區域環保督察的功能定位及制度完善

竺效 邱濤韜

摘要：跨區域環境治理需要地方政府間的密切協作，同時也離不開具有更高權威的主體的介入。作為我國的跨區域環境保護管理機構，環保督察局應當在跨區域環境治理中發揮積極的作用。然而，由于功能缺位，長期以來區域環保督察機構在跨區域環境治理方面所能發揮的作用非常有限。解決這一問題的關鍵在于明確我國區域環保督察機構在跨區域環境治理中的功能定位。基于我國的生態環境治理實踐，通過對“污染影響跨區域”和“污染源跨區域”兩大類我國目前主要的跨區域環境問題進行分析可知，區域環保督察機構應當擔任“監督者”而非“管理者”的角色。充分借鑒中央環保督察的制度框架，區域環保督察機構應當通過構建跨區域環境問題的信息和線索收集機制、督促整改機制和問責啟動機制實現對地方政府涉跨區域環境問題執法的有效監督，從而發揮區域環保督察機構的跨區域環境治理功能。

關鍵詞：區域環保督察制度；跨區域環境治理；污染影響跨區域；污染源跨區域；中央環保督察

中圖分類號：D630.9 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2022）01-0026-012

基金項目：研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社會科學基金重大項目“完善中央生態環境保護督察制度研究”（編號：21ZDA088）。

一、問題的提出

自2002年開始，為更好地解決跨區域環境問題、完善我國的生態環境監管體制，我國初步建立起了區域環境保護督查制度（以下簡稱“區域環保督查制度”）。①為構建“國家監察、地方監管、單位負責”的環境監管體制，②原國家環境保護總局先后共設了華北、華東、華南、西北、西南、東北六個環境保護督查中心（以下簡稱“環保督查中心”），對地方環境保護行政部門的環境執法進行監督，同時也承擔跨省環境問題的調查、處理以及跨省環境糾紛的協調職能。2017年，六大環保督查中心由事業單位“升級”為原環境保護部區域派出行政機構性質的“督察局”（以下簡稱“環保督察局”）。

然而，我國的跨區域環境問題依然頻頻出現，環保區域督察（查）機構在跨區域環境治理方面所發揮的作用距離制度設計初衷仍存有差距。例如，2003年，山東薛新河污染致使江蘇徐州市停水；①2006年，四川瀘州電廠發生柴油泄露，部分柴油流入長江，影響了重慶市江津縣境內沿江居民的用水；②2011年，上海金山區某化工廠發生氯甲苯泄露，污染物飄入浙江省境內，致使嘉興市部分市民相繼出現眼睛疼痛、惡心、嘔吐等身體不適癥狀。③一些跨區域環境問題甚至演變為跨區域環境糾紛，嚴重影響了社會穩定。例如，2015年，上海市嘉定區垃圾填埋場污染問題引發蘇州市近萬名居民抗議；④2016年，地處天津薊縣和河北玉田縣鄰接地帶的垃圾焚燒發電項目被指環評造假，遭到周邊村民集體強烈反對。⑤

我國的區域環保督察制度難以有效發揮跨區域環境治理功能的一個重要原因在于，區域環保督察機構在跨區域環境治理方面沒有清晰的功能定位。⑥事實上，為完善我國的區域環保督察制度，學者們就區域環保督察機構應當承擔何種職能問題已經進行了諸多研究。部分學者將區域環保督察機構定位為跨區域環境治理的“監督者”，認為制度完善的關鍵在于確保區域環保督察機構對地方政府的環境治理進行有效的監督；⑦而部分學者則認為，區域環保督察機構應當成為區域環境治理的“管理者”，即應當有獨立的執法權，面對地方政府難以解決的環境問題，區域環保督察機構可以“親自上陣”進行執法。⑧上述理論成果為區域環保督察制度的完善提供了寶貴的參考。然而，現有研究成果側重于區域環保督察機構在宏觀區域環境治理方面的職能設定，而較少能從解決跨區域環境問題的視角對區域環保督察機構的功能定位進行探討。

對區域環保督察機構跨區域環境治理職能的科學定位，應當基于跨區域環境治理實踐的現實需求。本文擬以問題為導向，從跨區域環境治理實踐面臨的問題出發，明確區域環保督察機構在跨區域環境治理中應該扮演的角色，并據此提出完善我國區域環保督察制度的建議。具體而言，本文擬分以下三個步驟展開論證：首先，對實踐中存在的跨區域環境問題進行分類識別，分析現行制度難以解決問題的原因，明確跨區域環境治理實踐對區域環保督察制度的功能需求；其次，基于跨區域環境治理的現實需求，對區域環保督察機構的跨區域環境治理職能進行理論構造；最后，在區域環保督察機構職能定位的基礎上，提出實現跨區域環保督察機構跨區域環境治理職能的具體路徑。

二、跨區域環境治理的困境

就我國的實踐而言，跨區域環境問題主要可以歸納為以下兩種：第一，某地區的污染源對其他地區產生了不良環境影響，即“污染影響跨區域”。例如，上文所提到的“上海市金山區化工廠氯甲苯泄露導致嘉興市市民身體不適案”及“上海市嘉定區垃圾填埋場大氣污染擴散引發蘇州市近萬名居民抗議案”，均屬于此類跨區域環境問題；第二，污染源地處兩個地區的交界處，對其中某個地區或同時對兩個地區產生不良環境影響，即“污染源跨區域”。除了上文提及的“天津薊縣與河北玉田縣交界處垃圾焚燒發電項目污染案”外，屬于此類跨區域環境問題的還有“深圳、惠州交界處數萬居民遭受臭氣圍困案”①及“蘇州市吳中區和吳江區交界處印染企業污染受居民投訴案”②等。③

