社會法治觀念。必須通過長期而細致的宣傳引導和法治教育，循序漸進提升全社會的法治觀念。領導干部要以人民為中心，將群眾的需求看在眼里、放在心上，主動走向群眾、面向困難、解決問題。長此以往，自然會減少老百姓迫不得已的向領導干部請托關系和人情往來。同時，要加快推進法治國家、法治社會的建設進程，培育和提升全社會對法律法規的認同、共識和實際應用，為破除歪風邪氣營造良好的社會氛圍。

（三） 破除領導干部官僚主義，要健全制約機制

由于客觀環境的復雜和個人領導能力有限，領導干部在執政過程中總會出現各種問題，為此及時發現問題并盡早改正問題是關鍵。為了發現和糾正干部違法亂紀的苗頭性問題，黨中央提出了監督執紀“四種形態”，有利于對領導干部監督做到關口前移、抓早抓小。2021年6月，發布了 《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》 ，強調對“一把手”和領導班子主要采取上級黨組織監督和同級監督。因此，解決領導干部官僚主義制約機制的滯后性難題，要運用好三個“早”。一是早提醒。破除領導干部官僚主義最好的時機是將不正之風遏止在萌芽中。領導干部的上級黨組織和同級干部對領導干部的工作作風和方式方法較熟悉，能夠在第一時間發現問題所在。尤其是領導班子成員要發揮領導班子近距離常態化監督優勢，本著對自己、對班子負責的態度，隨時指出和糾正領導干部尤其是主要領導在重要決策過程中出現的官僚主義問題和錯誤。二是早發現。紀檢監察部門要運用好巡視、巡察、專項檢查等監督形式，將領導干部官僚主義問題作為重點監督內容。通過群眾來信、來訪，互聯網、新媒體監督以及微信、手機客戶端舉報平臺等渠道，快速、精準發現領導干部新的官僚主義問題。三是早干預。發現問題后要嚴肅執紀問責，絕不拖延怠慢、姑息縱容，對領導干部形成警示和震懾。領導干部要端正態度，勇于承認錯誤、改正錯誤。對于改過自新、表現良好的領導干部，黨組織要酌情考慮予以重新任用。通過早提醒、早發現、早干預，讓黨紀輕處分和組織處理成為大多數，為中國共產黨真正破除領導干部官僚主義提供機制保障。