環(huán)保督察與空氣質量改善：立足城市情境的效應異質性分析

毛益民

摘要：作為生態(tài)環(huán)境保護領域的一項重大制度創(chuàng)新，中央環(huán)保督察已經成為黨和政府推動生態(tài)文明建設的重要政策工具。然而，對于中央環(huán)保督察能否改善空氣質量，尤其是其效果的可持續(xù)性，尚存在諸多爭議。立足于匹配后的地級市數(shù)據(jù)評估中央環(huán)保督察對空氣質量改善的平均效應，結果表明中央環(huán)保督察盡管在短期內顯著改善了空氣質量，其長期效應并不顯著。然而，借助基于模型的遞歸分解法和隨機森林法進一步發(fā)現(xiàn)：中央環(huán)保督察的長期效應存在顯著的情境差異性：中央環(huán)保督察對于空氣污染較重的城市具有長期改善效應，且東部城市尤為明顯；一個城市的經濟發(fā)展水平越高，中央環(huán)保督察效應越具有長效性；政府規(guī)模和財政自主性對中央環(huán)保督察效應起到截然相反的調節(jié)作用：前者的擴張會削弱長期效應，而后者的提升則會強化長期效應。揭示城市情境對督察效應的調節(jié)作用，有助于深化學界對中央環(huán)保督察長效性的條件認識，也為進一步完善該制度、提升其效能提供了重要的思路。

關鍵詞：環(huán)保督察；城市情境；空氣質量；效應異質性

中圖分類號：D630.9 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2022）01-0038-012

一、問題的提出

伴隨工業(yè)化、城市化進程的快速推進，中國空氣污染問題凸顯，“霧霾鎖城”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。空氣質量的惡化，不僅會損害國民的身心健康①，阻礙經濟與社會的高質量發(fā)展②，還會影響民眾的政治態(tài)度，進而威脅到黨和政府的執(zhí)政穩(wěn)定性①。近年來，中國政府加大了對空氣污染的治理力度，取得了一定的成效。世界銀行數(shù)據(jù)表明，2011年中國年均PM2.5濃度為70.542μg/m3，2017年則為52.665μg/m3，下降了25.34%。即便如此，中國年均PM2.5濃度仍明顯超過全球平均水平（2017年為45.479μg/m3），更遠遠高于世界衛(wèi)生組織所建議的安全值（10μg/m3）②。就國內各城市而言，《2020中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，在所監(jiān)測的337個地級及以上城市中，仍有135個城市的空氣質量未達標，占到40.1%。因此，如何有效改善空氣質量，在接下來的較長時間內，都會是中國環(huán)境治理的巨大挑戰(zhàn)。

中央生態(tài)環(huán)境保護督察（后簡稱中央環(huán)保督察）是中國生態(tài)環(huán)境治理領域的一項重大制度創(chuàng)新。從2016年啟動督察，到2018年的“回頭看”，再到2019年開始的第二輪督察，中央環(huán)保督察覆蓋了全國各省市，曝光了地方生態(tài)環(huán)境治理存在的一系列問題及典型案例，對數(shù)以千計的地方官員進行嚴肅追責，推動解決了近24萬件群眾身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題③。如此高規(guī)格、大規(guī)模、強力度的環(huán)境整治，也讓這項制度迅速成為學界關注的焦點。已有研究成果大致可分為三類：一是刻畫中央環(huán)保督察制度的發(fā)生、變遷，進而闡述其內在的邏輯，并試圖探索推動其法治化的思路④；二是在央地博弈關系的框架內，考察環(huán)保督察壓力的傳導機制以及地方政府可能采取的策略性行為⑤；三是從實證角度對中央環(huán)保督察效應進行評價，并試圖分析影響其治理效力的因素⑥。但截至目前，立足數(shù)據(jù)的實證分析還明顯少于理論探討。本文所關注的就是一個非常直接卻有待檢驗的問題，即：中央環(huán)保督察能否有效改善城市空氣質量？僅有少數(shù)學者對此予以了實證分析，且彼此的結果呈現(xiàn)出不一致性⑦。

