鄉村振興背景下新型農村集體經濟發展問題及對策建議

鄧祖亮

（中共界首市委黨校，安徽界首 236500）

農村集體經濟是農村經濟的重要組成部分，在全面打贏脫貧攻堅戰后，發展壯大農村集體經濟是全面推進鄉村振興的必然要求。黨和國家重視探索、發展、壯大農村集體經濟。黨的十九大報告指出，要深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。2016 年，中共中央、國務院發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，要科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發展新型集體經濟。2021 年中央一號文件提出，2021 年基本完成農村集體產權制度改革階段性任務，發展壯大新型農村集體經濟。在“十四五”規劃和2022年中央一號文件中，黨中央再次強調要發展新型農村集體經濟，并在產權制度改革、發展路徑、監管體系健全等方面提出具體要求。

1 內涵及意義

1.1 新型農村集體經濟的內涵

新型農村集體經濟的概念是相對傳統農村集體經濟而言的。傳統農村集體經濟形成于1953—1978 年，1949 年后經過3 年土地改革，億萬農民分到了土地，農民生產積極性顯著提高。但土地改革后建立的農民土地所有制與社會主義工業化不適應、與社會主義性質不符。因此，我國在1953—1956年對農業、手工業和資本主義工商業進行社會主義改造，開始了對農村集體所有制經濟的探索。1958 年人民公社成立，廢除一切私有制，將生產、核算、分配全部統一到公社內，特征是“一大二公、政經合一”“三級所有、隊為基礎”，高度集中的管理模式、單一的經營方式、分配上的絕對平均主義、干部家長式決策等嚴重束縛了農業生產力，打擊了農民生產積極性，這一時期形成了傳統農村集體經濟概念與特征。

新型農村集體經濟概念形成于1978年之后，家庭聯產承包責任制推行后，賦予農民生產經營自主權，充分調動了農民生產積極性。但家庭聯產承包責任制過分強調“分”，而忽視了“統”，導致農村集體資源匱乏、經濟發展緩慢、市場競爭力弱，無法提供有效的公共服務[1]。實際的矛盾和需求、國內外形勢的發展變化、國內國際雙循環體系的構建、鄉村振興與共同富裕目標的提出等，都對新型農村集體經濟有效實現形式、產權制度改革、發展路徑等提出了新的發展要求。新型農村集體經濟的概念、內涵也由此開始形成和發展，即明晰的產權關系、清晰的成員邊界、合理的治理機制和利益分享機制，包括但不限于集體所有制經濟，還包含了合作制、股份制、混合型集體經濟等。新型農村集體經濟是一種管理民主、利益共享、發展模式多元的現代經濟形態。

1.2 發展新型農村集體經濟的意義

1）鞏固黨在農村的執政基礎。農村集體經濟是農村基層政權建設的物質基礎，農村集體經濟的發展狀況直接關系到基層黨組織的凝聚力和組織服務群眾的能力。因此，發展壯大村集體經濟關系到黨在農村的執政基礎和執政地位。

2）鄉村振興的關鍵路徑。發展新型農村集體經濟是實現鄉村振興，即農村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的物質基礎，有利于促進資金、文化、技術、人才、教育和醫療等要素向鄉村流動，有利于引領鄉村產業轉型升級，推動傳統農業與現代產業、農村與城市、農民與市民的融合發展，進而彌合城鄉鴻溝，促進城鄉一體化，最終推動鄉村全面振興。

3）實現共同富裕的必然要求。習近平總書記指出，要把好鄉村振興戰略的政治方向，堅持農村土地集體所有制性質，發展新型集體經濟，走共同富裕道路。習近平總書記的講話指明了發展新型農村集體經濟的政治方向及新型農村集體經濟和共同富裕之間的邏輯關系。發展新型農村集體經濟是鞏固脫貧攻堅成果、實現鄉村振興和共同富裕、體現社會主義制度優越性的重要抓手。

