領地行為：跨組織數據共享障礙

權 謙，胡江楓，周力虹，李旭光

0 引言

隨著大數據、人工智能、物聯網等新興技術的融合發展和廣泛運用，經濟發展與治理模式正在加速重構。截至2020年12月，我國網民數量達9.89億，互聯網普及率達70.4%[1]。在全民上網的時代，傳統的政務服務只有與“互聯網+”深度融合，促進整體管理服務變革與流程再造，才能更好地履行服務公眾的職能。2020年4月發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數據作為一種新型生產要素寫入其中，明確指出要“加快培育數據要素市場……推進政府數據開放共享……提升社會數據資源價值……加強數據資源整合和安全保護”。“互聯網+政務服務”的核心要義之一就是打通政府部門、企事業單位之間的數據壁壘，促進政務部門間互聯互通、數據共享、協同聯動，實現跨部門數據流動[2]。由此可見，數據共享是“互聯網+政務服務”順利開展的基礎條件[3]。因此，為了增強政府部門協同聯動，打破數據孤島，避免數據割據，政府數據共享互通是關鍵[4]。

2015年8月，國務院發布《促進大數據發展行動綱要》強調“要大力推動政府部門數據共享”；2016年9月，國務院印發《政務信息資源共享管理暫行辦法》指出“要加快推動政務信息系統互聯和公共數據共享”；2017年5月，國務院辦公廳發布《政務信息系統整合共享實施方案》，再次強調要“促進跨地區、跨部門、跨層級數據互認共享”。雖然我國政府已經意識到了數據共享的重要意義，但從具體實踐來看，各部門、各地區數據共享的速度和水平參差不齊，尤其表現在政府橫向部門間數據共享進展比較緩慢，障礙較多，比如組織結構不完善、制度保障不到位、技術不兼容、安全保障不充分、數據質量不高、權責界定不清晰等都對跨部門數據共享產生了一定影響[5]。為此，本研究針對跨部門數據共享面臨的難題，深入分析影響跨部門政府數據共享存在的主要障礙，并結合國情探究我國跨部門政府數據共享障礙的特殊性，最后有針對性地構建我國跨部門政府數據共享的治理框架，從而提高政府公共服務水平。本研究基于已有的成熟的領地性理論，從組織領地行為的視角出發，結合跨部門政府數據共享的特殊性，嘗試探究符合我國國情的跨部門政府數據共享的領地障礙，進一步完善跨組織數據共享的基礎理論研究。本文旨在探究基于領地行為理論的跨組織數據共享行為，探究領地行為如何阻礙我國跨部門政府數據共享。具體來說，本文將解釋跨部門政府數據共享中領地的形成原因，說明跨部門政府數據共享中主要的領地標記行為和領地防衛行為，同時，希望對現有文獻進行系統和全面的回顧，為后期的實證研究提供良好的理論基礎。

1 理論基礎與文獻回顧

1.1 跨部門政府數據共享

在國外文獻中，“跨部門”(Interagency)的相似概念是“跨邊界”(Cross-boundary)。Zheng等[6]闡述了政府數據共享中的“邊界”(Boundary)含義，包括“組織邊界、個體邊界、地理邊界和發展階段及過程邊界”。何瑞文[7]認為，政府部門中跨邊界數據共享實際上就是跨部門數據共享。在政府文件與學術文獻中，與“政府數據”相近的概念有“政務數據”“政府信息”“政務信息”等，與“跨部門政府數據共享”類似的概念有“跨部門政府信息共享”等。黃璜[8]認為，“如果將共享作為一種遷移過程來理解，遷移的物質主體顯然是數據，而信息則是對數據進行解讀和分析后的產物”。為反映當前大數據與電子政務的現實情境，本文使用“政府數據”這一概念，但也包含對“信息共享”等類似概念的文獻進行考察。盡管學界暫未對政府數據共享的概念、范圍和邊界達成一致，但就政府數據共享實踐來看，跨政府數據共享是指兩個或多個政府部門之間的數據互聯共享[9]。綜上所述，本文使用“跨部門政府數據共享”作為核心概念。

跨部門政府數據共享是數字政府建設的必然要求，對提升政府治理能力具有重要意義。研究表明，良好的跨部門數據共享能夠促進政府機構之間的協作、互聯和互操作[10]，能夠有效降低行政成本[11-12]，減少跨部門數據請求[13-14]，提高政府行政效率和靈敏度[15]，促進公共服務質量[15-16]，支持基于證據的決策和政策制定[17]，可以在應急管理、公共安全、疫情防控、環境監測等諸多領域發揮重要作用[18-20]，而且還可從以組織為中心向以公民為中心的范式轉變[21]。然而，跨部門政府數據共享不足問題在我國仍然比較突出，我國各級政府部門雖然手握80%的信息數據資源，但是，數據資源部門化、部門數據資源利益化、利益產權個人化等問題十分嚴重[22]，致使大量有價值的政府數據“深藏閨中”，造成了數據資源的極大浪費[23]，對我國跨部門政府數據共享工作的順利開展造成了較大影響。此外，由于缺乏統一的規劃和建設標準，各部門建立的數據系統往往無法實現互聯互通，導致了大面積的“數據孤島”現象[24]，致使政府數據這座“金山”一直在沉睡[25]，部門間數據共享仍然是整體性政府構建中的核心難題。