（一）“污染影響跨區域”問題及其治理困境

“污染影響跨區域”問題在一定程度上是由環境要素的物理性質決定的。由于水、大氣等主要環境要素具有流動性，環境污染問題的出現往往不以行政區劃為界限。在地理位置、氣象條件等自然因素的作用下，上風向（上游）地區所排放的污染物往往會對下風向（下游）地區產生不良環境影響。例如，在“上海市嘉定區垃圾填埋場大氣污染擴散引發蘇州市近萬名居民抗議案”中，蘇州市居民所受到的大氣污染即來自嘉定區垃圾填埋場。

為解決“污染影響跨區域”問題，我國早在2002年就頒布了《環境影響評價法》，對產生跨區域不良環境影響的建設項目的環評審批程序進行了規范。2002年《環境影響評價法》第23條第3款規定，在建設項目存在跨行政區域的不良環境影響、有關生態環境主管部門對環評結論有爭議的情況下，共同上一級生態環境主管部門對該建設項目擁有環評審批權。然而，在實踐中，由于地方政府間信息數據共享度低，④該條款難以得到有效實施。的確，實踐中，對于存在跨行政區域不良環境影響的建設項目，由于可獲取的信息有限，受影響的相鄰地區生態環境主管部門往往難以在跨區域環境問題發生前對該項目的跨區域影響進行識別并據此對環評結果的合理性作出判斷，更難以對環評結論提出異議。因而，存在跨行政區域不良環境影響的建設項目的環評審批權往往難以由地方生態環境主管部門轉移到其上一級生態環境主管部門，這在一定程度上加大了該項目正式開工建設后引發跨區域環境問題的風險。由此也引發了一個奇怪的現象，即自該條款生效以來，“實踐中卻鮮有見到其實施的具體案例，反而跨行政區域的環境損害事件卻頻頻發生”，說明該條款“防范跨行政區域環境損害的功能尚沒有得到有效發揮”。⑤

例如，在“上海市嘉定區垃圾填埋場大氣污染擴散引發蘇州市近萬名居民抗議案”中，上海嘉定垃圾填埋場與太倉市居民區僅一河之隔。2015年，垃圾填埋場運作產生的臭氣嚴重影響了太倉市居民的生活，近萬名居民對此發出抗議。原太倉市環保局在官方論壇“蘇州市12345陽光便民網站”上回復網民，“針對市民關心的嘉定垃圾填埋場異味問題，10月19日上午由太倉市領導率相關部門負責人專門赴嘉定區政府就垃圾填埋場進行了進一步的溝通和交涉。嘉定區政府作出如下口頭答復：一、立即停止嘉定垃圾填埋場二期擴建工程建設。二、加強該垃圾填埋場一期環境管理，做好技術處理。”①10月20日嘉定區政府作出書面承諾：第一，取消二期工程項目；第二，盡快關閉一期項目。②盡管在太倉市、嘉定區兩地人民政府的溝通下，跨區域環境問題最終得以解決，但該案同時也反映出《環境影響評價法》第23條第3款在實踐中并未得到有效適用。

除了事前的環評審批困境，針對“污染影響跨區域”問題的事中行政執法也存在諸多障礙。《環境行政處罰辦法》對“污染影響跨區域”問題的行政管轄權作了明確規定，造成跨行政區域污染的行政處罰案件由污染行為發生地生態環境主管部門管轄。③然而，在實踐中，污染行為發生地可能不是污染的主要受影響地，在這種情況下，污染的主要受影響地執法主體沒有針對該污染行為的執法權，而污染行為發生地則可能因缺乏足夠的動力而難以啟動針對該污染的執法。④例如，在蘇州北部與無錫相鄰之處有一家從事垃圾焚燒業務的企業。該廠焚燒產生的異味非常難聞，嚴重影響了無錫居民的日常生活，有報道評論，“但是無錫執法部門卻沒有執法權，想執法還要找蘇州協調，不僅效率低，而且基本無成效”。⑤

（二）“污染源跨區域”問題及其治理困境

“污染源跨區域”問題產生的主要原因在于，地區交界處多有“地界不清，管轄不明”的地帶，⑥在地方利益的驅使下，各相鄰的地方政府均沒有動力對交界處進行必要的生態環境監管，以至于交界區域容易成為污染重災區。⑦

為解決跨區域環境問題，地方政府之間往往通過簽署框架協議、舉辦聯席會議、開展聯合執法的形式推動跨區域環境協同治理。例如，2008年，杭州、湖州、嘉興、紹興四市設立了環境聯合執法小組，對地區交界處的環境違法行為進行了查處。⑧再如，2018年10月，廣東省佛山市禪城區和南海區的環保部門簽訂“禪城—南海跨界區域環境污染防控合作協議”，對兩區交界處無牌無證污染企業進行重點打擊。⑨

聯合執法的開展在“污染源跨區域”問題的解決方面發揮了一定的積極作用。然而，“從性質上看，這些跨區域環境治理機制都屬于松散的、臨時性的合作模式”，瑏瑠所能起到的作用十分有限，根據學者們的總結，主要有以下兩個方面的原因：第一，從合作意愿的角度而言，不同地區的環境質量情況和經濟發展情況不盡相同，致使各地方政府的環境治理需求和環境治理意愿也難以契合，瑏瑡影響了協作的有效性；第二，從責任認定和落實的角度而言，一方面，隨著參與治理的主體數量的增多，主體間的責任界限變得模糊，加大了責任認定的難度；①另一方面，“當一方的環境監管部門不依據合作協議配合對方工作或實施應為的環境執法活動時”，由于協作方多為沒有上下級領導與被領導關系的同級人民政府或環保部門，“另一方無權對其加以糾正”。②

有學者認為，一般而言，區域的協同發展，既需要各地區間的互惠互利，也離不開國家的宏觀調控。③那么，跨區域環境治理除了需要相關地方政府積極協作之外，是否也離不開中央或上級政府的推動？答案是肯定的。如有學者主張，“通過中央政府成立跨行政區域的協調機構或者要求地方政府成立具有一定權力的區域治理機構，并給予地方政府在政策、資金、人才等方面一定的支持”，可能是一種有效的跨區域治理模式。④結合我國實踐現狀而言，生態環境部各區域督察局應是承擔跨區域環境治理職能的潛在主體。