2 制約因素

當前，從中央到地方對新型農村集體經濟的重視和支持力度不斷加大，但基于國情和歷史因素，我國新型農村集體經濟還處于設想和探索階段。整體來看，對上級資源、政策依賴性強，收入渠道單一，比較效益低，市場競爭力弱，與現代企業經營管理相匹配的觀念要素、體制要素、市場要素等尚未具備。

2.1 思想落后

1）很多干部、群眾消極看待農村集體經濟，對集體經濟認識存在誤區、排斥和疑慮，未充分認識到發展農村集體經濟具備完善社會保障體系、提供公共服務等功能。2）政府注重發展民營經濟而忽視了集體經濟，群眾重視個人利益而忽視了集體利益。3）農村集體經濟發展在項目安排、投入力度、資產積累、資金支持上長期歷史欠賬，導致發展進程緩慢。

2.2 資源不足

在城鎮化、工業化快速發展下，資金、技術、人才等要素均大量流向城市，導致農村集體經濟發展資源匱乏。同時，由于家庭聯產承包責任制將包括土地在內的集體資產全部分配到戶、分產到戶，導致村集體資本積累和可支配資源不足，村集體經濟“空殼化”現象嚴重。因此，當前需積極補充和引進現代村級集體經濟發展所必需的資金、資產、資源、技術、人才等要素。

2.3 人才匱乏

1）勞動力不足?，F代經濟快速發展、城鄉收入差距較大等因素導致農村2 億多青壯年勞動力流向城市，留守農村的大多是老人、婦女和兒童，農村集體經濟發展勞動力不足。2）專業技術人才匱乏。新型農村集體經濟的發展既缺少懂農村、愛農村、年輕有闖勁的帶頭人，又缺少會經營、懂市場的專業管理人才，人才短板突出。但當前人才引進機制建設不完善，很多地方尚未形成系統的科技、規劃、設計、市場經營、運作管理等專業人才的引進、使用、管理機制，缺乏有力的人才吸引政策。

2.4 政策扶持不足

1）缺乏頂層設計。當前，發展新型農村集體經濟在總體規劃、體制機制、目標要求、政策扶持、要素配備和考核獎懲上缺少頂層設計，政策推動效應不明顯。2）要素保障不充分。農村集體經濟大多規模小、資金少、市場競爭力弱，需要政府在人才、用地、技術、財政和金融等方面加大扶持力度。3）涉農部門政策統籌整合力度不夠。各部門需在規劃設計、政策協調、資金落實上整合資源，形成系統性的扶持政策，避免力量分散、“政出多門”[2]。

2.5 體制機制不健全

1）行政體制不健全。未設立專門的行政管理機構負責調度、管理新型農村集體經濟發展工作，導致當前農村集體經濟發展工作系統規劃不足，發展不全面、不平衡。2）投入機制不健全。注重發展民營經濟、鄉鎮企業，對集體經濟發展重要性認識不充分，導致在要素配備、資金投入、項目安排等方面支持力度不足。3）激勵機制不健全。村集體經濟多由村黨組織書記擔任負責人，由于村干部主要負責村集體的日常事務，大多綜合素質不高，無法解決集體經濟發展過程中出現的問題，且當前職位升遷、政績考核、利潤分配等激勵機制不健全，導致村干部發展集體經濟缺少物質和精神動力。4）風險保障機制缺失。農村集體經濟普遍體量小、產業層次低、市場競爭弱，面臨著自然和市場的雙重風險，因此，在“利益共享、風險共擔”機制尚未建立健全的情況下，村干部大都不愿帶頭發展村集體經濟。5）監督機制不健全。村干部對村集體經濟的領導和處置權較大，但由于村干部處在村民自治體系之內，缺乏對村干部的考核評價制度、自上而下的約束監管和自下而上的群眾監督，導致村干部對集體經濟管理隨意、對集體資產處置輕率，使得集體利益受損。