基于此，本研究旨在從實證視角進一步考察中央環(huán)保督察對城市空氣質量的影響機理。相比于以往研究，本文的創(chuàng)新之處在于：第一，對中央環(huán)保督察的短期和長期效應予以更合理的區(qū)分，從而回應對督察效力可持續(xù)性的疑問；第二，不僅僅揭示出中央環(huán)保督察的平均效應，更著力于發(fā)現(xiàn)中央環(huán)保督察長效性的情境基礎。本研究認為，對中央環(huán)保督察效應的考察，不能簡單化為“能”與“不能”的二分取向，而是要追問如下問題：中央環(huán)保督察在何種情境下更具長效性？因此，必須要將城市情境納入到實證分析中，以捕捉督察與情境之間的互動性。為了實現(xiàn)這一研究目標，本研究將借助一類數(shù)據(jù)驅動的方法，即基于模型的遞歸分解法（Model-basedRecursivePartitioning）以及隨機森林法（Model-basedRandomForest），來探索中央環(huán)保督察效應的情境差異性。對這些邊界條件的揭示，將有助于深化對中央環(huán)保督察的認識，也為更好地完善該制度的設計、提升其治理的效能提供更具建設性的對策思路。

二、中央環(huán)保督察與城市空氣質量：制度成效的理論闡釋

（一）中央環(huán)保督察的制度演進

改革開放以來，中國經濟取得了舉世矚目的增長奇跡，但也伴生出了大量的生態(tài)環(huán)境問題，包括城市空氣的嚴重污染。對此，諸多學者予以了反思并指出：政策執(zhí)行鴻溝是導致當前生態(tài)環(huán)境危機的關鍵原因①。所謂政策執(zhí)行鴻溝，即地方政府在執(zhí)行中央環(huán)保政策時，往往存在“不完全執(zhí)行”“選擇性執(zhí)行”甚至“不執(zhí)行”等情形。這種現(xiàn)象的產生，根源在于中國央地政府間的委托-代理困境。一方面，兩者在利益目標上存在一定程度的不一致性②。對于中央政府而言，無論是經濟發(fā)展還是生態(tài)保護，都是其績效合法性的來源，是鞏固其執(zhí)政基礎的必然要求。但對于地方政府官員而言，在晉升激勵和資源約束下，他們往往更傾向于選擇完成更有利于自身職業(yè)發(fā)展的考核目標，比如GDP的增長。另一方面，由于信息的不對稱性，中央政府對地方環(huán)境政策的執(zhí)行情況缺乏及時有效的監(jiān)控。鑒于中國如此巨大的治理規(guī)模，作為委托方的中央政府，著實難以充分了解地方代理人在環(huán)境政策執(zhí)行過程中的具體情況。而且，地方政府內部，比如省市縣政府之間，還可能存在著“共謀”，彼此配合以應付來自中央政府的考核③。為了彌補政策執(zhí)行中的鴻溝，中國政府采取了一系列的措施，包括將環(huán)保目標納入干部考核體系，推動環(huán)境信息向社會公眾公開等。然而，大量研究表明，這些措施盡管發(fā)揮了一定的積極作用，但仍存在諸多局限性。比如，由于地方干部頻繁調動、環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假等諸多原因，綁定環(huán)保指標并沒有充分發(fā)揮預期的治理效果④，而由于社會問責力量的薄弱，環(huán)境信息公開難以有效轉化為規(guī)制動力，其對污染治理的效果也遭到質疑⑤。

