從戰略高度和全球視角認知和推進涉外法治建設

黃惠康

時代是思想之母，實踐是理論之源。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治，創造性提出了一系列新理念新思想新戰略，形成了習近平法治思想，開啟了中國特色社會主義法治的新時代。(1)參見《為千秋偉業夯基固本——習近平法治思想引領新時代全面依法治國紀實》，載“新華網”，最后訪問日期：2022年7月31日。涉外法治是法治中國的重要組成部分。面對世界正經歷百年未有之大變局，必須統籌推進國內法治發展和涉外法治建設。本文擬從戰略認知、概念溯源和實踐推進三個維度，就加快推進涉外法治建設的時代命題做些初步探討，以期回答新形勢下為什么要特別強調涉外法治的地位和作用、如何準確理解“涉外法治”概念的內涵以及怎樣加快涉外法治體系建設這三大基本問題。

一、 加快推進涉外法治建設的戰略意義

“法者，治之端也。”涉外法治工作事關國家主權、安全和發展利益，是順利推進對外開放事業的重要保障，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支點，加快推進涉外法治建設具有戰略意義。

(一) 法治領域統籌“兩個大局”的戰略舉措

不謀全局者,不足謀一域；不謀萬世者，不足以謀一時。立足國內國際“兩個大局”，統籌國內國際“兩個大局”，是中國共產黨治國理政的基本理念和基本經驗，堅持統籌推進國內法治和涉外法治則是統籌“兩個大局”理念在法治領域的體現。

大局是戰略、是根本、是方向。習近平總書記指出：“要樹立戰略思維和全球視野，站在國內國際兩個大局相互聯系的高度，審視我國和世界的發展，把我國對外開放事業不斷推向前進。”(2)《更好統籌國內國際兩個大局 夯實走和平發展道路的基礎》，載《人民日報》2013年1月30日。“觀察和規劃改革發展，必須統籌考慮和綜合運用國際國內兩個市場、國際國內兩種資源、國際國內兩類規則。”(3)《習近平出席中央外事工作會議并發表重要講話》，載“新華網”，最后訪問日期：2022年7月31日。“領導干部要胸懷兩個大局，一個是中華民族偉大復興的戰略全局，一個是世界百年未有之大變局，這是我們謀劃工作的基本出發點。”(4)熊若愚：《胸懷兩個大局 決勝全面小康》，載《學習時報》2020年5月25日。“兩個大局”的重大戰略判斷，為統籌國內法治和涉外法治奠定了基礎、指明了方向。

2014年10月，《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》中明確提出：要加強涉外法律工作。完善涉外法律法規體系，促進構建開放型經濟新體制；積極參與國際規則制定，推動依法處理涉外經濟、社會事務，增強我國在國際法律事務中的話語權和影響力，運用法律手段維護我國主權、安全、發展利益；強化涉外法律服務，維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權益，依法維護海外僑胞權益；深化司法領域國際合作，完善司法協助體制，擴大國際司法協助覆蓋面；加強反腐敗國際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度；積極參與執法安全國際合作，共同打擊暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力和販毒走私、跨國有組織犯罪。(5)參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014年10月29日。上述任務和要求清楚地表明，因應改革開放不斷深化的大形勢，涉外法治工作已成為全面依法治國的重要組成部分和順利推進對外開放事業的重要保障。在建設社會主義法治國家的總目標下，涉外法治工作任務更加繁重、分量更加突出、作用更加重大。深化對外開放，必須加快涉外法治建設步伐。

2020年11月16日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上進一步強調：“要堅持統籌推進國內法治和涉外法治。要加快涉外法治工作戰略布局，協調推進國內治理和國際治理，更好維護國家主權、安全、發展利益。要強化法治思維，運用法治方式，有效應對挑戰、防范風險，綜合利用立法、執法、司法等手段展開斗爭，堅決維護國家主權、尊嚴和核心利益。要推動全球治理變革，推動構建人類命運共同體。”(6)《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日。這是我國法治建設史上，在全面依法治國和國家治理能力現代化的語境下，第一次把“涉外法治”與“國內法治”等量齊觀，在國家宏觀法治體系內單獨考慮涉外法治的地位和作用，凸顯涉外法治建設的重要性。

全面依法治國涵蓋國內和國際兩個大局。我國要實現綜合國力和國際影響力領先的強國目標，需要在更廣范圍、更深層次、更高水平運用法治方式處理好涉外法律關系和法律事務，提高涉外工作法治化水平。這既是當務之急，也是長遠所需。

(二) 應對前所未有外部風險挑戰的戰略舉措

當今世界正經歷新一輪大發展大變革大調整。我國由大國向強國邁進與國際格局演變產生歷史性交匯，為我國更好運用法治方式維護國家利益、塑造國際新秩序創造了前所未有的歷史性機遇。

與此同時，風險挑戰也是前所未有。進入中國特色社會主義新時代，我國面臨更為嚴峻的國家安全形勢，外部壓力前所未有，傳統安全威脅與非傳統安全威脅相互交織，“黑天鵝”“灰犀牛”事件時有發生。國際力量對比深刻調整，單邊主義、保護主義、霸權主義、強權政治對世界和平與發展威脅上升，逆全球化思潮上升，世界進入動蕩變革期。(7)參見《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，人民出版社2021年版，第55、72頁。新冠肺炎疫情和烏克蘭危機加速了世界變局演進，大國博弈激烈復雜，全球治理備受考驗，地區熱點有增無減，政治思潮相互激蕩。科技革命和產業變革帶來的競爭空前激烈，氣候變化、新冠肺炎疫情等全球性問題影響加劇。美西方國家濫用國家安全概念，以國家力量打壓中資企業的霸凌主義，濫用“長臂管轄”的威脅持續增加，以規則為基礎的外交法律戰更趨激烈。

在此背景下，加快推進我國法域外適用法律體系建設，健全現行法律域外適用的標準和程序，強化涉外執法司法實踐，能夠有效助力應對美西方對我主權、安全、發展利益所構成的挑戰和威脅，是完善和加強對美西方外交斗爭法律工具箱的必然選擇。(8)參見廖詩評：《中國法域外適用法律體系：現狀、問題與完善》，載《中國法學》2019年第6期。

習近平總書記強調，“中國走向世界，以負責任大國參與國際事務，必須善于運用法治。在對外斗爭中，我們要拿起法律武器，占領法治制高點，敢于向破壞者、攪局者說不”。(9)習近平：《加強黨對全面依法治國的領導》，載《求是》2019年第4期。“要強化法治思維，運用法治方式，有效應對挑戰、防范風險，綜合利用立法、執法、司法等手段開展斗爭，堅決維護國家主權、尊嚴和核心利益。”(10)《習近平在中央全面依法治國工作會議上發表重要講話》，載“中國政府網”，最后訪問日期：2022年7月31日。“要加強國際法治領域合作，加快我國法域外適用的法律體系建設，加強國際法研究和運用，提高涉外工作法治化水平。”(11)習近平：《在中央全面依法治國委員會第三次會議上的講話》，載《人民日報》2020年2月6日。

2021年1月，中共中央印發的《法治中國建設規劃(2020—2025)》以習近平法治思想為指引，進一步明確規定，“緊緊圍繞新時代黨和國家工作大局，依法維護國家主權、安全、發展利益”。“運用法治思維和法治方式處理好國際經濟、政治、社會事務。”“完善涉外法律和規則體系，補齊短板，提高涉外工作法治化水平。”“積極參與國際規則制定，推動形成公正合理的國際規則體系。”“加強多雙邊法治對話，推進對外法治交流。深化國際司法交流合作。”“積極參與執法安全國際合作，共同打擊暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力和販毒走私、跨國有組織犯罪。加強反腐敗國際合作，加大海外追逃追贓、遣返引渡力度。”(12)《中共中央印發〈法治中國建設規劃(2020—2025年)〉》，載“中國政府網”，最后訪問日期：2022年7月31日。

(三) 堅持全面依法治國的戰略舉措

全面依法治國是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，是“中國特色社會主義的本質要求和重要保障”。(13)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載“央廣網”，最后訪問日期：2022年7月31日。