3 對策建議

3.1 強化重要性認識

1）向村民提供環境整治、房屋維修、養老托幼等基本公共服務，向五保戶、脫貧不穩定戶、突發重大困難戶、獨居老人戶等特定群體提供基本社會福利，強調發展新型農村集體經濟是維持村黨組織和村委會日常運轉的經濟基礎。2）發展新型農村集體經濟有利于推動農村改革、增強鄉村活力、促進鄉村經濟發展，是應對經濟、社會危機的必然舉措；有利于維護社會穩定、鞏固脫貧攻堅成果、防止發生規模性返貧，是體現社會主義制度優越性的內在要求。因此，相關部門要充分認識到發展農村新型集體經濟的重要性和緊迫性，要加強對集體經濟的實現形式、變革創新等的理論學習和實踐探索，把發展村集體經濟擺到突出位置。

3.2 創新發展模式

2018 年，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，提出“發展多種形式的股份合作”的政策主張，為農村集體經濟創新發展提供了新思路、新機遇。我國農村地域廣大，村情、地情差異較大，應因村施策，整合當地人才、政策、技術等優勢資源，創新農村集體經濟發展模式。

3.2.1 形式創新

1）對資源稟賦較好、要素配備充分的地區，應以經營性產業為主，打造產業主導型經濟。2）對資源稟賦較差、集體積累較少地區，可通過盤活集體資源、股份制改革等措施，采取投資、入股等方式，變資源為資產、資金為股金、農民為股民，發展多領域、多形式的分紅型集體經濟。3）對勞動力外流嚴重、耕地稀少的地區，可通過成立勞務合作社、生產經營合作社、托管服務機構等服務實體，發展服務型集體經濟。4）對耕地集中、適合規?；a地區，可通過建立產權交易平臺，發展規?；w經濟[3]。

3.2.2 管理創新

借鑒現代企業管理辦法和互聯網等現代信息技術，推動集體資產管理實現現代化、信息化，及時有效整合集體資產，防止集體資產被非法侵占和損害。

3.2.3 發展模式創新

1）資源經濟發展。整合農村集體所有的山水、林草、土地等自然資源，建設完善加工、生產、倉儲、生活服務和經營等基礎設施，通過整合農村自然資源和完善基礎設施建設，發展民俗、村域旅游、農家樂等農村旅游產業項目，增加集體經濟收入。2）盤活存量資產。整合廢棄或空置的舊廠房、衛生院、祠堂、學校、倉庫和設施設備等資產，通過租賃、入股、承包經營、自主經營等方式增加集體收入。3）提高土地利用率。推動集體土地規模流轉，提高農業產出率，發展綠色、生態的特色農業產業，開發一批“名、優、特”的農業產品[4]。同時，利用村集體建設用地建設村辦現代加工企業，以初級農產品為原料，延長產業鏈，發展農產品深加工業，提高產品附加值。4）發展特色服務產業。村集體組織成立現代便民服務公司，開發物業管理、郵政服務、社區超市、紅白理事會、家政服務、勞務中介、工程承包、農資采購、旅游接待和農產品批發等服務項目，在“特”和“?！弊稚险页雎贰⒆鑫恼?，增加集體經濟收入[5]。5）資本化發展。用集體資金通過合法程序投資經營能力強、發展前景好、經濟效益穩定的企業，以增加集體經濟收入；或將村集體資金和財政扶持資金由國家開發投資集團有限公司、專業投資公司進行投資運作，獲取資本增值收入。6）產業發展合作。通過經濟強村幫扶帶動經濟弱村、跨區域跨行業聯村聯營、產業鏈帶動區域發展、招商引資、村域內入股聯營等方式，實現產業科學分工、資源優勢互補，合作共贏。