在反思以往實踐的基礎上，中央環(huán)保督察作為一種新的政策工具被啟用。就其發(fā)展歷程來看，大致經歷了三個階段：2002-2013年為“督企”階段，2014-2015年為“督企”向“督政”的轉型階段，2016年以來為“督政”階段。具體而言，“督企”階段主要體現(xiàn)為六大區(qū)域督查中心的成立與實踐。受原環(huán)保部委托，六大區(qū)域督查中心于2002-2008年相繼成立，主要通過“一事一委托”的方式，重點監(jiān)督企業(yè)對環(huán)保政策法規(guī)的遵守情況。但研究表明，區(qū)域督查中心并沒有有效發(fā)揮督查效力⑥。究其原因，主要在于兩方面：一是作為事業(yè)單位，它們缺乏獨立的執(zhí)法權與處罰權，難以形成及時有效的震懾力；二是作為環(huán)保部（署）下屬機構，他們權威性不夠，難以對地方黨委政府產生實質性壓力⑦。正因如此，2014年后開始進入轉型階段，“督政”被提上了議程。2014年頒布的《環(huán)境保護綜合督查工作暫行辦法》明確指出要從“督企”轉向“督企”和“督政”并重。同年頒布的《環(huán)境保護約談暫行辦法》明確可以通過約談領導干部的形式來督促地方政府及其有關部門切實履行環(huán)保責任。2015年7月，中央深改組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案（試行）》，以“中央環(huán)保督察”替代了以往的“環(huán)保綜合督查”，首次將地方黨委和政府的環(huán)保責任作為重點監(jiān)督范圍，并明確強調環(huán)境保護工作必須落實“黨政同責”“一崗雙責”。2016年1月，中央環(huán)保督察正式啟動，在河北省進行先行試點后，分四批歷時近兩年覆蓋全國各省市。此后，為了鞏固首輪中央環(huán)保督察的效果，又在2018年進一步開展了“回頭看”督察。2019年6月，中國生態(tài)環(huán)保領域首部黨內法規(guī)《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》印發(fā)，不僅有力地彌補了制度設計初期形式合法性不足的問題，也為后續(xù)中央環(huán)保督察工作的開展提供了進一步的權威指導①。隨后，第二輪中央環(huán)保督察啟動。

（二）環(huán)保督察對空氣質量的影響

那么，中央環(huán)保督察能彌補政策執(zhí)行的鴻溝，進而帶來環(huán)境質量的顯著改善嗎？這個問題引發(fā)了學界的高度關注。從認識上看，存在一種普遍的觀點傾向，即僅具有短期效應。在諸多學者看來，中央環(huán)保督察試圖按照中央意圖對地方政策執(zhí)行進行糾偏，但其作為一種運動型治理機制，是在常規(guī)型治理之外運用的非常規(guī)治理手段，其糾偏效應往往是暫時的②。周雪光對運動型治理機制予以了深刻的闡述，指出其存在旨在應對國家一統(tǒng)體制與地方有效治理之間的矛盾，但由于這種矛盾是體制內生的，導致這種自上而下的權威性干預往往只具有短期的效應③。為此，一些學者從實證的角度對中央環(huán)保督察的效應進行了檢驗，但結論并不一致。以城市空氣污染治理為例，王嶺、劉相鋒和熊艷經過實證檢驗，指出中央環(huán)保督察的確在短期內顯著降低了空氣污染④。涂正革發(fā)現(xiàn)中央環(huán)保督察改善了河北省的空氣質量，且認為其具有可持續(xù)性⑤。與此同時，另有多項實證研究卻表明，中央環(huán)保督察僅在短期內改善了空氣質量，長期來看效果不顯著⑥。此外，劉張立和吳建南的研究表明，與相鄰非督察城市相比，中央環(huán)保督察并沒有顯著改善被督察城市的空氣質量，但與不相鄰的非督察城市相比，其改善效果也僅對部分空氣污染物顯著⑦。可見，對于中央環(huán)保督察的治理效果，尤其是其長期效應，還有待進一步地深入探索。

關于中央環(huán)保督察對空氣質量的影響，本研究將其總結為三個關鍵問題：第一，中央環(huán)保督察會在短期內顯著改善城市空氣質量嗎？這關乎中央環(huán)保督察的短期效果；第二，長期而言中央環(huán)保督察仍會顯著改善城市空氣質量嗎？這關乎中央環(huán)保督察驅動下空氣污染治理的長效性；第三，在何種城市情境中，中央環(huán)保督察對空氣質量的長期改善效應更顯著？這關乎督察效果長效性的情境基礎。對這三方面的實證分析，本研究試圖回應當前關于中央環(huán)保督察效應的爭議，揭示出有助于保障中央環(huán)保督察長效性的情境條件，從而為完善中央環(huán)保督察制度提供更具建設性的對策思路。