改革開放以來，我國從無到有，陸續制定了“外資三法”、(14)“外資三法”是指中外合資經營企業法(1979年)、外資企業法(1986年)、中外合作經營企業法(1988 年)，為外商投資企業在我國發展創造了基本的法治環境，對推動改革開放偉大歷史進程發揮了重要作用。2019年外商投資法于2020年1月1日生效后，原有的“外資三法”同時廢止。國籍法、締結條約程序法、出入境管理法、海關法、海商法、商檢法、對外貿易法、涉外民事關系法律適用法、外匯管理法、生物安全法、出口管制法、數據安全法、國際刑事司法協助法、反外國制裁法、海上交通安全法、陸地國界法、《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》等一批重要涉外法律法規，同時在民法、刑法等基本法律中也規定了專門的涉外條款，為對外開放有序進行提供了法律保障。2001年加入世界貿易組織前后十年，我國開展了大規模的法律法規和政策措施立改廢工作，廢止、修改和新出臺3000多部法律法規，基本建立起符合我國國情和世貿組織規則的涉外法律體系。(15)參見《入世十年中國立改廢3000多部法律法規》，載《法制日報》2011年11月18日。

但不可否認的是，與國內法治相比，涉外法治仍存在不少明顯的薄弱環節和短板。一是尚未形成完備的涉外法律體系，特別是缺乏對外關系法、條約適用法、外國主權豁免法、出口管制法、反干涉法等基礎性和專門性的涉外立法。現行的公司法、銀行法、保險法、合伙企業法、證券法、企業破產法、信托法等一批商事法律，均未涉及涉外商事法律問題，留下了許多法律空白。不僅如此，這些法律幾乎都規定了“屬地效力原則”，即僅僅將其適用范圍限定在我國領土范圍之內，遠遠不能滿足當前的需求。對外投資、對外援助、領事保護、共建“一帶一路”、國內法的域外適用、條約的國內法效力等領域，仍處于無法可依或法規層級較低的狀態。二是現有的涉外法律法規，多數比較原則、籠統，可操作性有待于進一步提高。在完備的國家涉外法律體系中，應當包含該國所締結的全部條約以及習慣國際法，并與該國國內法形成一個邏輯嚴密、配合密切、彼此協調的體系，我國現行法律體系在這方面亟待加強。三是涉外執法司法能力和水平亟待加強，特別是涉外法治人才的數量和質量難以適應我國日益走近世界舞臺中央的歷史進程，律師業國際化步伐總體上滯后于中國企業“走出去”的步伐。運用國際法的意識也存在較大差距，在應對國際爭議“司法化”風險方面，相關應對準備嚴重不足。這些都制約著對外開放進一步深化，迫切需要加快彌補。(16)參見黃惠康：《從戰略高度推進高素質涉外法律人才隊伍建設》，載《國際法研究》2020年第3期。

在“兩局”交織、激烈碰撞的背景下，我國國家安全的內涵比任何時候都豐富，時空領域比任何時候都寬廣，內外因素比任何時候都復雜。我國國家利益分布正加速從集中在本土向本土和海外并重的方向轉變，同外部世界的利益融合不斷加深，海外利益全方位多層次高速度拓展。(17)根據《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報》及商務部、國家統計局和國家外匯管理局聯合發布的《2020年度中國對外直接投資統計公報》等權威統計數據，以下幾組數據具有指標意義：① 出境人次。1949年至1978年這30年間，全國累積出境總人數僅約30萬人次，2019年增加至1.55億人次。② 對外貿易。2000年我國進出口貿易4743.1億美元，2020年增加至4.66萬億美元，連續多年成為全球最大的貨物貿易國。③ 對外投資。2000年中資企業境外直接投資6.2億美元，境外投資存量76億美元。2020年境外直接投資1537.1億美元，投資存量達2.58萬億美元，由2002年的全球第25位上升到第3位。④ 經濟對外依存度。2020年進口原油5.4億噸，鐵礦石11.7億噸，糧食1.4262億噸。從國家利益角度看，正在形成一個“海外中國”，而我國對外開放水平總體上還不夠高，用好“兩個市場”“兩種資源”“兩種規則”的能力還不夠強，應對國際經貿摩擦、爭取國際經濟話語權的能力還比較弱。補齊短板，加強和提升運用法律手段維護國家利益的能力成為緊迫任務。

(四) 汲取世界法治文明成果的戰略舉措

他山之石，可以攻玉。習近平總書記指出，“法治是人類文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨對于各國國家治理和社會治理具有普遍意義，我們要學習借鑒世界上優秀的法治文明成果”。(18)習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期。縱觀全球，世界各主要國家均十分重視以法治思維和法律手段調整本國涉外法律關系，都具有較完備的涉外法律體系，其中以美國(19)美國在獨立之初的1789年就制定了《外國人侵權法》(Alien Tort Statute， ATS)，為外國人針對美境外發生的侵權行為在美發起訴訟提供法律依據，后又通過司法判例逐步規范了該法的適用范圍。現行《美國法典》中有專門一篇處理美國的對外關系和交往，包含大量的對外關系法案， 如《出口管理法》(Export Administration Act， EAA)、《武器出口管制法》(Arms Export Control Act， AECA)、《國際突發事件經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act， IEEPA)、《外國主權豁免法》(the Foreign Sovereign Immunities Act， FSIA)、《海外反腐敗法》(Foreign Corrupt Practices Act，FCPA)、《薩班斯一奧克斯利公司治理法案》(Sarbanes-Oxley Act)、《證券交易法》(Securities Exchange Act)、《郵政電信反欺詐法》(Mail and Wire Fraud Acts)等。和日本(20)日本在明治維新后，走上法治道路，初期以歐洲大陸法系為模板，先后制定了《刑法典》《憲法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《民法》和《商法》，統稱“六法”。1885年頒布首個涉外法令。二次大戰后，依照美國模式進行了大規模的司法改革，包括制定或修訂了數百部涉外法律法規，例如，《外匯及對外貿易管理法》《外資法》《進出口交易法》《證券投資信托法》《主權豁免法》《出入境管理及難民認定法》《反壟斷法》《外國律師處理法律事務特別措施法》《外國破產處理程序的承認協助法》《法律適用通則法》《民事訴訟法》(2011修訂)等，構筑起系統全面的涉外法律體系。較為典型。自20世紀20年代起，美國法學會對本國立法和司法實踐進行了連續的學術編纂性法律重述。2018年出版的《美國對外關系法重述》(theRestatementofU.S.ForeignRelationsLaw)第四版，系統總結了美國對外關系領域的法律與司法實踐，雖無拘束力，但對美國的立法和司法實踐影響巨大，極具研究價值。(21)參見Sarah H. Cleveland ， Paul B. Stephan. “Introduction: The Role of the Restatements in U. S. Foreign Relations Law”，in Paul B. Stephan and Sarah H. Cleveland (eds.)， The Restatement and Beyond: The Past， Present， and Future of U. S. Foreign Relations Law， Oxford University Press， 2020， p.1.

在聯合國194個會員國(含巴勒斯坦)中，除英國、以色列和新西蘭三國外，有191個國家制定了成文憲法，其中126個國家的憲法對條約和國際法在本國法律體系中的地位作出了規定，占近70%，其中，絕大多數國家承認條約或/和公認的國際法原則是本國法律體系的組成部分，約占60%，如德國、美國、法國、南非、俄羅斯、阿根廷、墨西哥等，(22)例如，美國憲法第6條2款規定：“本憲法及依本憲法制定的合眾國法律，及根據合眾國的授權已締結及將要締結的一切條約，均為全國的最高法律。即使與任何州的憲法或法律有抵觸，各州法官均應遵守。”或規定條約或/和公認的國際法原則應該得到尊重或遵守，約占30%，如印度、日本、意大利等。(23)例如，印度憲法第51條C款規定：“國家在與其他國家或組織的交往中應致力于增進對國際法和條約義務的尊重。”

關于條約或/和國際法的位階，多數國家憲法規定，條約或/和國際法原則不得與本國憲法相抵觸或條約必須依憲法締結，如俄羅斯、美國、法國、南非、韓國、阿根廷等國；(24)例如，南非憲法第231條規定：“國會批準的國際協議中可自動執行的規定可直接成為南非共和國的法律，除非它與本憲法或國會制定的法律相抵觸。”個別國家賦予條約高于本國憲法的效力，如荷蘭、土耳其等國；(25)例如，荷蘭憲法第93條規定：“荷蘭締結的國際條約一經公布即對所有荷蘭公民具有拘束力。”土耳其憲法第90條第3款規定：“在基本權利和自由領域，法律與正式實施的國際協議產生沖突的情況下，國際條約優先。”多數國家規定，條約或國際法原則具有高于法律的效力，如法國、俄羅斯、德國等國；(26)例如，法國憲法第55條規定：“依法批準或核準的條約或協議，自公布后即具有高于法律的效力，但就每一協議或條約而言，以其他締約方予以實施為條件。”部分國家規定條約與法律效力相同，如阿根廷、美國、韓國、墨西哥等國；(27)例如，韓國憲法第6條第1款規定：“根據憲法締結并公布的條約以及普遍承認的國際法規則與國內法具有同等效力。”部分國家未對條約或/和國際法原則的地位和具體位階進行規定，如意大利、日本、印度等國。

