新形勢(shì)下的內(nèi)河港口總體規(guī)劃編制

姜玉波　陳立

【摘 要】 為使內(nèi)河港口總體規(guī)劃編制適應(yīng)新形勢(shì)，分析我國高質(zhì)量發(fā)展、交通強(qiáng)國建設(shè)、國土空間體系建立、行業(yè)治理能力提升等對(duì)港口總體規(guī)劃編制的要求，提出內(nèi)河港口總體規(guī)劃的編制要點(diǎn)：注重港口與城市、產(chǎn)業(yè)的相互關(guān)系研究，注重港口空間布局方案的合理性研究，注重港口資源利用效率研究。

【關(guān)鍵詞】 港口規(guī)劃;交通強(qiáng)國;國土空間;多規(guī)合一;高質(zhì)量

1 港口總體規(guī)劃編制概況

1.1 港口總體規(guī)劃編制有關(guān)規(guī)定

2004年正式實(shí)施的《中華人民共和國港口法》明確了港口總體規(guī)劃是指一個(gè)港口在一定時(shí)期的具體規(guī)劃。

為規(guī)范港口總體規(guī)劃的編制內(nèi)容和文本格式，2006年原交通部印發(fā)了《港口總體規(guī)劃編制內(nèi)容及文本格式》，明確了港口總體規(guī)劃報(bào)告主要包括港口發(fā)展現(xiàn)狀、港口吞吐量和船型發(fā)展預(yù)測(cè)、港口性質(zhì)與功能、港口岸線利用規(guī)劃、港口總體布置規(guī)劃、港口配套設(shè)施規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、港口總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃關(guān)系等章節(jié)。

2008年原交通部出臺(tái)《港口規(guī)劃管理規(guī)定》，明確了港口總體規(guī)劃主要確定港口性質(zhì)、功能和港區(qū)劃分，根據(jù)港口資源條件、港口吞吐量預(yù)測(cè)和到港船型分析，重點(diǎn)對(duì)港口岸線利用、水陸域布置、港界、港口建設(shè)用地配置等進(jìn)行規(guī)劃。港口總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃包括港區(qū)總體規(guī)劃、港口集疏運(yùn)設(shè)施規(guī)劃和港口倉儲(chǔ)、保稅、物流等園區(qū)規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃。

1.2 內(nèi)河港口總體規(guī)劃編制的工作重點(diǎn)

以安徽省內(nèi)河港口為例，2000年，安徽省對(duì)全省16個(gè)港口（按地市劃分）進(jìn)行了規(guī)劃;2012年，又啟動(dòng)了新一輪港口總體規(guī)劃的調(diào)整、修訂工作。這兩輪港口總體規(guī)劃的編制工作都是在腹地經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段開展的。安徽省GDP由2000年的億元增長到2015年的億元，年均增長14.5%;第二產(chǎn)業(yè)增加值由2000年的億元增長到2015年的億元，年均增長15.6%;城鎮(zhèn)化率由2000年的28%增長到2015年的50.5%，提高了22.5個(gè)百分點(diǎn)。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對(duì)內(nèi)河港口提出了較大的運(yùn)輸需求。這一階段港口總體規(guī)劃編制的目的是解決港口岸線資源和運(yùn)輸需求的供需匹配、港口岸線資源的保護(hù)與控制、港口岸線的使用功能定位等關(guān)鍵問題;研究的技術(shù)路線主要是通過對(duì)腹地經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、運(yùn)輸體系、自然條件等的分析確定合理的港口規(guī)模和空間布局，并協(xié)調(diào)與環(huán)境、城市、水利等之間的關(guān)系;主要作用是保護(hù)了優(yōu)質(zhì)的港口岸線資源，規(guī)范了港口開發(fā)建設(shè)，引導(dǎo)生產(chǎn)力沿河布局，并帶動(dòng)了城市發(fā)展。在規(guī)劃的指導(dǎo)下，安徽省港口碼頭泊位長度由2000年的41 km增長到2015年的84 km，增長105%。