三、變量、數(shù)據(jù)與方法

（一）變量與數(shù)據(jù)

各城市的空氣質量以其AQI來予以測量，數(shù)據(jù)來源于中國研究數(shù)據(jù)服務平臺（CNRDS）。為了區(qū)分中央環(huán)保督察對城市空氣質量的短期和長期效應，本研究構造了兩個應變量：一是2016年7-9月的AQI均值相比于去年同期的變化率（AQI_S），二是2016年7月到2017年3月AQI均值相比于去年同期的變化率（AQI_L），相應公式見段后。這樣處理的原因有兩方面：第一，由于空氣質量變化存在明顯的季節(jié)性，采用同期變化率比前后直接比較更為合理；第二，在第一輪中央環(huán)保督察中，第一批督察組進駐時間為2016年7月，而第三批督察組進駐時間則為2017年4月，兩者間隔9個月。因此，本文用進駐后3個月的同期變化率反映短期效應，而用進駐后9個月的同期變化率反映長期效應。

中央環(huán)保督察是本研究關注的政策處理變量。具體而言，本研究僅將第一批（2016年7-8月）被中央督察的8個省份的所有城市作為處理組，賦值為1，而將截至2017年4月（第三批督察組進駐）尚未被督察的15個省份的城市作為控制組，賦值為0。由此，本研究的初始樣本中剔除了中央環(huán)保督察試點的河北省以及第二批被督察的7個省所轄的城市。為了確保處理組和控制組的可比較性，在數(shù)據(jù)預處理階段將進一步對其進行匹配。

城市情境的差別體現(xiàn)在諸多維度，包含了地理、政治、經濟、社會等各方面。鑒于以往研究，本研究試圖通過四類因素來反映城市情境：一是地理環(huán)境因素，包括城市空氣質量、城市地理位置。比如，中央環(huán)保督察對空氣質量的影響，可能會受到城市原本空氣質量水平的調節(jié)，也可能會在東、中、西三個區(qū)域呈現(xiàn)出差異性；二是經濟社會因素，包括經濟發(fā)展水平、城市人口規(guī)模、產業(yè)結構；三是環(huán)境規(guī)制要素，包括兩類污染物的排放強度（工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙粉塵）。這兩類污染物會影響空氣質量，而其單位GDP的排放強度在一定程度上也反映了地方政府的環(huán)境規(guī)制能力；四是制度環(huán)境因素，包括一個城市的財政自主性、政府規(guī)模以及兩位主要領導人（書記與市長）的任期情況。研究表明，財政自主程度，即地方財政中支出與收入之比，會影響地方政府對環(huán)境政策的執(zhí)行力度①。環(huán)境治理往往需要持續(xù)的、相當規(guī)模的財政投入。在面臨財政缺口的狀況下，地方政府傾向于策略性地使用財政資源，比如將其使用到更為關鍵的目標考核領域，以保證其收益的最大化。政府規(guī)模也可能影響環(huán)境政策的執(zhí)行。政府規(guī)模的擴張可能是官僚追求自我利益的結果。伴隨著組織臃腫、繁榮縟節(jié)，行政效能降低，腐敗更容易滋生，阻礙了政策的執(zhí)行。一項基于跨國面板數(shù)據(jù)的研究顯示，政府規(guī)模的擴張會帶來空氣質量的降低②。但是，政府規(guī)模也在一定程度上反映其對經濟社會發(fā)展的干預能力，因而政府規(guī)模的擴張也可能有助于其動員資源以實現(xiàn)特定的政策目標。此外，地方官員的頻繁調動容易導致其采取短視行為，進而影響環(huán)境政策的執(zhí)行效果③。因此，本研究將15年間（2001-2015年）各個城市書記、市長的平均任期作為情境變量納入分析。對于中央環(huán)保督察而言，上述這些情境因素究竟會在其中發(fā)揮什么樣的作用，仍有待進一步的探索。就數(shù)據(jù)來源而言，官員任期數(shù)據(jù)從學者蔣俊彥提供的官員數(shù)據(jù)庫中獲取并整理④，而其他數(shù)據(jù)均取自中國城市統(tǒng)計年鑒。表1呈現(xiàn)了所有變量的測量指標及其數(shù)據(jù)來源。