在涉外法律體系建設中，反干涉反滲透問題一直受到特別關注。英國早在1911年就出臺了《官方保密法》(OfficialSecretsAct)，并正在制定《反國家威脅法》(Counter-StateThreatsBill)，還將出臺新的“外國代理人登記制度”(ForeignInfluenceRegistrationScheme)。美國在這方面的立法更為完備，包括《外國代理人登記法》(ForeignAgentsRegistrationAct)、《游說披露法》(LobbyingDisclosureAct)等眾多專門性法案，對外國在美公關活動、議會游說活動、政府官員或雇員接受外國政府的禮品和旅費資助數額、外來競選資金等事項作出限制。(28)例如，《外國人代理法》規定，美國境內任何個人或實體受外國主體委托、控制、資助或為外國主體利益在美國境內從事該法規定的四類行為均須向美國司法部登記為外國代理人。《游說披露法》規定，職業游說人對議員開展游說活動應向國會參眾兩院書記官登記，并且每半年需提交一份報告。近年來，加拿大、澳大利亞、新西蘭、荷蘭等西方國家紛紛效法美英，制定了本國的反干涉法律。(29)例如，加拿大于2018年制定了《選舉現代化法》，禁止外國組織和個人在加進行政治捐款和對選舉施加不當影響；澳大利亞于2018年制定了《外國影響透明計劃法》和《外國干涉法》；新西蘭于2019年出臺了《選舉法修正案》，將海外政治捐助限額從1500新元降低到50新元；荷蘭于2020年制定了《不當電信控制法》，并正在起草《并購投資國家安全風險審查法》《公民社會透明度法》，分別從數字基礎設施、重要敏感部門、外國資金流入三個方面規制外國對荷蘭社會的干涉。俄羅斯則加強了反對西方干涉的法律斗爭，制定了《非政府組織法》《不受歡迎組織法》《外國代理人法》等反滲透立法，禁止中央和地方官員、議員、法官擁有外國國籍、長期居留權和外國存款，即賬戶等。部分發展中國家，如印度和墨西哥，也出臺了自己的反干涉立法。(30)例如，印度1976年《外國捐贈管理法》對外國資金資助國內政治性組織作出限制。墨西哥2005年《國家安全法》將外國干涉列為國家安全威脅。

在當前國際形勢下，制裁與反制裁斗爭十分激烈，制定反制裁專門法律成為許多國家的優先事項。俄羅斯、伊朗、古巴、委內瑞拉等遭受美國單邊霸凌主義打壓的國家，紛紛通過立法開展反制裁法律斗爭。(31)例如，俄羅斯頒布了《對侵犯俄羅斯公民基本權利和自由人員的限制措施》《應對美國和其他國家不友好行為反制裁措施法》等反制裁立法。反制措施包括：禁止特定外國公民入境，終止或暫停與不友好國家的貿易，限制或禁止不友好國家使領館在俄境內雇傭人員等。伊朗制定了《追究外國政府行為對伊朗公民和外交官權利影響法》《懲罰美國對伊朗實施制裁的伙伴國法》《反制裁戰略行動及維護國家利益法》，授權伊朗政府將特定外國個人和實體納入制裁清單，對美展開反制。委內瑞拉出臺了《促進國家發展和保障人權反封鎖法》。法國、德國等歐洲國家一方面通過歐盟發起單邊制裁，另一方面通過立法抵制美國的“次級制裁”和“長臂管轄”。(32)例如，歐盟于2018年出臺了《阻斷法案》，明確規定任何非歐盟機構根據該法案附件所列域外制裁法作出的判決或裁決對歐盟企業及個人無效，歐盟企業和個人有權因被制裁所遭受的損失向造成損失的企業或個人索賠。德國《對外貿易和支付法令》進一步明令禁止德國居民參與除聯合國、歐盟及德國本國命令外的任何“抵制”行動。

在國際關系中，各國均十分注重運用法律手段推行國家外交政策，維護國家利益。比如，在國家及其財產的主權豁免問題上，絕大多數國家已通過立法從“絕對豁免主義”轉向“限制豁免主義”。(33)參見黃進、杜煥芳：《國家及其財產管轄豁免立法的新發展》，載《法學家》2005年第6期。主動塑造國際規則，謀取制度性權利更是各大國外交政策的優先方向。美西方尤其擅長運用國際法將本國意志轉化為國際規則，將自身利益固化為合法權利。冷戰結束后，西方國家積極宣揚“人道主義干預”“保護的責任”和“人權高于主權”等理念，并在科索沃戰爭等國際實踐中加以運用，力圖根據其戰略利益塑造國際規則。

當前，圍繞國際秩序和國際治理，特別是國際貿易、投資、海洋、極地、網絡、氣候變化等領域的國際規則博弈加劇。(34)參見黃惠康：《國際法的發展動態及值得關注的前沿問題》，載《國際法研究》2019年第1期。國際法作為國際秩序的“穩定器”和固化制度性權利的重要手段，日益成為各國外交和對外斗爭“工具箱”中的必備重器。“規則之爭”“法理之爭”“道義之爭”成為國際競爭的重要領域。通過涉外法治聯動國際法治，是我國積極拓展制度性權利的一條有效路徑。

二、 準確理解和把握“涉外法治”概念的內涵

“涉外法治”概念的提出，是中國特色社會主義法治理論和實踐的一項重要創新發展，同時也為法治理論研究提出了新的課題。當前，涉外法治研究受到學界和業界的高度重視，并已取得一些重要的階段性學術成果。(35)參見莫紀宏：《加強涉外法治體系建設是重大的法學理論命題》，載《探索與爭鳴》2020年第12期；張曉君：《堅持統籌推進國內法治和涉外法治》，載《重慶日報》2020年12月8日；單文華：《“一帶一路”與涉外法治建設》，載《陜西日報》2020年12月8日；黃進：《堅持統籌推進國內法治和涉外法治》，載《光明日報》2020年12月9日；莫紀宏、徐梓文：《善于運用法律武器維護國家利益加強涉外法治體系建設》，載《人民日報》2020年12月25日；黃惠康：《統籌推進國內法治和涉外法治》，載《學習時報》2021年1月27日；馬康：《如何充分認識“堅持統籌推進國內法治和涉外法治”》，載《黨課參考》2021年第1期；王軼：《堅持統籌推進國內法治和涉外法治》，載《人民日報》2021年3月19日；何志鵬：《涉外法治：開放發展的規范導向》，載《政法論壇》2021年第5期；柳華文：《論習近平法治思想中的國際法要義》，載《比較法研究》2020年第6期；周婧：《習近平法治思想指導下堅持統籌推進國內法治和涉外法治》，載《重慶大學學報》(社會科學版)2021年第6期；石靜霞：《“一帶一路”倡議與國際法——基于國際公共產品供給視角的分析》，載《中國社會科學》2021年第1期；陳利強：《中國高質量共建“一帶一路”涉外(國際)法治建構論綱》，載陳利強主編：《“一帶一路”涉外法治研究2021》，人民出版社2021年版，第27-52頁；楊澤偉：《為涉外法治工作提供學理支撐》，載《人民日報》2021年10月20日；黃惠康：《準確把握“涉外法治”概念內涵 統籌推進國內法治和涉外法治》，載《武大國際法評論》2022年第1期；張龑：《涉外法治的概念與體系》，載《中國法學》2022年第2期；崔曉靜：《閉環式涉外法治人才培養模式的探索與創新》，載《武大國際法評論》2022年第2期；彭岳：《統籌推進國內法治和涉外法治的制度創新——中國自由貿易區建設的經驗與啟示》，載《國際法研究》2022年第3期；孔慶江、梅冰：《國際條約在涉外審判中的適用》，載《國際商務研究》2022年第3期；肖永平：《論推動構建人類衛生健康共同體的法治方法》，載《東方法學》2022年第4期；黃進：《論加強涉外法治體系建設》，載《民主與法制》2022年第18期；王受文：《加強涉外經貿法治工作 為高水平開放提供堅實法治保障》，載《民主與法制》2022年第18期；黃惠康：《香港特別行政區在中國涉外法治建設中的獨特地位和重要作用》，載《國際法研究》2022年第4期；等等。但尚未在“涉外法治”概念上形成統一認知，較普遍地存在將“涉外法治”與“國際法治”混淆或將“涉外法治”視為第三種法治形態的誤區，一定程度上出現了泛化“涉外法治”的現象，對涉外法治體系建設本身，如涉外立法、執法、司法、守法、用法和法律服務，則關注不夠，學術研究中“畫地為牢”式的“部門化”和“碎片化”問題已開始顯現。涉外法治基礎理論研究亟待加強。