事實上，妥善解決我國跨區域環境治理制度供給問題，除依托上述區域督察局的機構職責外，中央生態環境保護督察的開展在一定程度上也有可能推動跨區域環境治理困境的解決。⑤然而，有實證研究指出，中央環保督察往往僅能在短期內對地方環境治理產生影響，存在“效果持續性較弱”⑥的缺陷。眾所周知，跨區域環境問題一般較為復雜，問題的解決可能涉及多個行業領域、多個層級的行政主體，需要較長的處理周期。在這種情況下，一種更為常態化的跨區域環境治理機制則更加有利于跨區域環境問題的監管與解決。從這個角度而言，較之于中央環保督察組，我國的區域環保督察機構更能勝任履行常態化跨區域環境治理職能的角色。

三、區域環保督察機構的功能定位選擇

（一）區域環保督察機構的功能定位模式

2002年，原國家環境保護總局為切實增強對華東、華南地區跨省界區域和流域重大環境問題的監督管理能力，國家環境保護總局華東環境保護督查中心、華南環境保護督查中心正式掛牌，分別負責華東（華南）地區“跨省區域和流域重大環境事故應急響應及重大環境污染和生態破壞案件的調查、處理工作，參與華東（華南）地區跨省區域和流域重大環境糾紛的協調工作”。⑦

2006年，國家環境保護總局《總局環境保護督查中心組建方案》中明確，組建華東、華南、西北、西南、東北五大環境保護督查中心，“環境保護督查中心為總局派出的執法監督機構，是總局直屬事業單位”。受原國家環境保護總局委托，督查中心在所轄區域內承擔的職責包括“承辦跨省區域和流域重大環境糾紛的協調處理工作”“負責跨省區域和流域環境污染與生態破壞案件的來訪投訴受理和協調工作”。⑧2008年，組建華北環境保護督查中心。

2017年，中央編辦批復“將環境保護部華北、華東、華南、西北、西南、東北環境保護督查中心由事業單位轉為環境保護部派出行政機構，并分別更名為環境保護部華北、華東、華南、西北、西南、東北督察局”。①各督察局承擔所轄區域內的生態環境保護督察工作，②“承辦跨省區域重大生態環境糾紛協調處置”。③

經比較分析后，我們驚奇地發現，從機構職能設立的角度而言，設立主體似乎并未對區域環保督察機構在跨區域環境治理方面所應發揮的功能進行明確的定位。例如，2002年《關于國家環境保護總局華東環境保護督查中心和華南環境保護督查中心掛牌有關事項的通知》提到了區域環保督查中心承擔跨省環境污染、生態破壞案件的調查、處理工作。但如何理解“處理”？是將案件交由相應地方環保部門、由地方環保部門對違法者進行懲處，還是由區域環保督查中心親自懲處？再如，2006年《關于印發〈總局環境保護督查中心組建方案〉的通知》提到，環保督查中心“負責跨省區域和流域環境污染與生態破壞案件的來訪投訴受理和協調工作”，而到2017年環保督查中心“升級”為環保督察局時，在跨區域環境治理方面，督察局僅保留了其前身環保督查中心“承辦跨省區域和流域重大環境糾紛的協調處理工作”的職能，其承擔的其他跨區域環境治理職能被大大“淡化”（詳見表1）。

表格來源：筆者根據生態環境部官方網站的相關信息自行制作。

從理論研究的角度而言，就區域環保督察機構應當承擔的職能問題，現有研究主要提出了以下兩種功能定位模式：

第一，“監督者模式”。即認為跨區域環境問題治理的主要責任主體是各地方政府，區域環保督察機構的主要職能是對地方政府跨區域環境執法進行監督，而并不需要授予區域環保督察機構獨立的跨區域環境執法權。例如，在跨區域大氣污染防治方面，王清軍主張，區域環保督察機構應當承擔執法監督的職能；而至于具體的環境執法工作，則應另行“成立專門組織管理機構，專司區域大氣污染防治”。④在該模式下，區域環保督察機構是一個有權威性的“監督者”，而非“執法者”。毛壽龍等認為，“區域督查中心與地方政府的關系模式可以按照職能界定實現跨域環境治理中的‘權威性協調’，利用區域督查中心中央政府部門代理人的身份，實現跨域環境問題的合作治理”。⑤

就我國其他領域的區域督察實踐而言，我國的土地督察局的職能定位即采用了“監督者模式”。2006年，國務院辦公廳發布《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，規定在設立國家土地總督察及其辦公室的同時，向地方派駐9個國家土地督察局（分別為北京局、沈陽局、上海局、南京局、濟南局、廣州局、武漢局、成都局和西安局），各督察局分別負責相應區域的土地督察工作。各國家土地督察局的核心職能便是監督檢查，監督檢查的對象是省級以及計劃單列市人民政府，監督檢查的內容包括地方政府耕地保護責任目標落實情況、土地執法情況等。由此，各土地督察局“監督者”的定位得以明確。

第二，“管理者模式”。即主張區域環保督察機構與地方政府一同對跨區域環境治理負責，區域環保督察機構在行使監督權的同時，也承擔相應的跨區域環境執法職能。例如，韓兆坤認為，應當賦予區域環保督察機構“處理問題的各項權能”，“將執法權、裁決權、處置權、處罰權等真正落到實處，而不是僅僅只‘督’不‘辦’，權力架空”。①萬薇等認為，應通過立法強化賦權，將區域環保督察機構轉變為“具有實質政策執行力的部門”。②在“管理者模式”下，區域環保督察機構的監督權與執法權之間是互為補充的關系。例如，當區域環保督察機構發現地方政府未能對跨區域環境問題進行依法查處時，區域環保督察機構理應有權直接對該環境問題進行處理，包括作出行政處罰決定、實施行政強制措施等。