2 港口總體規(guī)劃編制工作面對(duì)的新要求

（1）內(nèi)河港口需求結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變要求拓寬港口總體規(guī)劃研究范圍，豐富研究內(nèi)容。《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》指出要堅(jiān)持推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，牢牢把握交通“先行官”定位，推動(dòng)交通發(fā)展由追求速度規(guī)模向更加注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，由各種交通方式相對(duì)獨(dú)立發(fā)展向更加注重一體化融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，由依靠傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)向更加注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。隨著我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，港口需求結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式也發(fā)生變化。港口運(yùn)輸需求方面將呈現(xiàn)“高基數(shù)、中低速增長”的特點(diǎn)，將放緩港口碼頭新增數(shù)量，增加升級(jí)改造老舊碼頭數(shù)量，逐漸調(diào)整貨種結(jié)構(gòu);隨著沿江沿河產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深層次調(diào)整和城市戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，港口功能需求方面由傳統(tǒng)的裝卸換裝轉(zhuǎn)運(yùn)向現(xiàn)代物流、多式聯(lián)運(yùn)、港產(chǎn)城協(xié)調(diào)等轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的港口總體規(guī)劃是以貨物吞吐量規(guī)模為導(dǎo)向，主要著眼于港口資源的供給問題，其研究范圍和內(nèi)容已經(jīng)與高質(zhì)量發(fā)展階段的港口發(fā)展特征不相適應(yīng)。

（2）國土空間規(guī)劃體系的建立要求港口總體規(guī)劃更加注重多規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合，更好支撐空間保護(hù)與開發(fā)。《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。國土空間規(guī)劃是港口總體規(guī)劃的上位規(guī)劃，同時(shí)港口總體規(guī)劃也是國土空間規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃。因此，港口總體規(guī)劃的編制要注重港口與城市、產(chǎn)業(yè)相互關(guān)系的研究，合理確定港口的功能定位和發(fā)展方向，優(yōu)化港口、產(chǎn)業(yè)、城市協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略空間;根據(jù)新的港口運(yùn)輸需求和功能需求，科學(xué)確定港口作業(yè)區(qū)、物流園區(qū)、集疏運(yùn)設(shè)施、支持保障設(shè)施等空間布局，加強(qiáng)與生態(tài)紅線、基本農(nóng)田以及其他有關(guān)行業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化規(guī)劃的可持續(xù)性、可操作性。

（3）提升行業(yè)管理能力要求強(qiáng)化港口總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和精細(xì)化水平，促進(jìn)港口管理科學(xué)化。根據(jù)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的有關(guān)精神，水運(yùn)行業(yè)正在加快完善行業(yè)管理體系，提升行業(yè)管理能力與水平。在高質(zhì)量發(fā)展的形勢(shì)下，港口發(fā)展的內(nèi)涵和外延發(fā)生了深刻變化，作為指導(dǎo)港口發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，港口總體規(guī)劃的編制應(yīng)深化港口與城市、產(chǎn)業(yè)、綜合交通、土地、生態(tài)等相互關(guān)系研究，將研究成果擴(kuò)展到“戰(zhàn)略、空間布局、建設(shè)發(fā)展、綠色、安全、智慧、管理”等各個(gè)方面，強(qiáng)化港口總體規(guī)劃的引領(lǐng)作用，提升行業(yè)發(fā)展質(zhì)量。同時(shí)由于港口作為水陸運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)，多重空間功能交匯，在國土空間規(guī)劃背景下，要推進(jìn)地理信息系統(tǒng)和建筑信息模型等技術(shù)的應(yīng)用，有機(jī)銜接和融入國土空間規(guī)劃體系，提高港口總體規(guī)劃的精細(xì)化水平。

3 港口總體規(guī)劃編制要點(diǎn)

3.1 注重港口與城市、產(chǎn)業(yè)的相互關(guān)系研究

經(jīng)過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，港口功能不斷拓展，已經(jīng)超出了傳統(tǒng)交通運(yùn)輸?shù)姆懂牐诤芏喔劭谥苓叾汲霈F(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集聚，各地市圍繞港口開展多式聯(lián)運(yùn)、現(xiàn)代物流，打造樞紐經(jīng)濟(jì)區(qū)等，從而形成了港口經(jīng)濟(jì)關(guān)系。港口經(jīng)濟(jì)是指以港口及鄰近區(qū)域?yàn)橹行摹⒏劭诔鞘袨檩d體、綜合運(yùn)輸體系為動(dòng)脈、港口相關(guān)產(chǎn)業(yè)為支撐、海陸腹地為依托，展開生產(chǎn)力布局，發(fā)展與港口密切相關(guān)的特色經(jīng)濟(jì)，并實(shí)現(xiàn)彼此間相關(guān)聯(lián)系、密切協(xié)調(diào)、有機(jī)結(jié)合、共同發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域繁榮的開放型、優(yōu)選型的經(jīng)濟(jì)模式。