(一) 涉外法治研究方法論芻議

從涉外法治總體建設的角度看，涉外法治基礎研究可以從理論和實踐兩個層面切入和破題。

在理論層面，可以按照“思想引領、理論探索、系統集成”的思路來推進。

第一是思想引領，也就是說要推本溯源，在學懂、弄通習近平法治思想上下功夫，把我們的思想和研究統一到習近平法治思想上來。明代著名思想家、教育家王明陽(王守仁)曾總結道：“為學須有本原，須從本原上用力，漸漸盈科而進。”馬克思主義認為：“全部社會生活在本質上是實踐的。”(36)參見《馬克思恩格斯選集》(第一卷)，人民出版社1995年版，第57頁。準確理解“涉外法治”概念一定要“讀原著”“念真經”“探本原”。統籌國內國際兩個大局、全面推進依法治國是“涉外法治”的時代邏輯，從“社會主義法制”到“社會主義法治”的認識飛躍是其理論基礎。堅持統籌推進國內法治和涉外法治是準確把握“涉外法治”概念的一把鑰匙。

第二是理論探討。準確理解和把握“涉外法治”概念的內涵，尤其是與“國內法治”以及“國際法治”的相互關系。從基礎的涉外法治概念入手，一直到整個涉外法治思想理論體系的形成，都需要做艱苦的探索。趕時髦、蹭熱度，淺嘗輒止、一知半解，虛夸浮躁、急功近利，夸夸其談、不求實證，本本主義、經驗主義等不良學風都是需要摒棄的。

目前看，在基礎理論層面至少有六個問題值得關注并且加以回答。(1) 搞清弄懂涉外法治概念應運而生的時代背景，把涉外法治的理論研究和實踐推進放到當前國際形勢和國際格局的大環境下來考量，準確地理解和闡釋為什么當下要突出強調涉外法治建設的戰略意義。(2) 捋清涉外法治的理論邏輯，深刻認知從“法制”到“法治”、從“健全法制”到“建設法治國家”、從推進工作的“基本方針”到治理國家的“基本方略”的認識飛躍和根本轉型，夯實統籌國內法治和涉外法治的理論基礎。(3) 科學詮釋涉外法治概念的基本內涵。涉外法治是一個較新穎的概念，要從理論上進行深刻的闡釋，并且科學地加以定義。(4) 相互關聯問題。涉外法治不是一個孤立概念，也不構成一個獨立的法律體系，不能將“涉外法治”等同于“國際法治”，更不能以“涉外法治”取代或涵蓋“國際法治”。(5) 加快推進涉外法治工作戰略布局的路徑。要緊跟時代的步伐，瞄準前沿的需求，系統解決涉外法治體系中的一些制度供給不足的問題。(6) 加強涉外法治的國別研究和經驗提取。要深入細致研究西方發達國家和有代表性的法律體系在涉外法治方面的研究成果和實踐成果。(37)參見黃惠康：《準確把握“涉外法治”概念內涵 統籌推進國內法治和涉外法治》，載《武大國際法評論》2022年第1期。

第三是系統集成。就全球治理而言，全球法治是一個系統，國家法治和國際法治是其兩個子系統；就國家治理而言，國家法治是一個系統，國內法治和涉外法治是其兩個子系統。系統集成首先要求系統性的理論建構，實現系統的完整性。如何在理論上厘清國內法治與涉外法治的相互關系，完成相關法治理論的系統集成，是法學界的一項重要而緊迫的任務。其次是子系統間的互動與銜接，將涉外法治理論運用于維護國家安全，規范對外經濟、貿易、投資行為，保障公民和企業海外合法權益等傳統治理領域、深海遠洋極地網絡氣候變化等國際治理新疆域以及跨境電子商務、數字經濟、人工智能等新興領域，形成切實有效的涉外法治體系建設方案和策略選擇。要在習近平法治思想的指導下，經過深入系統且持之以恒的研究，梳理出涉外法治的“四梁八柱”，形成中國特色涉外法治建設的理論體系，實現在指導思想、戰略布局、藍圖設計、路線規劃、路徑選擇、統籌推進等方面的系統集成。

在實踐層面，要體現問題導向、需求牽引和行動落地。

首先是問題導向，堅持實事求是的學風。要跳出學術研究理論脫離實際的窠臼，緊緊圍繞涉外法治建設中的重大法律問題展開調研。要從中國涉外法治建設的實際出發，深入查找、分析涉外法治建設中存在的薄弱環節，聚焦涉外法治建設中的重點、疑點、難點問題，尤其是一些長期未能解決的理論和實踐問題，展開有針對性的專題研究和集體攻關。其次要按照需求的牽引，圍繞中心，服務大局。要善于在中央關注的涉外法治重點工作中抓準切入點，在形勢的發展變化中捕捉調研題材，在重大和突發事件中發現調研需求。具體說來，就是要按照中央的決策部署和《法治中國建設規劃(2020—2025)》，(38)參見前引，“中國政府網”文。運用法治思維和法治方式處理好國際經濟、政治、社會事務，完善涉外法律和規則體系，補齊短板，強化弱項，提高涉外工作法治化水平。最后是行動落地，提供有效解決方案。政策研究和對策建議的核心價值是“對癥下藥”，中肯、合理、管用、可操作。(39)參見黃惠康：《論國際法理論與外交實踐的融合之道》，載《國際法學刊》2019年創刊號。要把涉外法治理論研究的出發點和落腳點放在加強和提升運用法律手段維護國家利益這一根本問題上來，既要從宏觀層面進行理論思考和理論創新，提出總體思路和建議，也要從微觀層面就加強涉外立法、執法、司法、用法、法律服務、人才培養和國際合作交流等前沿問題提出具體的解決方案，不斷豐富對外斗爭法律工具箱。

(二) 準確把握“涉外法治”概念的內涵

當前，學界對于如何界定“涉外法治”概念的分歧較大。有學者認為涉外法治是國內法治和國際法治的結合部分、交叉部分、重疊部分；(40)參見黃進：《強化涉外司法審判工作 促進涉外法治體系建設——在最高人民法院“一站式”國際商事糾紛多元化解決平臺啟動活動暨民四庭研究基地調研座談會上的發言》，載“最高人民法院國際商事法庭網”，最后訪問日期：2022年7月31日。有學者認為，涉外法治介于國內法治和國際法治之間，自成一個體系；(41)參見張龑：《涉外法治的概念與體系》，載《中國法學》2022年第2期。還有學者將涉外法治和國際法治看作同一概念，甚至認為涉外法治包括國際法治，以及主張以“涉外法學”替代“國際法學”作為一級學科。(42)參見何志鵬：《涉外法治：開放發展的規范導向》，載《政法論壇》2021年第5期。當然，學者們可以從不同視角給“涉外法治”下定義，但定義一定要揭示“涉外法治”概念的本質屬性，即“對特征的獨特組合而形成的知識單元”。(43)概念是人類在認識事物過程中，從感性認識上升到理性認識的結晶，是人類認知思維體系中最基本的構筑單位。中國國家標準(2000)將概念定義為“對特征的獨特組合而形成的知識單元”。

“涉外法治”概念內涵十分豐富，在不同語境下可能包含不同的含義，例如，在治理理念上，它是全面依法治國理念在涉外領域的體現；在思想體系上，它是馬克思主義法治理論的創新發展，是習近平法治思想的重要組成部分；在法治體系上，它是中國特色社會主義法治體系的一部分，與狹義的國內法治相對應，構成國家法治的“一體兩翼”；在功能作用上，它是國家核心競爭力的重要內容，為涉外法律關系的調整和推動構建人類命運共同體提供法治保障。其核心要義是統籌推進國內法治和涉外法治，協調推進國家治理和國際治理，提升國家治理能力現代化。這些解讀從不同側面詮釋了涉外法治概念的內涵，但并未揭示“涉外法治”的法律性質。對此，筆者擬從調整對象、法律屬性、相互關系三個方面或要素來作進一步的界定。