（二）研究方法

方法的選擇服務于研究的目的。由于本研究旨在探索中央環(huán)保督察對城市空氣質量的效應及其異質性，因此在設計上可以分為兩步：第一，對處理組和控制組進行配對，在確保督察進駐前兩組城市不存在顯著差異后，估計中央環(huán)保督察對控制組城市所帶來的平均效應；第二，立足于配對數(shù)據(jù)，將城市情境要素作為分解變量，考察中央環(huán)保督察效應是否在不同子群組中呈現(xiàn)明顯的異質性。對效應異質性的考察，傳統(tǒng)的做法是依據(jù)理論或經驗，對某些情境變量進行人為的分組，然后分別考察不同組中的處理效應。但是，這種做法存在諸多局限性：一方面，用于分組的臨界值可能不合理，均值、中位數(shù)或者四分位數(shù)都不一定恰好是效應差異的分界點；另一方面，難以有效捕捉情境變量與處理效應之間的復雜互動關系，比如存在多個變量的交互效應。因此，本研究采用一類數(shù)據(jù)驅動的研究方法，利用機器學習識別出中央環(huán)保督察長期效應的情境異質性。

具體而言，有兩種方法被采用，即基于模型的遞歸分解法和基于模型的隨機森林法。本質上，兩者都是基于決策樹的算法，但與傳統(tǒng)決策樹算法不同的是，兩者都包含了參數(shù)模型的成分，即所謂“基于模型的”，因而可以理解為是參數(shù)模型與決策樹算法的合成。基于模型的遞歸分解法基本步驟如下：第一，擬合一個簡單的參數(shù)模型。對本研究而言，即空氣質量同期變化率對中央環(huán)保督察政策變量的線性模型；第二，檢驗模型參數(shù)對于每一個情境變量的穩(wěn)定性；第三，若沒有檢測到模型參數(shù)的不穩(wěn)定性，分析結束。但若檢測到模型參數(shù)的確存在不穩(wěn)定性，就需要對數(shù)據(jù)進行分解，哪個情境變量導致模型參數(shù)最不穩(wěn)定即產生最小的P值，就依據(jù)它將其數(shù)據(jù)分成兩個組；第四，對分解后的每個數(shù)據(jù)組，重復上述步驟①。可見，對于最終產出的各個組，模型參數(shù)的穩(wěn)定性假設將無法在統(tǒng)計意義上被拒絕。基于模型的隨機森林法是對前者的拓展，即從單一決策樹到決策樹的集成②。在隨機森林法中，每一次估計基于模型的決策樹都立足于對原始數(shù)據(jù)隨機抽樣后的子樣本，而對于每一棵決策樹而言，用于檢驗模型參數(shù)穩(wěn)定性的變量，也僅是從所有情境變量隨機抽取的部分。這種“雙隨機”的做法使得隨機森林法存在如下優(yōu)勢：一方面，相比于單棵決策樹，其分類結果往往更加可靠；另一方面，由于立足于集成學習，其估計所得的參數(shù)往往更為平滑。事實上，基于模型的隨機森林法測量了各個城市在處理效應上的相似性，進而依據(jù)這種相似性對城市賦予權重，然后通過全局模型的再估計即可以獲得個體化的處理效應。③借助這兩種數(shù)據(jù)驅動的方法，本研究試圖避免人為的分組檢驗，獲得對中央環(huán)保督察效應異質性更準確的認識。