美國聯邦環保署區域辦公室（EPA’sRegionalOffices）的職能設置即采用了“管理者模式”。不同于我國的區域環保督察機構，美國聯邦環保署區域辦公室全面承擔了美國聯邦環保部門的幾乎所有職能（詳見圖1），包括擁有獨立的執法權。③當州環保機構難以實施及時有效的舉措時，區域辦公室有權直接采取相應執法行動。④

（二）基于跨區域環境治理現實需求的區域環保督察機構功能定位

無論是“監督者模式”還是“管理者模式”，都有其存在的合理性。比較而言，“監督者模式”強調，區域環保督察機構發揮跨區域環境治理功能的主要依托在于中央的政治權威，⑤采用此模式，則我國的區域環保督察制度有效發揮監督職能的關鍵也在于區域環保督察機構是否也擁有這樣一種政治權威。與之不同的是，“管理者模式”則更強調區域環保督察機構需要對區域環境治理負責，即當地方政府不能很好解決環境問題時，區域環保督察機構應當及時“補缺”。因此，“管理者模式”有效運作的關鍵在于區域環保督察機構是否擁有獨立的執法權。基于我國的跨區域環境治理實踐，區域環保督察機構應該承擔“監督者”的角色。

首先，就解決“污染影響跨區域”問題而言，無論是事前的環評審批，還是事中的環境行政處罰，均有相應的法定實施主體。在此情況下，區域環保督察機構應當扮演“監督者”的職能，對地方政府生態環境主管部門涉及跨區域環境問題的相關執法進行監督，而不應“越俎代庖”，成為“管理者”，替代原先的執法主體。①

其次，就解決“污染源跨區域”問題而言，在地界不清、管轄不明的情況下，可能暫時性地難以確定地區交界處環境違法行為的執法主體。筆者認為，存在兩種可能的解決對策：其一，先通過地區間協作的方式確定執法主體，再由區域環保督察機構對執法主體的執法活動進行監督，即“監督者模式”；其二，由區域環保督察機構成為執法主體，即“管理者模式”。由于全國范圍內已經出現了若干區際聯合執法實踐，故而“監督者模式”的實施存在一定的現實基礎，在此模式下，區域環保督察機構應當對地方政府間的聯合執法進行監督。而對于“管理者模式”，在我國當前的生態環境治理背景下該模式可行性較低，主要原因如下：第一，執法權困境。盡管區域環保督查中心已于2017年更名為“區域督察局”，機構性質也由事業單位轉變為生態環境部的派出機構，然而，作為派出機構的環保督察局依然沒有獨立的執法權；第二，執法人財物困境。作為環保督察局前身的區域環保督查中心的人力配備而言，有學者借用了一對數據嘗試進行了“供需”比較，“我國有6個區域環保督查中心，主要工作人員編制數額大概300人左右。而國家發改委所審批的省級經濟開發區大概有1500個”，區域環保督查中心“以300名左右的督查中心工作人員監督著中國31省市自治區的各種環境工作”，顯得極為困難和乏力。②此外，也有學者擔憂，執法權的行使需要強大的財政支撐，就我國目前的環保支出能力而言，“管理者模式”也難以在短期內實現。③因此，筆者更傾向于基于跨區域環境治理的現實需求，將區域環保督察機構功能定位于“監督者”。

四、“監督者模式”的實現路徑

（一）環境執法監督的范式選擇

如何讓區域環保督察機構承擔起“監督者”的角色、對地方政府涉跨區域環境問題執法進行有效的監督？事實上，我國的行政執法監督制度并不匱乏。④根據不同的監督主體，我國傳統的行政執法監督范式可以分為權力機關的監督、行政機關內部的監督、司法機關的監督以及社會的監督等。⑤

然而，傳統的行政執法監督范式面臨著監督有效性不足的問題，具體體現為：第一，就權力機關的監督而言，由于法治化程度較低，權力機關的監督缺乏可操作性；⑥第二，就行政機關內部的監督而言，審計機關過分依附于被監督的行政機關，“監督機構往往受制于監督客體”，使得行政機關內部的監督“流于形式”；⑦第三，就司法機關的監督而言，長期以來，行政權對司法權的不當干預削弱了司法的獨立性和公正性，加之“司法環境欠佳”及“行政訴訟立法不足”等，致使司法監督面臨失靈的困境；①第四，就社會監督而言，一方面，由于“實踐中群眾監督難以受到重視”，另一方面，由于“社會組織的監督分散和乏力且監督渠道有限”，我國的社會監督力度不夠。②對此，有學者提出，構建有效的執法監督體系應至少滿足以下幾個條件：其一，監督主體兼具獨立性和權威性；其二，監督主體權責明確；其三，監督程序嚴格規范；其四，不同監督系統應協調運作。③

較之于傳統的行政執法監督制度，我國近年來開展的中央生態環境保護督察（以下簡稱“中央環保督察”）在環境執法監督方面有其獨特的優勢：首先，就監督主體的獨立性和權威性而言，中央環保督察所涉及的主體有中央生態環境保護督察工作領導小組（以下簡稱“領導小組”）、中央生態環境保護督察辦公室（以下簡稱“辦公室”）和中央生態環境保護督察組（以下簡稱“督察組”），其中，領導小組組長、副組長由黨中央、國務院確定，組成部門包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、國務院辦公廳、司法部、生態環境部、審計署和最高人民檢察院等，④這賦予了中央環保督察足夠的組織權威；⑤此外，作為承擔具體督察任務的主體，督察組成員選配遵循“任職回避、地域回避、公務回避”等規則，⑥一定程度上保證了監督主體的獨立性。

其次，在監督主體的權責配置方面，《中央生態環境保護督察工作規定》對例行督察的對象、內容以及專項督察的事項即“權”進行了明確，同時也對中央環保督察所應遵守的紀律以及違反相關紀律和規定所應承擔的責任即“責”進行了規定，使得中央環保督察活動能在相對明晰的權責框架內開展。⑦