1. 調整對象

涉外法治以涉外法律關系為調整對象。何謂“涉外法律關系”？概而言之，具有外國因素的法律關系。任何法律關系都是由主體、客體和內容(權利義務)三要素構成的，當三要素中的至少一個涉及外國，如當事一方是外國國家、法人或自然人，或客體位于國外，或法律事實發生在國外，就構成了涉外法律關系，常見于民商事法律關系之中，如涉外合同關系，涉外物權關系，涉外債權關系，涉外經貿關系，涉外婚姻、家庭、繼承關系等。(44)例如，《中華人民共和國涉外民事關系法律適用法》第1條規定：“為了明確涉外民事關系的法律適用，合理解決涉外民事爭議，維護當事人的合法權益，制定本法。”該法對涉外民事主體的權利能力和行為能力、涉外婚姻家庭、繼承、物權、債權、知識產權等涉外民事法律關系的法律適用作出了規定。因此，可以將調整涉外法律關系的理念、原則、制度、機制、規則的總和，概稱為“涉外法治”，其中包括涉外立法、涉外執法、涉外司法、涉外法律服務、中外司法合作等方面。

需要注意的是，“涉外法律關系”雖然具有涉外因素，但不能等同于“國際法律關系”。涉外法律關系本質上是國內法律關系的一部分，屬于國家治理范疇，適用本國法律；國際法律關系是國際社會平等獨立主體之間(主要是國家之間)的法律關系，屬于國際治理范疇，適用國際條約和國際習慣法。

2. 法律屬性

傳統的法治理論通常將法律區別為以一國內部社會關系為調整對象的國內法和以主權國家間關系為主要調整對象的國際法，相應地將法治分為國內法治和國際法治。兩者雖有聯系，但獨立存在，互不隸屬。這是經典的國內法與國際法、國內法治與國際法治關系的“二元論”。(45)參見周鯁生：《國際法》，商務印書館1976年版，第2頁。

“涉外法治”概念提出后，一個重要的理論問題是如何界定“涉外法治”，涉外法治是國內法治的一部分，還是國際法治的一部分，抑或構成一個獨立的法治體系？個人認為，就其法律屬性而言，“涉外法治”是中國特色社會主義法治體系不可或缺的重要組成部分，與國內法治一起構成全面依法治國(國家法治)的“鳥之兩翼、車之兩輪”。作為國家法治中的涉外一翼，涉外法治在國家法治和國際法治這兩個獨立的法律體系之間發揮著橋梁和紐帶的作用。(46)參見前引，黃惠康文。

3. 相互關系

我們需要進一步厘清“涉外法治”與“國內法治”、“國內法治”與“國際法治”這兩對關系。所謂國內法治，概指國家基于主權依法治國，處理自己對內對外事務的立法、執法、司法、守法、用法的活動。國內法治既包含處理純國內事務的法治活動，也包含處理本國對外事務的法治活動。在這個意義上，說“涉外法治”是“國內法治”體系的一部分，應該是順理成章的。問題是，當涉及“統籌國內法治與涉外法治”這一命題時，如果說涉外法治是國內法治的一部分，在邏輯上就面臨如何解釋“統籌”二字的問題。(47)參見何志鵬、耿小雪：《國內法治與涉外法治的良性互動》，載陳利強主編：《“一帶一路”涉外法治研究2021》，人民出版社2021年版，第18-19頁。

這里的癥結是，與“法”“法律”“條約”等法律概念一樣，(48)例如，根據《維也納條約法公約》，條約有廣義和狹義之分。廣義的條約指不論以何種名稱或形式出現的“國家間所締結而以國際法為準之國際書面協議”；狹義的僅指這些協議中相對于公約、盟約、憲章等協議名稱而以“條約”稱謂的協議。“國內法治”也有廣義和狹義兩種含義。廣義的國內法治是與國際法治并列的兩個獨立平行的法治體系，與國家治理和國際治理相對應，兩者的聯動需要通過國家間的協調予以推進；而狹義的國內法治則是一國統一的國家法治體系的組成部分，與涉外法治相對應。例如，全國人大常委會通過的諸多法律，如外商投資法、國際刑事司法協助法、涉外民事關系法律適用法，屬于涉外法律，其立法、執法、司法、守法過程就屬于涉外法治的范疇，但這些法律同時也是中國的國內法律，都是由國家立法機構制定并由國內行政機關、執法機關和司法機關施行的；同理，憲法、民法典、刑法、刑事訴訟法等法律屬于典型的國內法，但其中涉及涉外因素或涉外法律關系的規定，又具有涉外法律的屬性。(49)例如，《中華人民共和國憲法》第32條規定：“中華人民共和國保護在中國境內的外國人的合法權利和利益，在中國境內的外國人必須遵守中華人民共和國的法律。”“中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人，可以給予受庇護的權利。”事實上，大量的國內法律中含有涉外或域外適用的條款。由此不難理解國內法治與涉外法治是國家法治的“一體兩翼”。為避免混淆，可考慮將廣義的國內法治稱之為“國家法治”，與國際法治相對應。

從法治體系的角度看，國內法治和涉外法治是全面依法治國的兩個方面，同屬并從屬于各國主權管轄下的國家法治體系；國家法治和國際法治是全球法治的兩個方面，分屬于兩個不同的治理范疇和法治體系，但兩者相互關聯、相互影響、相互交融，都不可或缺。涉外法治在國內法治與國際法治之間發揮著橋梁紐帶、互動融通的作用。一國國內法在域外的延伸適用，國際法和外國法在一國境內的轉承適用，都需要借助涉外法治的連接和中介。

實際上，將國家法治分為國內法治和涉外法治兩個方面，與中國特色社會主義法律體系的其他分類法并無本質區別。2008年3月8日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在第十一屆全國人大一次會議上宣布：以憲法為核心、以法律為主干，包括行政法規、地方性法規等規范性文件在內的，由憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法七個法律部門、三個層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經基本建成。(50)參見吳邦國：《中國特色社會主義法律體系已經基本形成》，載“中國政府網”，最后訪問日期：2022年7月31日。這七大部門法都涉及涉外法律關系的調整，都含有涉外法律或涉外法律規定。涉外法治概念的提出，突出了在“兩個大局”交織的歷史大背景下，妥善處理涉外法律關系和加強涉外法治建設在全面依法治國方略中的重要作用，重在補短板、強弱項，統籌推進。

從法治格局上看，全面依法治國涵蓋國內和國際兩個大局。在國內，涉及國內法治發展和涉外法治建設兩大方面，包括立法、執法、司法、守法、用法和法律服務等多個領域；在國際，則要積極參與全球治理體系變革，推動國際關系的民主化和法治化，引領構建公平正義的國際法治。堅持統籌推進國內法治和涉外法治，并積極參與建設國際法治，是建設社會主義法治強國的必然要求，也是在國際層面推動構建人類命運共同體的堅實保障。

由此可見，“涉外法治”概念并未改變國內法與國際法“二元分立”的基本格局，“涉外法治”本質上仍是(廣義上的)國內法治的一部分。“涉外法治”可能包含某些國際法治元素，或有部分內容與國際法治重疊，如國際習慣法和本國締結或加入的國際條約在國內的適用，國際法治也可能包含各國法治體系中的某些涉外法治元素，但“涉外法治”在本質上屬于國家法治范疇，而不是國際法治的組成部分。涉外法治中的許多法律法規只是國內法中涉外法律關系的調整，是獨立于國際法存在的，其立法的依據是本國憲法或相關國內法律，適用范圍也僅限于本國域內，并不必然涉及國際法的適用。因此，不能將“涉外法治”視為獨立于廣義的“國內法治”(“國家法治”)和“國際法治”的第三種法治體系或國內法治和國際法治相互重疊的部分，即所謂的“三元論”，不能將“涉外法治”等同于“國際法治”，更不能以“涉外法治”取代或涵蓋“國際法治”。(51)參見前引，黃惠康文。