四、實證結果及其討論

（一）對初始數(shù)據(jù)的配對

在模型分析前，有必要先對初始數(shù)據(jù)進行配對，從而減少估計中可能存在的選擇性偏差。配對的基本思路即讓每一個被督察的城市都有一個高度相似卻尚未被督察的城市。所謂“高度相似”，不僅要求這兩個城市以往空氣質量的變化軌跡相似，也要求它們在前述各個情境因素上沒有明顯差異。具體而言，本研究采用k近鄰法進行同區(qū)域內部1∶1配對，再根據(jù)相似性程度選擇一定數(shù)量的成對城市④。其中，相似度最高的三對城市分別是：江蘇揚州市與浙江紹興市，江蘇泰州市與浙江湖州市，廣西桂林市與貴州遵義市。由圖1可知，伴隨選取城市對數(shù)的增加，處理組與控制組之間的差異呈現(xiàn)加速上升趨勢。

本研究依據(jù)圖1選取64對城市作為分析樣本，其組間比較如表2所示。可見，經過城市間的數(shù)據(jù)匹配，處理組與控制組之間在各個方面均無顯著性差異，從而使得中央環(huán)保督察作為政策處理變量可基本視為一種隨機性干預。

（二）短期效應與長期效應

立足于配對好的城市數(shù)據(jù)，本研究先估計中央環(huán)保督察對城市空氣質量的平均效應，結果如圖2所示。其中，3個月的短期效應為-3.456且在95%置信水平上顯著，這表明，相比于未被督察的城市，被督察城市AQI比上年同期多下降了約3.46個百分點。也即，中央環(huán)保督察在短期內推動了城市空氣質量的明顯改善。再看為期9個月的長期效應，其系數(shù)為-2.85而p值為0.236，這意味著中央環(huán)保督察對AQI同期變化率的影響并不顯著。這個結果回應了諸多文獻中對督察效果可持續(xù)性的討論①。在他們看來，中央環(huán)保督察作為一種運動型糾偏機制，往往僅能在短期內產生效果。但是，需要強調的是，上述實證結果僅僅是平均效應，其掩蓋了可能存在的異質性。也即，中央環(huán)保督察的長期效應盡管平均而言不顯著，但很可能在某些情境下仍舊是顯著的。因此，必須將城市情境納入分析，考察中央環(huán)保督察長期效應的情境差異性。

（三）中央環(huán)保督察長期效應的情境差異性

探索中央環(huán)保督察長期效應的情境差異性，核心目的在于回答：在何種條件下中央環(huán)保督察更具有長效性。為此，本研究先建基于模型的遞歸分解法建立了單棵決策樹。如圖3所示，有兩個情境變量強烈地拒絕了模型參數(shù)穩(wěn)定性的假設（p<0.001），也即它們會導致中央環(huán)保督察對城市空氣質量的長期效應呈現(xiàn)出顯著差異。具體而言，若AQI基準水平（2015年7月到2016年3月AQI均值）不超過63.42的城市，中央環(huán)保督察對AQI同期變化率的影響并不顯著，而對于AQI基準水平超過63.42的城市，中央環(huán)保督察顯著加速了空氣質量的改善，但其效應在區(qū)域之間又存在顯著的差異。對于這些空氣污染較重的城市，若其位于東部地區(qū)，中央環(huán)保督察的長期效應為-8.17，而若其位于中西部地區(qū)，中央環(huán)保督察的長期效應則有所下降，系數(shù)值為-5.47。可見，中央環(huán)保督察具有明顯的問題導向，更針對空氣污染較重的城市，而且在東部城市更為凸顯。

但這僅僅是單棵決策樹的結果，可能存在不穩(wěn)定性。為了進一步提升分類結果的穩(wěn)健性，本研究采用基于模型的隨機森林法進行再分析。圖4呈現(xiàn)了各情境變量的重要性。在隨機森林算法中，一個變量的重要性，可以通過如下方法獲得，即將其取值變?yōu)殡S機數(shù)，然后看預測準確性的下降程度，下降越多則越重要①。可見，排在前五位的情景變量分別是區(qū)域位置、AQI基準水平、經濟發(fā)展水平、政府規(guī)模以及財政自主性，而且與隨后的變量在重要性程度上呈現(xiàn)明顯斷層。對此需做兩點說明：一方面，地理環(huán)境成為中央環(huán)保督察長期效應異質性最重要的來源。區(qū)域位置作為一種綜合性變量，反映了城市之間的整體性差異，成為了首要的情境變量。緊隨其后的則是一個城市自身的AQI基準水平，反映了空氣污染問題的嚴重性。這不僅為上述遞歸分解法的發(fā)現(xiàn)提供了穩(wěn)健性支撐，也再次強調了中央環(huán)保督察的問題導向性；另一方面，也是遞歸分解法所未揭示的，則是一個城市的經濟水平、制度環(huán)境也具有相當高的重要性，這意味它們也會對中央環(huán)保督察的長期效應產生某種調節(jié)作用。