再次，在監督程序方面，中央環保督察有明確的程序規則可以遵循。例如，《中央生態環境保護督察工作規定》第19條明確：“中央生態環境保護督察一般包括督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實和立卷歸檔等程序環節。”此外，該規定還用第四章一整章的篇幅對上述程序環節進行了詳細規定，極大提高了執法監督的可操作性。

最后，在不同監督系統的協調方面，中央環保督察實現了與傳統行政執法監督范式如行政機關內部監督、司法監督及社會監督的協同配合。在前期的問題線索收集階段，除了組織開展必要的摸底排查，督察組還將受理人民群眾的信訪舉報，并以之作為發現問題的重要手段，調動了公眾參與的積極性，充分利用了社會監督的信息優勢，同時彌補了傳統社會監督不易受到重視、監督有效性低的缺陷。在督察組進駐結束、督察結果形成之后，對于督察發現需要提起公益訴訟的，督察組會將案卷材料移送給檢察機關；而對于涉嫌犯罪的，督察組按照有關規定“移送監察機關或者司法機關依法處理”。⑧由此可見，督察組也與司法監督主體形成了聯動，中央環保督察在對地方環境執法進行監督的過程中，也為各傳統執法監督主體更為有效地發揮監督職能創造了條件。

從監督主體性質的角度而言，區域環保督察機構采取中央環保督察式執法監督的可行性更高。權力機關監督、行政機關內部監督和司法監督的運行以各特定監督主體（分別為各級人大及其常委會、審計機關、人民法院及人民檢察院）所享有的權力為基礎，區域環保督察機構難以成為其執法監督權的行使主體。而社會監督雖然沒有特定主體，但其監督主體也被限定于國家機關以外的個人和組織，①顯然社會監督的方式也不適用于區域環保督察機構。相反，就中央環保督察式的執法監督而言，生態環境部各區域督察局工作人員通常是督察組的主要成員，具備開展督察式監督所需的監督主體獨立性和權威性。②因而，從監督主體性質的角度而言，督察式監督更加適用于區域環保督察機構。

（二）區域環保督察制度的建構

要將中央環保督察的監督范式用于地方政府的跨區域執法，構建有效、可行的區域環保督察制度，需要在借鑒中央環保督察制度構造的基礎上，充分考慮跨區域環境問題及其治理的特殊性，同時也應在制度設計過程中盡量克服中央環保督察效果持續性不足的缺陷。此外，在滿足跨區域環境治理需求的基礎上，還應考慮區域環保督察與中央環保督察之間的制度銜接。借鑒中央環保督察的制度框架，綜合考慮上述因素，下文將主要從區域環保督察實施主體、督察對象和內容、督察程序和權限等方面嘗試對區域環保督察制度進行建構。③

就區域環保督察的實施主體而言，生態環境部各區域督察局應成為對地方政府跨區域環境執法的主要監督主體。然而，考慮到執法監督主體的權威性問題，筆者建議，應當參照中央環保督察的相關做法，由中央環保督察領導小組負責組織協調推動區域環保督察工作，由中央環保督察辦公室承擔區域環保督察的具體組織實施工作，由生態環境部各區域督察局承擔具體督察任務。同時，考慮到執法監督主體的獨立性問題，為貫徹地域回避原則，在各區域環保督察機構對各自轄區內跨區域環境執法開展常態化監督的基礎上，可以參考土地督察的經驗，④不定期開展區域環保督察的交叉驗收。例如，由生態環境部華南督察局對華北督察局的跨區域環境問題整改工作進行驗收。

就區域環保督察的督察對象和內容而言，生態環境部各區域督察局的督察對象為其各自轄區內的省、自治區、直轄市黨委、政府及其有關部門。而根據上文所分析的跨區域環境治理的現實需求，督察內容應當包括但不限于：產生跨省不良環境影響的污染源所在省級行政區的相應環境執法、根據相關省級人民政府達成的聯合防治協議所開展的聯合執法等。

就區域環保督察的程序和權限而言，參照中央環保督察的開展程序，區域環保督察應至少包括前期的問題調查、中期的督促整改以及后期的問責啟動三個階段。相應地，生態環境部各區域督察局也應具有對轄區內跨區域環境問題進行調查的權限、督促相關地方政府進行整改的權限以及對相關擔責人員的問責啟動權限。具體而言：

首先，在前期的問題調查方面，應當構建“主動調查”“被動接收”“省際互通”相結合的跨區域環境問題的信息、線索收集機制。借鑒中央環保督察的經驗，一方面，區域環保督察機構應當承擔對跨區域環境問題的主動調查職能。由于地方政府只對其轄區內的環境質量負責，因而當出現跨行政區域的環境污染糾紛時，“經常出現當事雙方或多方，大喊大叫，各說各的理，不能從根本上查明事實真相，不能準確界定相關責任，不能有效化解可能激化的矛盾”。⑤在這種情況下，就需要區域環保督察機構通過行使調查職能來查清案件事實。例如，原國家環境保護總局西南督查中心主任馬寧便在接受采訪時談到，“2006年發生的瀘州川南電廠柴油跨界污染事件，市、省兩級環保部門報告上級的數據都是‘進入長江柴油0.38噸’，而且兩次在電話中告訴我污染物很少，不用前往瀘州。但我們現場核查的結果是16.945噸”。①