三、 堅持統籌推進，加快涉外法治體系建設

加快涉外法治體系建設是一項系統工程，涉及面廣、環節多、任務重。當務之急是要加快涉外法治工作戰略布局。

(一) 加強涉外法律法規體系建設

新時代社會主義法治建設新“十六字方針”的首要要求就是“科學立法”。(52)參見中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室編：《習近平法治思想學習綱要》，人民出版社、學習出版社2021年版，第2-3頁。要深入推進科學立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質量和效率。要適應高水平對外開放工作需要，完善涉外法律和規則體系，補齊短板，提高涉外工作法治化水平。要積極參與國際規則制定，推動形成公正合理的國際規則體系；加快推進我國法域外適用的法律體系建設；圍繞促進共建“一帶一路”國際合作，推進國際商事法庭建設與完善；推動我國仲裁機構與共建“一帶一路”國家仲裁機構合作建立聯合仲裁機制；強化涉外法律服務，維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權益；建立涉外工作法務制度，引導對外經貿合作企業加強合規管理，提高法律風險防范意識，建立健全域外法律查明機制；推進對外法治宣傳，講好中國法治故事；加強國際法研究和運用。(53)參見前引，“中國政府網”文。

面對十分繁重的涉外法治立法任務，必須加強涉外立法的規劃性、系統性和針對性。要按照“急用先行，務實管用”的原則，區分輕重緩急，制定科學合理、切實可行的立法規劃和工作計劃，加快制定和細化目前急需的涉外立法，盡快形成系統完備的涉外法律法規體系。比如，在外交領域，建議盡早制定對外關系法、條約適用法、外國國家豁免法、海洋基本法、反干涉法、反海外腐敗法、外國代理人法等基礎性或專門性法律，還要構建中國特色的援外法律制度，完善外國人服務管理法律法規；在民商事領域，建議制定國際私法典，構建完善的涉外民商事管轄權、法律適用和司法協助體系；在刑事領域，建議修訂刑法，設置單獨的涉外編或涉外章節，對刑法的域外適用問題作出更為完善的規定，在刑事訴訟法中對涉外刑事訴訟程序進行專章規定，完善國際刑事司法協助法；在行政法領域，建議對行政許可、行政處罰、稅務、環保、網絡安全、海關等領域的法律法規進行修改，增補相應的域外適用條款，完善涉外行政訴訟程序規則，制定國際行政互助法；在經濟法領域，建議修改公司法、企業破產法、銀行法、保險法、證券法、基金法、反壟斷法、不正當競爭法等法律中的地域效力條款，增加專門的涉外章節，為國內法的域外適用提供明確的法律依據。

涉外法治法律法規體系建設，還要為構建人類命運共同體提供法治保障。堅持推動構建人類命運共同體，是習近平外交思想的核心和精髓。(54)參見聞言：《堅持推動構建人類命運共同體 努力建設一個更加美好的世界——學習習近平〈論堅持推動構建人類命運共同體〉》，載《人民日報》2018年10月31日。為構建人類命運共同體提供法治保障，是我國涉外法治工作的重要努力方向。

涉外法治工作要堅持和平發展道路，在國際關系和全球治理中堅持民主、平等、正義，堅定維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序，推動國際關系的民主化、法治化。要積極參與國際規則制定，增強我國在國際法律事務中的話語權和影響力。要繼續做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者、全球治理變革的引領者，為運用法治思維和法治方式推動構建人類命運共同體貢獻中國智慧、中國力量和中國方案。

(二) 優化市場化、法治化、國際化營商環境

“法治是最好的營商環境。”(55)《習近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議并發表重要講話》，載“中國政府網”，最后訪問日期：2022年7月31日。規則和信用是國際治理體系有效運作的基石，也是國際經貿關系發展的前提。優化營商環境需要發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，而加強涉外法治建設是其中重要的一環。習近平總書記指出：“中國人歷來講求‘一諾千金’。我們高度重視履行同各國達成的多邊和雙邊經貿協議，加強法治政府、誠信政府建設，建立有約束的國際協議履約執行機制，按照擴大開放的需要修改完善法律法規，在行政許可、市場監管等方面規范各級政府行為，清理廢除妨礙公平競爭、扭曲市場的不合理規定、補貼和做法，公平對待所有企業和經營者，完善市場化、法治化、便利化的營商環境。”(56)習近平：《齊心開創共建“一帶一路”美好未來——在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講》，載《人民日報》2019年4月27日。上述重要論述，為優化市場化、法治化、國際化營商環境指明了方向。(57)參見陸婭楠等：《法治是最好的營商環境》，載《人民日報 》2019年5月5日。

加快營造市場化、法治化、國際化營商環境，就要針對我國營商環境中的痛點、堵點、難點問題，從完善體制機制的層面入手，進一步構建開放型經濟新體制的法律體系，依法保障各類市場主體公平參與市場競爭，平等對待內資企業、外商投資企業等各類市場主體，健全公開透明的監管規則和標準體系。優先事項包括完善對外貿易和投資領域的法律制度，健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，健全外商投資國家安全審查、反壟斷審查、國家技術安全清單管理、不可靠實體清單等制度，加強對外商投資者合法權益的保護，包括依法嚴厲打擊知識產權侵權行為；出臺海外投資法律法規，理順對外投資管理體制，確立企業和個人對外投資主體地位，健全權益保護、投資促進、風險預警等服務保障，提高服務水平，借助法律手段積極構建多層次、多渠道的風險防范機制，為中國企業和公民“走出去”提供法律保障，維護我國公民、法人在海外的正當權益；完善國際商事爭議解決機制，提升我國的司法和仲裁機構的吸引力和競爭力，增強我國在國際投資爭端解決機制中的實際影響力，研究建立國際商事爭議調解制度和機制。

2019年3月15日，十三屆全國人大二次會議通過了外商投資法，這是我國涉外法治史上第一部全面系統的外資立法，具有里程碑意義。(58)《外商投資法》取代了1979年頒布實施的《中外合資經營企業法》，以及1986年和1988年出臺《外資企業法》和《中外合作經營企業法》(簡稱“外資三法”)，是一部外資領域新的基礎性法律，為進一步擴大對外開放、積極有效利用外資提供了更加有力的制度保障。參見徐杰：《〈外商投資法〉的制度意義》，載《學習時報》2019年7月24日。同年10月22日國務院頒布了《優化營商環境條例》(下文簡稱《條例》)，從制度層面為優化營商環境提供了更為有力的保障和支撐。(59)參見《李克強簽署國務院令 公布〈優化營商環境條例〉》，載“中國政府網”，最后訪問日期：2022年7月31日。《條例》明確規定，優化營商環境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，以市場主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，創新體制機制、強化協同聯動、完善法治保障，對標國際先進水平，為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境。國家進一步擴大對外開放，積極促進外商投資，平等對待內資企業、外商投資企業等各類市場主體。

《條例》涉及面廣，與現行的上千部法規文件密切相關。下一步，要根據優化營商環境需要，進一步完善相關的法律法規，加快配套制度的“立改廢”。要依照法定權限和程序及時制定或者修改、廢止有關法律、法規、規章、行政規范性文件。對符合改革方向的創新性做法和具體程序、法律和條例僅作原則性規定的，需要加快完善相關規章制度；對不符合《條例》精神的法規文件要進行必要修改完善，確保相關法規文件與《條例》保持一致。(60)參見《我國優化營商環境的第一部綜合性行政法規出爐——法治是最好的營商環境》，載“中國政府網”，最后訪問日期：2022年7月31日。

(三) 夯實共建“一帶一路”的法治基礎

共建“一帶一路”是我國今后相當長時期對外開放和對外合作的管總規劃、推動構建人類命運共同體的重要實踐平臺，也是中國向全球提供的公共產品，具有強大的生命力和發展空間。要實現“一帶一路”行穩致遠的宏偉目標，法治保障不可或缺。

經過多年的夯基壘臺、立柱架梁，共建“一帶一路”總體布局已基本完成，形成了“六廊六路多國多港”的互聯互通架構，一大批合作項目落地生根。一幅磅礴大氣、筆墨酣暢的“一帶一路”“大寫意”已然繪就，目前正朝深耕細作、精致細膩的“工筆畫”方向發展。(61)參見推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室：《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》，載“新華網”，最后訪問日期：2022年7月31日。與此同時，共建“一帶一路”國際環境日趨復雜，海外投資風險在逐步累積和顯現，國際商事爭議趨于增加，而與企業“走出去”相關的涉外立法、司法、執法、保障體系尚待健全，服務于共建“一帶一路”的規則體系和條約保障體系也還存在不少短板。要正確把握共建“一帶一路”面臨的新形勢，加快“一帶一路”法治體系建設。