進一步，從依賴關系圖中可以直觀地看到，前五個城市情境變量會明顯地調節(jié)中央環(huán)保督察的長期效應（如圖5所示）：第一，就區(qū)域間差異而言，中央環(huán)保督察的長期效應在東部城市最為強烈，且呈現(xiàn)出由東到西逐步遞減的趨勢；第二，對于AQI基準水平，由密度曲線可知，中央環(huán)保督察的長期效應存在兩個聚集區(qū)。當AQI基準水平小于63時，中央環(huán)保督察的長期效應圍繞0值波動，但當AQI基準水平大于63時，中央環(huán)保督察的長期效應均低于0。這個發(fā)現(xiàn)再次為前面遞歸分解法的結果提供了支持。有意思的是，相比于二分比較，偏依賴圖對兩者關系做了進一步的揭示，伴隨著AQI基準水平的增加，中央環(huán)保督察的長期效應呈現(xiàn)出先加強后減弱的趨勢；第三，經濟發(fā)展的水平與中央環(huán)保督察的長期效應呈現(xiàn)出近似單調遞減的關系，這意味著中央環(huán)保督察在經濟越發(fā)達的城市越具有長效性。對此，可做如下闡釋：城市經濟發(fā)展不僅能為政府執(zhí)行環(huán)境政策提供更多可動員的資源，也有助于提升公眾對生態(tài)環(huán)境問題的關注程度以及參與環(huán)境治理的能力②。這兩個方面有助于推動城市政府在中央環(huán)保督察后對空氣污染問題進行持續(xù)性的治理。

最后，兩個制度性的情境變量，即政府規(guī)模和財政自主性，對中央環(huán)保督察的長期效應產生了截然不同的影響。由圖可見，城市政府的規(guī)模越大，中央環(huán)保督察的長期效應越趨近零，意味著政府規(guī)模擴張會削弱中央環(huán)保督察的長效性。諸多研究表明，在官僚自利性的驅使下，政府規(guī)模趨于擴張，結果則是機構臃腫、規(guī)則繁復、冗員增疊。這不僅會降低行政工作的效能，還會增加權力腐敗的幾率①。中央環(huán)保督察作為一種縱向干預，旨在發(fā)現(xiàn)問題并督促地方整改，從而解決問題。要實現(xiàn)該目標，自下而上的信息傳遞與自上而下的壓力傳導都至關重要。然而，無論是環(huán)境信息還是執(zhí)行壓力，都容易在政府規(guī)模的擴張中出現(xiàn)折損②。因而，在強化“督政”的同時探索“簡政”的合理布局，可以作為提升環(huán)境監(jiān)管效能可持續(xù)性的重要思路③。