另一方面，區域環保督察機構應當承擔受理跨區域環境問題來訪投訴的職能。我國區域環保督察機構人力資源較為短缺，而公眾信訪舉報提供的線索和信息，可以成為區域環保督察機構查清案件事實的重要支撐。據統計，僅在第一輪中央環保督察期間，督察組便受理群眾信訪舉報13.5萬余件，助力地方環保部門累計立案處罰2.9萬家，罰款約14.3億元。②事實上，在具體制度層面，我國的生態環境主管部門在2006年和2010年已頒布了《環境信訪辦法》《環保舉報熱線工作管理辦法》等部門規章，分別對環境信訪、環境舉報的工作機構、工作人員、工作職能、工作程序以及法律責任等進行了規定。無論是環境信訪工作，還是環保舉報熱線工作，均遵循“屬地管理、分級負責”的原則。③區域環保督察機構在受理環境信訪與環境舉報時，對于不涉及跨區域環境問題的信訪、舉報，應當移送給相應的地方生態環境主管部門作進一步調查；對于涉及跨區域環境問題的信訪、舉報，在對公眾提供的案件線索進行初步核實的基礎上，區域環保督察機構應當與案涉的相關生態環境主管部門進行溝通，對案件事實進行核實。

除借鑒中央環保督察的相關經驗外，基于跨區域環境問題的特殊性，還應當參考京津冀跨區域環境治理的實踐，由區域環保督察機構推動各個地方生態環境主管部門共同構建“吹哨報到”機制。京津冀地區的“吹哨報到”機制主要指“對于交界處發現的重大環境違法行為，一地發現（后）啟動‘吹哨’制度，另外兩地相關方及時‘報到’協同開展查處工作”。④就我國的區域環保督察制度而言，生態環境部六大督察局不僅應當推動其所管轄六大區域內各個地方生態環境主管部門建立起“吹哨報到”機制，還應當成為這項互動機制中的一員，在通過這項機制及時獲取跨區域環境問題相關信息的基礎上，同步追蹤、監督各個地方生態環境主管部門對跨區域環境問題的后續處理。

其次，構建中期的督促整改機制。對于“污染影響跨區域”問題，區域環保督察機構應當督促污染發生地人民政府及其相關部門進行整改。而對于“污染源跨區域”問題，其整改可能需要多個地方政府及其相關部門的協作。因此，區域環保督察機構應當牽頭指引、督促各地方政府制定協同整改方案。整改方案應包括整改目標、整改措施、整改分工、責任領導、責任單位以及完成時限等內容。整改方案應充分考慮不同地區間在財政支撐力度、環境執法能力等方面的差異，在跨區域環境問題的整改中盡量實現地方利益的衡平。

就我國目前中央環保督察過程中各地方政府的表現而言，督察反饋意見整改方案的制定與落實發揮了極為重要的作用。然而，督促地方政府積極整改僅僅是在環境問題產生以后的應對之策，解決環境問題的關鍵仍然在于前端政府環境責任的落實。因此，區域環保督察機構在督促地方政府進行整改的同時，也應積極推動地方政府將跨區域環境治理績效納入環境保護考核評價指標體系，提升地方政府應對跨區域環境問題的積極性，實現區域環保督察制度與環境保護目標責任制和考核評價制的銜接。

最后，構建后期的問責啟動機制。就區域環保督察機構在問責程序中的功能定位而言，生態環境部六大督察局是問責的“啟動者”而非“實施者”，監察機關才是實施問責的法定主體。①以第一輪第一批中央環保督察為例，2016年7-8月，8個中央環保督察組對內蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等8省（區）開展環保督察，并于2016年11月完成督察反饋，同步向各地方移交了共計100個生態環境損害責任追究問題。對此，“8省（區）黨委、政府均責成紀檢監察部門牽頭，對移交的責任追究問題全面開展核查，嚴格立案審查，依法依紀審理，查清事實，厘清責任，扎實開展問責工作，并報經省（區）黨委、政府研究批準，最終形成問責意見”。②就問責對象而言，接受問責的應當包括地方黨委和政府主要領導，遵循“黨政同責”的問責原則。在對黨政領導干部造成生態環境損害的追責方面，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》即已確立了“黨政同責”的問責原則。中央環保督察也同樣遵循了這一原則。在規范層面，《中央生態環境保護督察工作規定》第28條規定：“加強督察問責工作。對不履行或者不正確履行職責而造成生態環境損害的地方和單位黨政領導干部，應當依紀依法嚴肅、精準、有效問責；對該問責而不問責的，應當追究相關人員責任。”在實踐層面，以第一輪第一批中央環保督察為例，8省（區）被問責人員中，地方黨委共46人，地方政府共299人。③就責任歸屬而言，應當在明確跨區域環境治理義務主體的基礎上對責任的分配作出判斷。正如有學者所歸納的，“科學的環境問責必須是從義務到責任的歸咎程序”，④區域環保督察問責程序也應當在明確各地方政府環境義務的基礎上運行。對于“污染影響跨區域”問題，其跨區域環境治理主體相對而言較為明確，即為污染源所在地人民政府。當地方政府因不履行或不正確履行職責（包括發現跨區域環境問題、積極落實解決問題的措施等）而造成生態環境損害時，原則上責任應當歸屬于污染源所在地人民政府。

對于“污染源跨區域”問題，應當遵循“責任共擔與分別擔責相結合”的問責原則。具體而言，在區域環保督察機構進行引導、推動的情況下，若相應地方政府之間仍然未建立起跨區域環境問題發現與治理的協同機制，且由此造成了生態環境損害，則應當由相應地方政府共同承擔責任；在各地方政府已經建立跨區域環境治理協作機制的情況下，則應當根據地方政府所約定的義務劃分內容，對未能履行相應義務造成生態環境損害的地方政府進行問責。

長期以來，我國的區域環保督察（查）機構在跨區域環境治理方面一直存在著功能定位模糊的問題，致使其跨區域環境治理功能在一定程度上處于“懸置”狀態，跨區域環境問題得不到有效解決。鑒于我國跨區域環境治理的嚴峻形勢，筆者建議，在國家層面應盡快研究制定《區域環保督察工作規定》，明確生態環境部六大區域督察局的跨區域環境治理職能，發揮其跨區域環境執法監督功能，同時也為各省級行政區進一步明確其省內區域環保督察機構的職能定位提供參考。□