3.3 創新人才引進和培育模式

人才是鄉村集體經濟發展的關鍵。1）加強人才引進。通過社會招聘、機關事業單位選聘、群眾推薦、黨委和政府委派等方式選拔一批綜合素質高、理念先進、富有開拓創新精神的人擔任村集體經濟職業經理人，專門負責產業發展、項目推進、招商引資等集體經濟發展工作。注重從大學生、致富能手、退伍軍人、鄉賢能人、合作社負責人當中選派一批懂市場、會經營、責任心強、樂于奉獻的人進入集體經濟組織，為集體經濟發展注入新鮮血液。通過建立人才選拔制度，為鄉村集體經濟發展培育人才。2）加強內部人才培育。通過業務培訓等方式，轉變傳統的經營理念，提高種植養殖實用技術、機械設備使用水平、產品營銷、規劃設計、現代企業管理等綜合能力。3）借助外部人才資源。整合涉農院校、龍頭企業、科研院所等機構的專業人才，組建專家服務團，對接鄉鎮。建立“校企”“校村”“村企”合作模式，做好涉農產品研發、技術攻關、技術培訓等基礎工作，為集體經濟發展提供外部人才技術支持[6]。4）建立獎勵機制。從績效獎金、職稱評定、職務升遷等方面采取措施，激勵優秀人才、專家等參與、扶持村集體經濟發展。

3.4 加大政策扶持力度

政策扶持是發展農村新型集體經濟的關鍵。1）完善制度頂層設計。通過制度設計明確新型農村集體經濟的發展目標、實現路徑，做好集體經濟的規劃藍圖，整合集體資源，統籌各方力量參與農村集體經濟發展，確保集體經濟各項工作有序推進。2）加大政策扶持力度。加大對人才、土地、財政、金融、技術等涉農集體經濟發展要素的統籌整合力度，形成系統性的扶持政策。3）加大金融改革力度。通過政策支持、減免稅收等財政政策，引導民間資本、工商資本、銀行貸款等社會資本投資農村集體經濟，為農村集體經濟發展提供充足的發展資金。同時，積極探索集體經營性建設用地使用權、宅基地使用權、承包地經營權、大宗貨物、生產設施設備等抵押擔保辦法，增加農民的非工資性收入，進而促進農村集體經濟發展。4）完善涉農平臺建設。建立涉農政策平臺、產權交易平臺、多渠道學習交流平臺，將資源交易、入股和最新經濟、農業政策等涉農信息梳理整合，通過“互聯網+”、大數據等現代信息技術進行區域農業信息共享，提高農業信息化水平，進而促進農村集體經濟發展。

3.5 深化體制機制改革

1）推動農村集體經濟行政體制機制改革。在縣（市、區）范圍內設立專門的行政機構，對要素配備、資金投入、項目安排等方面進行統籌規劃并加大扶持力度。同時，堅持月調度、季總結、年會商，加強對村集體經濟發展綜合研判，不斷校正發展偏差。2）健全村級集體經濟發展激勵機制。實行集體經濟發展責任到人制度，加強對村黨組織、集體經濟組織負責人在發展集體經濟方面的績效考核，對成績突出的在職位升遷、利潤分配、政績考核等方面予以傾斜，按照現代企業管理方式對經營者給予物質和精神獎勵，減少行政干預。3）建立部門協作機制。圍繞土地承包費收取難、集體資產管理難、融資貸款難、招商引資難和環境污染治理難等問題，由鄉村振興局、銀行、政法、信訪等部門成立聯合工作小組，逐一重點突破。4）健全監督管理制度。加強農村集體資產管理，建立自上而下的約束監管和自下而上的群眾監督制度，縣、鄉主管部門和村集體資產監督委員會應加大對村集體資產的審查和監督力度，防止集體資產受損和流失。5）建立風險防控機制。科學預判、防范農村集體經濟發展過程中出現的各類風險問題，確保收益可期、風險可控。6）完善收入分配制度。處理好集體經濟收入與利潤分配的關系，集體經濟利潤是為了保障村民權益和提供更好的社會服務，因此要合理規劃使用集體收入，在保障居民權益的同時，儲備后續發展資金，以促進農村集體經濟可持續發展。