與之不同的是，財政自主性的調節(jié)效應則呈現(xiàn)出相反的趨勢，即伴隨財政自主性水平的不斷提升，中央環(huán)保督察的長期效應得到持續(xù)的強化。這個發(fā)現(xiàn)為理解環(huán)境治理中的“集權-分權”悖論提供了新的認識④。傳統(tǒng)分權理論表明，集權化治理難以有效回應高度分化的地方偏好，而賦予地方政府以更高的決策自主性，有助于其因地制宜地提供公共物品⑤。但隨著地方官員自由裁量權的擴大，在信息不對稱加劇的情形下，其行為模式也更容易偏離中央的政策意圖⑥。近年來，中國環(huán)境監(jiān)管呈現(xiàn)出中央集權化的趨勢，凸顯出黨和國家對生態(tài)文明建設的統(tǒng)籌推動⑦。而中央環(huán)保督察制度的建立，既是集權化的表現(xiàn)也是對集權化的調適，即試圖通過自上而下的信息汲取緩解央地之間的信息不對稱，進而依托政治權威推動突出生態(tài)環(huán)境污染問題的解決⑧。然而，中央環(huán)保督察效果的實現(xiàn)，尤其是其長期效應，不僅取決于對地方官員注意力的糾正，更取決于地方政策的執(zhí)行能力。一個城市政府的財政自主性，反映其在多大程度上能夠自主地運用財政資源以完成政策任務。對于地方政府而言，沒有財政資源的保障，被督察的壓力很難轉化為持續(xù)治理的能力。因此，在推進中央環(huán)保督察的同時提升地方政府的財政自主性，實現(xiàn)壓力傳導和能力賦予的有效結合，是推動生態(tài)環(huán)境長效治理的另一個重要思路。

五、結論與展望

作為生態(tài)環(huán)境保護領域的一項重大制度創(chuàng)新，中央環(huán)保督察是否以及如何能推動環(huán)境質量的改善已經成為理論探討的焦點。其中，最具爭議的議題，即中央環(huán)保督察效應的可持續(xù)性。為了回應這些爭議，本研究從兩方面進行了實證探索：第一，評估了中央環(huán)保督察對城市空氣質量的短期效應和長期效應；第二，揭示了在何種城市情境下，中央環(huán)保督察對空氣質量的改善更具有長效性。結果表明，就平均而言，中央環(huán)保督察在短期內顯著地改善了城市空氣質量，但其長期效應并不顯著。但這種基于平均效應的解釋，忽視了城市情境與督察效應的互動，掩蓋了督察效應可能存在的異質性。因此，借助一類數(shù)據(jù)驅動的研究方法，本研究進一步揭示了中央環(huán)保督察長期效應的情境差異性。結果顯示，城市所在區(qū)域、空氣污染的基準水平、經濟發(fā)展程度、政府規(guī)模以及財政自主性，都會明顯地調節(jié)中央環(huán)保督察的長期效應。

這些發(fā)現(xiàn)為進一步完善中央環(huán)保督察制度，提升其治理效果提供了重要思路。首先，對于處于不同地理區(qū)域、不同空氣污染水平的城市，中央環(huán)保督察對空氣質量的長期效應也會顯著不同。一方面，這體現(xiàn)了中央環(huán)保督察的問題導向性，尤其是對首輪督察而言，空氣污染較為嚴重的城市成為重點整治的對象；另一方面，這也啟示后續(xù)的中央環(huán)保督察工作應當更進一步關注長效性不足的城市，尤其是中西部城市，從而實現(xiàn)督察效果的全面覆蓋。其次，中央環(huán)保督察效應的長效性在一定程度上依賴于城市經濟的發(fā)展水平。因此，對于經濟較為落后的城市，更應當完善中央環(huán)保督察的配套制度，守牢“經濟發(fā)展”與“環(huán)境保護”的兩條紅線，并強化以發(fā)展促保護的政策設計思路。最后，必須改善地方性的制度環(huán)境，為中央環(huán)保督察政策的落實提供治理能力的支撐。尤其是，要進一步深化“放管服”改革，推動政府行政的精簡化，同時賦予地方財政更高的自主性，為政策實施提供更好的財政保障。

當然，立足城市情境的效應異質性分析仍有其局限性，即難以回答情境調節(jié)的機制與過程。后續(xù)研究將進一步通過多案例追蹤等質性分析方法，深入挖掘中央環(huán)保督察與地方情境變量之間的互動過程，闡明其內在的作用機理及其邊界條件。□

（責任編輯：石洪斌）

基金項目：研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社會科學基金重大項目“完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度研究”（編號：21ZDA088）。

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⑧鄭思堯、孟天廣：《環(huán)境治理的信息政治學：中央環(huán)保督察如何驅動公眾參與？》，《經濟社會體制比較》，2021年第1期。