目前港口總體規(guī)劃對(duì)于港口、城市、產(chǎn)業(yè)之間的相互影響、相互促進(jìn)、相互制約的關(guān)系研究較少，因此在發(fā)展過程中產(chǎn)生了港城矛盾、港口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配、發(fā)展空間不足等問題。在新的發(fā)展階段，要統(tǒng)籌研究港口、城市、產(chǎn)業(yè)三大要素，為港口發(fā)展定位、空間布局規(guī)劃等提供戰(zhàn)略性指導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)。

3.2 注重港口空間布局方案的合理性研究

2018年7月，《交通運(yùn)輸部關(guān)于做好交通基礎(chǔ)設(shè)施國土空間控制規(guī)劃有關(guān)工作的通知》指出，各省、自治區(qū)、直轄市按照科學(xué)劃定“三區(qū)三線”邊界、推進(jìn)國土空間規(guī)劃體系“多規(guī)合一”的工作要求，科學(xué)有序開展交通基礎(chǔ)設(shè)施國土空間規(guī)劃的編制工作。交通基礎(chǔ)設(shè)施國土空間規(guī)劃的編制成果由“1+1+3”組成，即完成1個(gè)交通基礎(chǔ)設(shè)施國土空間規(guī)劃研究報(bào)告，形成1套與上述規(guī)劃報(bào)告相關(guān)的所有必須的圖、表（基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的國土空間規(guī)劃“一張圖”），編制完成生態(tài)保護(hù)、建設(shè)用地、城鎮(zhèn)發(fā)展影響等3個(gè)專題研究報(bào)告。

目前，港口總體規(guī)劃的核心研究成果是港口水陸域空間布局方案，除了開展規(guī)劃環(huán)評(píng)外，對(duì)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)發(fā)展的影響分析研究成果較少。因此，根據(jù)國土空間規(guī)劃的有關(guān)要求：一方面港口總體規(guī)劃應(yīng)根據(jù)新的港口運(yùn)輸需求和功能需求，科學(xué)確定港口作業(yè)區(qū)、物流園區(qū)、集疏運(yùn)設(shè)施、支持保障設(shè)施等空間布局;另一方面要加強(qiáng)上述功能區(qū)域與生態(tài)保護(hù)、建設(shè)用地、城鎮(zhèn)發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃關(guān)系的研究，按照“統(tǒng)籌資源、嚴(yán)守底線、優(yōu)化空間、高效配置資源”的思路，增強(qiáng)協(xié)調(diào)性。

3.3 注重港口資源利用效率研究

經(jīng)過改革開放以來四十多年的發(fā)展，我國港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了舉世矚目的成就。當(dāng)前我國港口發(fā)展的主題已由“增量發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨P活存量、高質(zhì)量發(fā)展”，2019年7月，《交通運(yùn)輸部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于嚴(yán)格管控長江干線港口岸線資源利用的通知》要求各地制訂港口岸線利用效率指標(biāo)，對(duì)港口岸線規(guī)劃和利用實(shí)行精細(xì)化管理。

在這種背景下，港口總體規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持“控總量、調(diào)存量、優(yōu)增量、提效率”的基本原則，科學(xué)評(píng)估現(xiàn)狀港口資源，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，增量資源精準(zhǔn)開發(fā)與存量資源優(yōu)化調(diào)整相結(jié)合，提升港口資源配置效率，并在規(guī)劃中明確岸線利用效率指標(biāo)，指導(dǎo)港口岸線資源的精細(xì)化管理。

4 結(jié) 語

《港口規(guī)劃管理規(guī)定》和《港口總體規(guī)劃編制內(nèi)容及文本格式》已經(jīng)出臺(tái)了近15年，對(duì)我國港口的規(guī)劃與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，正在推進(jìn)交通強(qiáng)國建設(shè)和國土空間規(guī)劃體系的“多規(guī)合一”，面對(duì)新形勢(shì)下的新要求，應(yīng)在國家層面盡快優(yōu)化和調(diào)整港口總體規(guī)劃編制的有關(guān)規(guī)定。