法治是推動共建“一帶一路”高質量發展的重要保障。要全面強化風險防控，落實風險防控制度，探索建立境外項目風險的全天候預警評估綜合服務平臺，及時預警、定期評估；要加強海外利益保護、國際反恐、安全保障等機制的協同協作；要統籌推進疫情防控和共建“一帶一路”合作，全力保障境外人員生命安全和身心健康；要教育引導我國企業和公民自覺遵守當地法律，尊重當地風俗習慣；要加快形成系統完備的反腐敗法律法規體系，加大跨境腐敗治理力度。(62)參見《習近平在第三次“一帶一路”建設座談會上強調 以高標準 可持續 惠民生為目標 繼續推動共建“一帶一路”高質量發展》，載《人民日報》2021年11月20日。

要進一步建立健全“一帶一路”法治保障條約網絡。截至2021年12月31日，中國已與145個國家和32個國際組織簽署了200多份共建“一帶一路”合作文件，(63)參見《高質量共建“一帶一路”成績斐然——2021年共建“一帶一路”進展綜述》，載《人民日報》2022年1月25日。但具有拘束力的條約還為數不多。要加強主動謀劃，完善面向“一帶一路”國家的國際投資貿易便利化條約網絡，力爭用新一代條約實現全覆蓋。要加強對締約工作的集中領導，完善條約網絡管理和數據庫建設。

海外投資風險，要防患于未然。要認真評估海外投資目的地國家的法治環境，尤其是該國對外國投資的政策和法律保障，加強對合作方市場行情、營商環境和法律制度的研究，事前做足風險評估，加強投資項目建設、運營、采購、招投標全過程的內部合規性管理，堅持一切合作都在陽光下運作，打造廉潔絲綢之路；要培養和堅守企業家的法治精神，不但對法律有敬畏之心，還要學會用法律的手段來維權，把防范投資風險的關口前移，移到商業交易之前，事先約定投資爭議的解決方式，從法律上和源頭上防范重大投資風險。(64)參見黃惠康：《“一帶一路”涉外法治研究》(第一輯)，載陳利強主編：《“一帶一路”涉外法治研究2021》，人民出版社2021年版，第1-6頁。

要建立與“一帶一路”共商共建共享國際公共產品性質相匹配的高效、公正、便捷的爭端解決機制，著力提升我國調解、仲裁和司法機構的吸引力和競爭力，讓當事方更愿意選擇在我國解決爭端。最高人民法院正在推動建立和完善的“一站式”國際商事爭端解決平臺是一個有益的嘗試。(65)參見：《最高法：推動建立“一站式”國際商事糾紛多元化解決平臺》，載“人民網”，最后訪問日期：2022年7月31日。下一步應抓緊完善仲裁法律體系，為在華開展國際投資仲裁創造更好的法治環境。從長遠看，還可嘗試建立一套多邊機制。參與多邊機制的各締約國按照自己承諾的統一規則行事，享有權利并承擔義務，形成相對統一的“一帶一路”經貿爭端解決機制，進而提高全球經濟治理的穩定性與法治化水平。

(四) 妥善解決條約在國內法中的地位和效力問題

“條約必須信守”(PactaSuntServanda)是一項古老的國際法原則，也是維護國際關系和國際法律秩序穩定性的根本基礎。(66)《聯合國憲章》在序言中莊嚴宣示，“我聯合國人民同茲決心……尊重由條約與國際法其他淵源而起之義務，久而弗懈”，并在基本原則項下明確規定，“各會員國應一秉善意，履行其依本憲章所擔負之義務”。根據《維也納條約法公約》，凡有效之條約對各當事國有拘束力，必須由各該國善意履行。當事國不得援引國內法規定為理由而不履行條約。迄今，我國締結了28000多項雙邊條約，加入了600余項多邊公約(含公約修正案)。(67)參見《中華人民共和國條約數據庫》，載“外交部網站”，最后訪問日期：2022年7月31日。外交實踐中，我國批準、核準或加入條約的批準書、核準書、加入書中均含有如下措辭：“中華人民共和國(政府)對條約(協定)中所載一切完全遵守。”應高度重視條約的履約，依法行使權利，善意履行義務。(68)最高人民法院、最高人民檢察院、外交部、公安部、國家安全部、司法部《關于處理涉外案件若干問題的規定》第1條規定：“涉外案件應依照我國法律規定辦理，以維護我國主權，同時也應恪守我國參加和簽訂的多邊或雙邊條約的有關規定。當國內法以及某些內部規定同我國所承擔的條約義務發生沖突時，應適用國際條約的有關規定。根據國際法的一般原則，我國不應以國內法規定為由拒絕履行所承擔的國際條約規定的義務。”我國國際法學者一直呼吁在憲法或立法法中明確規定國際法在國內法體系中的效力問題。(69)參見萬鄂湘主編：《國際法與國內法關系研究》，北京大學出版社2011年版，第482頁。將我國締結或加入的條約納入我國的涉外法治體系，是統籌推進國內法治與涉外法治、協調推進國內治理與國際治理的應有之義，應盡早尋求妥善解決。

條約在我國法治體系中的效力問題是長期以來國際法與國內法關系難以解決的主要癥結。1982年民事訴訟法(試行)第189條規定，我國締結或加入的條約同本法有不同規定的，適用該條約的規定，我國聲明保留的條款除外。這一規定被學界視為規范國際法與國內法關系的一項重大突破，并被《民法通則》、海商法、民用航空法等近百部民商事法律所采用。(70)參見王勇：《中華人民共和國條約法問題研究(1949—2009)》，法律出版社2012年版，第109頁。1991年民事訴訟法第260條沿用了上述規定。但由于意見分歧，2000年立法法和2020年民法典回避了條約的效力問題。(71)參見陳麗平：《明確國際條約在我國的適用》，載《法治日報》2014年11月24日。

我國國際法學界普遍認為，國際法與國內法的關系或條約在國內法體系中的適用問題難以繞開，也無法回避，《民法通則》的相關規定值得總結借鑒并加以完善提升。(72)參見王玫黎：《民法典時代國際條約地位的立法模式》，載《現代法學》2021年第1期。

個人認為，條約在國內的適用問題較為復雜，需要審慎研究解決方案，既要立足于中國特色社會主義法治道路，又要借鑒國際上的有益經驗。首先，堅持“憲法至上”的原則。如前文所述，世界上多數國家憲法明確規定，條約不得與本國憲法相抵觸。憲法是我國的根本大法，具有最高的法律地位和最高的法律效力。條約應該納入我國的法律體系，但其效力不應高于或等于憲法。在這方面，俄羅斯的最新憲法修正案有值得借鑒之處。(73)俄羅斯2021年修訂的憲法第79條規定：俄羅斯聯邦可以參加國家間聯合體并根據國際條約將其部分職權轉交給國家間聯合體，前提條件是此舉不限制任何公民的權利與自由、不違背俄羅斯聯邦憲法制度基礎。政府間組織根據俄羅斯聯邦參加的國際條約所作的決議在解釋時違反俄羅斯憲法的，不得在俄羅斯聯邦內執行。其次，依據憲法、立法法、締約程序法等相關法律的規定，將我國締結或加入的條約分成全國人大常委會批準或決定加入的條約，國務院批準、核準、接受或決定加入的條約，中央政府部門對外締結的屬于本部門職權范圍內事項的協定三大類，并分別賦予與法律、行政法規和部門規章相等的法律效力；最后，當條約與我國法律法規有不同規定時，一個可供選擇的解決方案是，在立法中作出原則性規定，除在簽訂、批準或加入時聲明保留的條款外，適用該條約的規定，或在必要時，通過“一事一議”的方式，賦予某些特殊類型的條約(如雙邊投資協定)優先適用的效力。

在條約的國內法地位和效力問題上，還有一個重要的制度性和機制性問題是，如何解決條約在國內具體適用的方式問題。參照國際實踐，將條約區分為“自動執行條約”和“非自動執行條約”是一種可行的選擇，有利于解決不同條約在國內的具體適用的方式問題。例如，內容較為具體、具有可操作性、與公民個人利益聯系緊密的“私法性條約”(如大量的民商事條約)宜采取直接適用的方式，而內容較為原則、抽象、不具有可操作性、與國家利益聯系緊密的“公法性條約”(如政治和司法類條約)宜采取間接適用的方式，也即通過國內立法予以轉化的方式，從而既能維護國家主權，又能提高適用條約的效率。