（責任編輯：石洪斌）

① 2002年，華東、華南環境保護督查中心掛牌。參見《關于國家環境保護總局華東環境保護督查中心和華南環境保護督查中心掛牌有關事項的通知》，生態環境部官方網站，2002年6月11日，http：//www.mee.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172104.htm？keywords=%E7%9D%A3%E6%9F%A5%E4%B8%AD%E5%BF%83。

② 毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區域主義：區域環保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學院學報》，2014年第2期。

①李成思、童克難、邢飛龍：《跨界水污染糾紛為何多年難解？》，《中國環境報》，2015年3月11日第8版。

②《重大環境污染瀘州電廠油泄漏事件始末》，四川新聞網，2006年12月26日，http：//scnews.newssc.org/system/2006/12/26/010225240.shtml。

③《浙江嘉興臭氣襲城原因查明系因上海化工廠事故造成》，中央網絡電視臺官方網站，2011年2月26日，http：//news.cntv.cn/china/20110226/113025.shtml。

④《嘉定垃圾填埋場擴建，太倉怎么辦》，蘇州市12345陽光便民網站，2015年10月16日，https：//www.12345.suzhou.com.cn/bbs/forum.php？mod=viewthread&tid=450989&page=1.

⑤《天津薊縣垃圾焚燒發電項目被指環評造假》，中國新聞網，2016年8月23日，http：//www.chinanews.com/sh/2016/08-23/7982045.shtml。

⑥毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區域主義：區域環保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學院學報》，2014年第2期。

⑦王清軍：《區域大氣污染治理體制：變革與發展》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版），2016年第1期；毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區域主義：區域環保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學院學報》，2014年第2期；王超鋒：《我國區域環境執法的模式探究》，《甘肅政法學院學報》，2017年第6期。

⑧韓兆坤：《我國區域環保督查制度體系、困境及解決路徑》，《江西社會科學》，2016年第5期；萬薇、張世秋、鄒文博：《中國區域環境管理機制探討》，《北京大學學報》（自然科學版），2010年第3期。

①《深圳惠州交界處環保工程成害民工程居民身陷惡臭》，中國新聞網，2014年7月22日，http：//www.chinanews.com/gn/2014/07-22/6412262.shtml。

②《吳江吳中交界處的污染問題》，蘇州市12345陽光便民網站，2019年11月1日，https：//www.12345.suzhou.com.cn/bbs/forum.php？mod=viewthread&tid=1520947。

③本文對于跨區域環境問題的“二分法”邏輯，在一定程度上得到了《環境影響評價法》（2018年修正）第23條的印證。《環境影響評價法》（2018年修正）第23條第1款第（二）項所提到的“跨省、自治區、直轄市行政區域的建設項目”與第3款所提到的“建設項目可能造成跨行政區域的不良環境影響”分別對應地理位置上跨區域的建設項目、不良環境影響跨區域的建設項目，其分類邏輯與本文是一致的。

④方衛華、李瑞：《生態環境監管碎片化困境及整體性治理》，《甘肅社會科學》，2018年第5期。

⑤王超鋒：《跨行政區域不良環境影響建設項目的環評審批探究———以〈環評法〉第23條第3款的有效實施為目的》，《大連理工大學學報》（社會科學版），2019年第1期。

①《嘉定垃圾填埋場擴建，太倉怎么辦》，蘇州市12345陽光便民網站，2015年10月16日，https：//www.12345.suzhou.com.cn/bbs/forum.php？mod=viewthread&tid=450989&page=1。

②《嘉定垃圾堆場惡臭何時休》，蘇州市12345陽光便民網站，2015年10月17日，https：//www.12345.suzhou.com.cn/bbs/forum.php？mod=viewthread&tid=451667。

③《環境行政處罰辦法》（2010修訂）第17條第2款。

④郭漸強、楊露：《跨域治理模式視角下地方政府環境政策執行困境與出路》，《吉首大學學報》（社會科學版），2019年第4期。

⑤金宏源：《區域交界處污染問題誰來管？》，《人民政協報》，2021年6月21日第6版。

⑥錢水苗、潘竟貴：《跨行政區域環境聯合執法機制的探索與思考》，《2009年全國環境資源法學研討會論文集》。

⑦王玉明：《地方環境治理中政府合作的實踐探索》，《廣東行政學院學報》，2010年第3期。

⑧錢水苗、潘竟貴：《跨行政區域環境聯合執法機制的探索與思考》，《2009年全國環境資源法學研討會論文集》。

⑨《禪城、南海首次跨區域聯合環保執法！打擊環境污染馬力全開》，禪城區人民政府官方網站，2018年10月16日，http：//www. chancheng.gov.cn/zwgk/zdly/hjbhxxgk/gpdbhxzzfxx/content/post_864861.html。

瑏瑠馮汝：《跨區域環境治理中縱向環境監管體制的改革及實現———以京津冀區域為樣本的分析》，《中共福建省委黨校學報》，2018年第8期。

瑏瑡潘曉濱：《跨區域大氣污染治理的法律路徑———基于美國RGGI模式的思考》，《法學論壇》，2018年第4期。

①張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理：模式、機制與困境》，《中國行政管理》，2012年第3期。

②胡中華：《關于完善環境區域協同治理制度的思考》，《法學論壇》，2020年第5期。

③宋月紅：《行政區劃與當代中國行政區域、區域行政類型分析》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），1999年第4期。

④張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理：模式、機制與困境》，《中國行政管理》，2012年第3期。

⑤有實證研究顯示，被督察城市所作的治污努力會影響其周邊城市的空氣質量。參見劉張立、吳建南：《中央環保督察改善空氣質量了嗎？———基于雙重差分模型的實證研究》，《公共行政評論》，2019年第1期。

⑥周曉博、馬天明：《基于國家治理視角的中央環保督察有效性研究》，《當代財經》，2020年第2期。

⑦《關于國家環境保護總局華東環境保護督查中心和華南環境保護督查中心掛牌有關事項的通知》，生態環境部官方網站，2002年6月11日，http：//www.mee.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172104.htm？keywords=%E7%9D%A3%E6%9F%A5%E4%B8% AD%E5%BF%83。