(五) 加快中國法域外適用的法律體系建設

所謂“國內法域外適用”，是指國家針對位于或發生在本國領土之外的人、物或行為適用本國法律規則的過程，包括國內立法機關的立法行為、執法機關適用和執行國內法的行為，以及國內法院實施司法管轄的行為。有學者將法的域外適用解讀為“內國法適用于外國人”或者“發生在外國的事項”，此種理解并不完全準確，因為沒有指出內國法是在域外適用這一關鍵性要素。(74)參見《創新論壇第六講“法的域外適用相關問題”成功舉行》，載“中國法學網”，最后訪問日期：2022年7月31日。還有學者將“中國法域外適用”等同于美國的“長臂管轄”(long-arm jurisdiction)，并且交互使用“長臂管轄”和“國內法的域外適用”，這雖然較為通俗，但不準確。更為重要的是，“長臂管轄”已成為美國單邊霸凌主義的代名詞，其本質是美式霸權。近年來，美國不斷擴充“長臂管轄”的范圍，涵蓋了民事侵權、金融投資、反壟斷、出口管制、網絡安全等眾多領域，并在國際事務中動輒要求其他國家的實體或個人必須服從美國國內法，否則隨時可能遭到美國的民事、刑事、貿易等制裁。(75)參見國務院新聞辦：《關于中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書之第四部分《美國政府的貿易霸凌主義行為》，載“中國政府網”，最后訪問日期：2022年7月31日。因此，不能在“中國法域外適用”與美國的“長臂管轄”間畫等號，反對美國的“長臂管轄”和主張加快中國法的域外適用，也并非“雙重標準”。

本國法的域外適用是國際法認可的保護性管轄和普遍性管轄的具體體現，對屬人管轄權和屬地管轄權構成補充，只要符合國際法就是合法的，應該理直氣壯、旗幟鮮明地積極推進。我們一貫堅決反對的是美西方濫用“長臂管轄”。(76)參見肖永平：《“長臂管轄權”的法理分析與對策研究》，載《中國法學》2019年第6期。

何謂“濫用”？一是過于寬泛的域外司法管轄權，“司法之手”伸得過長，嚴重威脅到他國的管轄主權。美國將“最低限度聯系”原則極度放大，無論事件或行為發生地在何處，只要和美國發生了任何聯系，哪怕僅僅是一通電話、一封郵件或是一筆銀行轉賬，美國都具有司法管轄權，顯然超出了本國法域外適用的合理范圍，具有明顯的擴張性。二是將本國法律凌駕于國際法之上，動輒對他國發動違反世界貿易規則的單邊貿易制裁，(77)例如，美國以產業損害和保護知識產權為由，繞開世貿組織爭端解決機制，單純根據《1962年貿易擴展法》《1974年貿易法》等國內法律，挑起國際貿易摩擦，以“232條款”“201條款”和“301條款”名義，對相關國家發起一系列貿易調查，并施以單邊貿易懲罰措施。并且憑借其國際金融霸權，將單邊制裁強加給第三國，禁止第三國個人和實體與被制裁國及其個人和實體從事某些特定交易，逼迫其他國家在制裁問題上按美國號令行事。(78)參見楊永紅：《次級制裁及其反制》，載《法商研究》2019年第3期。三是將“長臂管轄”作為推行強權政治和霸權主義的法律工具，如打著保護“人權”的旗號，干涉他國內政，如違反主權豁免原則的誣告濫訴。美國還利用“長臂管轄”為美國的商業利益服務。(79)2019年1月，法國阿爾斯通公司前高管皮耶魯齊出版《美國陷阱》，披露阿爾斯通被美企“強制”收購，以及美國利用《反海外腐敗法》打擊美企競爭對手的內幕。從1977年到2014年，美國有關當局開出26個超過1億美元的罰單，其中21個是非美國公司。多年來法國公司被美國處罰的金額高達130多億美元。

濫用“長臂管轄”違反國際關系基本準則，損害他國合法權利，破壞國際法治，理所當然地遭到了國際社會的強烈反對，甚至遭到其歐洲盟友的抵制。對于外國的非法制裁，受害國有權依據國際法和本國法采取對等反制措施。歐盟針對美國的“阻斷”立法就是對美國濫用“長臂管轄”的合法反制。(80)參見趙磊：《美國嚴重的“長臂管轄權”——不可預見性與隨意選擇性》，載“金融界網站”，最后訪問日期：2022年7月31日。

中國法域外適用是當前涉外法治體系建設的一項緊迫需要。(81)2021年3月8日，全國人大常委會委員長栗戰書在向十三屆全國人大四次會議做常委會工作報告時強調，要加快推進涉外領域立法，圍繞反制裁、反干涉、反制長臂管轄等，充實應對挑戰、防范風險的法律“工具箱”，推動形成系統完備的涉外法律法規體系。參見《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2021年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上》，載“中國政府網”，最后訪問日期：2022年7月31日。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出，要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強重要領域立法，加快中國法域外適用的法律體系建設，以良法保障善治”。(82)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載“中國政府網”，最后訪問日期：2022年7月31日。事實上，一個國家的國際地位越高，該國國民的國際性活動越頻繁，國內法律的域外適用就越有必要。

我國應盡快建立健全中國法域外適用法律體系，通過立法、執法、司法和法律服務，確保中國法在域外的有效適用；要完善相應的國內法域外適用配套機制，建立跨部門協調機制，確保中國法律域外適用的統一性和權威性；要強化涉外執法司法能力建設，加強中國法域外適用的精確性、多樣性和靈活性，健全現行法律域外適用的標準和程序，強化執法實踐，并加強國際司法執法合作；要強化涉外法律服務，維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權益，依法維護海外僑胞權益。

四、 結 語

當今中國正處于民族復興的關鍵時期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩。這是一個需要先進思想而且一定能夠產生先進思想的時代。(83)“一個民族想要站在科學的最高峰，就一刻也不能沒有理論思維。”恩格斯如是說。參見恩格斯：《〈反杜林論〉序》，載《馬克思恩格斯選集》(第三卷)，人民出版社1972年版，第467頁。中央全面依法治國工作會議，確立了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位，這是具有重大現實意義和深遠歷史意義的大事。源浚者流長，根深者葉茂，涉外法治建設必須在習近平法治思想的指引下穩步推進。(84)參見中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室：《關于認真組織學習〈習近平法治思想學習綱要〉的通知》，載“中國政府網”，最后訪問日期：2022年7月31日。

法治是近代人類政治文明進化的重要成果，是當今世界各國治國理政的基本方式。“無以規矩，不成方圓。”加強涉外法治建設對于有效防范外部挑戰風險，更好地維護國家主權、安全、發展利益，實現中華民族偉大復興中國夢，對于維護世界和平穩定與發展繁榮、構建人類命運共同體，都具有重要而深遠的戰略意義。

“備豫不虞，為國常道。”居安思危，思則有備，有備無患，增強憂患意識、防范風險挑戰要一以貫之。黨的十九屆五中全會提出：“全黨要統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，深刻認識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，深刻認識錯綜復雜的國際環境帶來的新矛盾新挑戰，增強機遇意識和風險意識，立足社會主義初級階段基本國情，保持戰略定力，辦好自己的事，認識和把握發展規律，發揚斗爭精神，樹立底線思維，準確識變、科學應變、主動求變，善于在危機中育先機、于變局中開新局，抓住機遇，應對挑戰，趨利避害，奮勇前進。”(85)《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，載“中國共產黨新聞網”，最后訪問日期：2022年7月31日。這是黨中央對統籌國內國際兩個大局的最新表述和明確要求，揭示了加強涉外法治建設的時代邏輯。

面對“兩個大局”的歷史性交匯、復雜嚴峻的國際形勢和前所未有的外部風險挑戰，必須深刻認識國際格局演變與民族復興目標的疊加性、同步性、長期性，充分發揮涉外法治在應對外部風險挑戰、維護國家利益方面的重要作用，為改革發展和民族復興保駕護航。

全面依法治國，就基本格局和體系集成而言，就是要統籌國內國際兩個大局，統籌推進國內法治和涉外法治，就是要補短板、強弱項，將紛繁復雜的涉外工作納入法治的軌道，就是要加強涉外法治工作的戰略布局，全面提升涉外工作的法治化水平。

在涉及我國核心利益的問題上，要善用法治武器，堅決維護中國共產黨領導和中國特色社會主義制度，堅決捍衛國家主權、安全、領土完整，堅決遏制和打擊一切形式的分裂行徑，積極保障經濟金融安全，有效維護海外利益,推動構建人類命運共同體。

大道至簡，實干為要。統籌推進國內法治和涉外法治，加快構建涉外法治戰略工作布局，理論要先行，關鍵在行動。法學界的同仁們要認真學習貫徹習近平法治思想，胸懷“兩個大局”，面向涉外法治建設一線，潛心研究相關法律問題，提出切實可行的解決方案，為加快涉外法治建設提供強有力的智力支撐。