⑧《關于印發<總局環境保護督查中心組建方案>的通知》，生態環境部官方網站，2006年7月8日，http：//www.mee.gov.cn/gkml/zj/bgt/200910/t20091022_173965.htm？keywords=%E7%9D%A3%E6%9F%A5%E4%B8%AD%E5%BF%83。

①《環保部通報近期重點工作和規劃財務工作情況》，生態環境部官方網站，2017年11月24日，http：//www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/201711/t20171124_426879.shtml。

②《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制規定》，生態環境部官方網站，2018年9月11日，http：//www.mee.gov.cn/zcwj/zyygwj/201912/t20191225_751565.shtml。

③生態環境部華北督察局官方網站，https：//hbdc.mee.gov.cn/zxgk/jgsz/。

④王清軍：《區域大氣污染治理體制：變革與發展》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版），2016年第1期。

⑤毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區域主義：區域環保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學院學報》，2014年第2期。

①韓兆坤：《我國區域環保督查制度體系、困境及解決路徑》，《江西社會科學》，2016年第5期。

②萬薇、張世秋、鄒文博：《中國區域環境管理機制探討》，《北京大學學報》（自然科學版），2010年第3期。

③EPA共設立了10個區域辦公室，每個辦公室的組織架構、職能設定均與EPA大體一致。參見EPA官方網站，2021年7月2日發布（或更新），https：//www.epa.gov/aboutepa/epa-organization-chart。

④EPA官方網站，2020年12月6日，https：//www.epa.gov/enforcement/other-regulators-response-environmental-compliance-violations-federal-facilities。

⑤毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區域主義：區域環保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學院學報》，2014年第2期。

①方印：《我國區域環保督查中心論》，《甘肅政法學院學報》，2016年第3期。

②方印：《我國區域環保督查中心論》，《甘肅政法學院學報》，2016年第3期。

③蔡亞林：《區域環保督查制度的今天與明天訪國家環保總局西南督查中心主任馬寧》，《經濟》，2007年第6期。

④羅文燕：《監督行政的基點、機制及其實現》，《政法論壇》，2003年第3期。

⑤張仁松、周學勤：《談談行政執法監督》，《現代法學》，1993年第5期。

⑥張陽：《依法治國背景下完善我國行政執法監督制度探析》，《廣西社會科學》，2015年第4期。

⑦張陽：《依法治國背景下完善我國行政執法監督制度探析》，《廣西社會科學》，2015年第4期。原文中，作者將“行政監察機關”與“審計機關”一并視為行政機關內部監督的監督主體。然而，2018年《監察法》頒布后，學術界對監察機關的性質尚存在較大爭議，參見洪浩：《刑事訴訟視域下的國家監察機關：定位、性質及其權力配置》，《法學論壇》，2019年第1期。因此，本文此處未將監察機關列為行政機關內部的監督主體，下文也暫未將監察機關的監督作為可供區域環保督察機構參考的監督方式予以討論。

①李曉果：《行政執法檢察監督熱的再思考》，《學術論壇》，2015年第2期。

②莫于川：《行政執法監督制度論要》，《法學評論》，2000年第1期。

③梁津明：《關于強化我國行政執法監督制度的思考》，《行政法學研究》，1999年第3期。

④中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央生態環境保護督察工作規定》第7條。

⑤有學者認為這種組織權威來源于黨中央。參見戚建剛、余海洋：《論作為運動型治理機制之“中央環保督察制度”———兼與陳海嵩教授商榷》，《理論探討》，2018年第2期。

⑥中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央生態環境保護督察工作規定》第13條。

⑦中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央生態環境保護督察工作規定》第三、五章。

⑧中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央生態環境保護督察工作規定》第24條。

①姜明安：《行政法與行政訴訟》，中國卓越出版公司1990年版，第367頁。

②中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央生態環境保護督察工作規定》第11條。

③除督察實施主體、督察對象和內容、督察程序和權限外，《中央生態環境保護督察工作規定》也對督察紀律和責任進行了規定。筆者認為，在督察紀律方面，區域環保督察與中央環保督察應保持一致，故文中未再進行贅述。

④《國家土地督察北京局在萍鄉市開展例行督察交叉驗收工作》，江西省人民政府官方網站，2016年4月25日，http：//www.jiangxi. gov.cn/art/2011/11/16/art_5127_267589.html。

⑤蔡亞林：《區域環保督查制度的今天與明天訪國家環保總局西南督查中心主任馬寧》，《經濟》，2007年第6期。

①蔡亞林：《區域環保督查制度的今天與明天訪國家環保總局西南督查中心主任馬寧》，《經濟》，2007年第6期。

②鄧琦：《第一輪中央環保督察問責1.8萬人處級及以上875人》，新京報官方網站，2017年12月28日，https：//www.bjnews.com.cn/detail/155152528014421.html。

③《環境信訪辦法》第4條第（一）項：“環境信訪工作應當遵循下列原則：（一）屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合”；另參見《環保舉報熱線工作管理辦法》第3條第（一）項：“環保舉報熱線工作應當遵循下列原則：（一）屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”。

④駱倩雯：《京津冀“吹哨報到”共治交界環境違法》，《北京日報》，2021年6月11日第10版。

①《監察法》第45條第（三）項：“監察機關根據監督、調查結果，依法作出如下處置：（三）對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，按照管理權限對其直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議。”

②《第一批中央環保督察8省（區）公開移交案件問責情況》，生態環境部官方網站，2017年11月16日，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201711/t20171116_426324.htm。

③《第一批中央環保督察8省（區）公開移交案件問責情況》，生態環境部官方網站，2017年11月16日，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201711/t20171116_426324.htm。

④田亦堯：《環境問責歸責原則的理論基礎與制度思考》，《河南大學學報》（社會科學版），2020年第1期。