跨部門政府數據共享的障礙有哪些呢？從國外的文獻來看，學者們對障礙的研究主要產生了組織和個體兩種不同路徑的觀點。一是從組織層面開展研究，主要側重探討制度、管理、技術等因素對跨部門數據共享的影響。Dawes[13]從技術、組織和政治方面進行了研究；Tsai[26]注意到，縱向等級結構和集權化趨勢的影響。二是從個體層面開展研究，側重描繪個體信任、激勵、技術運用、風險等要素的影響[11，27]。從國內的文獻來看，學者們既探討了組織層面的影響因素，也關注到了外界制度環境與技術對個體層面的影響，并指出個體互動、人際關系等因素的作用[9，28]。本文將主要從組織層面討論跨部門政府數據共享的障礙。

1.2 領地行為理論

20世紀初期，領地行為由生物學家Burt[29]在動物行為研究中觀察到并提出。20世紀70年代后，Edney[30]提出領地行為也是人類的一種行為。2005年，Brown等[31]正式將領地行為概念引入組織行為領域，開始研究組織內員工領地行為，隨后，Brown等把組織中的領地性定義為組織成員根據自己對物理對象或者社會對象的心理所有權感知所做出的行為表達[32]。總的來說，領地是指個體或者群體感覺到具有一定控制權的對象物。領地性是指個體或者群體的一種保護領地免受侵犯的心理傾向。領地行為是指個體或者群體為了主張、宣示、保護其對領地的控制權而基于心理所有權做出的行為反應[33]。Pierce等[34]提出了心理所有權的概念并將其定義為“對物體的擁有(所有)和心理關聯的感知”。

領地行為對個人、團隊和組織均會帶來影響。從個人層面來看，領地行為可能增加個體對組織的滿意度，但也可能對分享、合作以及組織共同目標提出挑戰[35]，可能會阻礙知識分享[36]，分散注意力而降低績效；從團隊和組織層面來看，領地行為可能會增強團隊和組織的內部凝聚力，卻造成團隊或組織間的沖突和隔閡。政府部門之間也呈現出組織的領地行為和心態，這刺激了部門間的競爭，而這不利于跨部門數據共享[31]。目前，針對領地行為的影響研究主要聚焦在其與知識隱藏、關系沖突、創造力等個體層面的關系[37]，探討團隊和組織層面關系的研究較少。而且，對于領地行為影響的探究比較零散，尚未形成理論體系。此外，通過文獻檢索證實，領地性尚未在跨部門數據共享領域進行研究。

2 研究設計

2.1 研究方法

基于領地行為理論的跨部門數據共享研究尚屬一個新興的研究領域，目前學界對該領域還缺乏成熟的理論研究，本文運用文獻綜述法對這一議題展開探討。

文獻綜述法是圖書情報領域常見的一種研究方法[38]，它被廣泛用于分析和綜合現有文獻來實現概念創新。文獻綜述分為兩個階段進行：在第一階段，文章對現有文獻進行了總體回顧，這一階段通過對跨部門數據共享和領地行為理論相關文獻進行梳理，對中國跨部門政府數據共享的發展現狀和領地行為理論的學術研究現狀有了一個全面的了解，文獻包括中英文文章，目的是為了有針對性地形成一般性的理論基礎；在第二階段，將對選取的中文樣本文獻進行更加系統和深入分析，旨在歸納識別跨部門數據共享領地障礙。

2.2 樣本選取

本文將中英文數據庫中研究我國政府數據共享的文章作為研究來源，中文數據庫選擇中國知網、萬方、維普數據庫，外文數據庫選擇Web of Science數據庫。中文檢索式為：SU=(“電子政府”or“互聯網+”or“智慧政府”)and(“數據”or“信息”)and(“共享”or“整合”or“協同”)；英文檢索式為：TS=(“e-government”OR“Internet Plus”OR“smart government”)AND(“data”OR“information”)AND(“sharing”OR“integration”OR“synergy”)AND TS=(“China”)，檢索時間為2021年5月。將數據庫共檢索到的1，680篇文章作為研究對象總體范圍，然后手動對這些文獻進行相關性處理。本文基于以下標準選取研究樣本：(1)為保證論文質量，僅納入核心期刊論文，其中，中文文獻選取數據庫中的CSSCI文獻，外文文獻選取Web of Science數據庫中的核心合集(SCI、SSCI、AHCI)文獻；(2)排除對跨部門數據共享沒有明確關注的文章；(3)剔除新聞報道和社論；(4)剔除理論基礎薄弱或對研究方法和過程論證不足的主觀意見文章。最后，選定60篇文章作為研究樣本。本研究旨在進行主題定性研究，對文章內容進行編碼分析，研究方法的特殊性和針對性決定了需要選取研究方法嚴謹、研究內容契合的極具代表性的高質量文章。因而通過對龐雜的文獻進行整理，篩選出了有緊密聯系和具有指導意義的60篇結構化文獻進行深入理解和分析，將梳理的文獻內容同本研究理論結合起來以形成研究框架，為后續的實證研究奠定理論基礎。文獻篩選流程(PRISMA圖)如圖1所示。

圖1 文獻篩選流程圖

2.3 文獻數量發表趨勢

本文將中外文數據庫中搜索到的1，680篇文章按發表時間做了如下文獻時間分布圖，在圖2中分別對中文文獻數量和外文文獻數量的時間分布進行呈現。可以發現，從中文文獻數量來看，1999-2014年跨部門數據共享相關文獻數量較少，波動不大，每年的發文量在1-10篇不等，2015年開始文獻數量快速增長，在2018年達到高峰，盡管在2019年數量開始出現下滑，但仍保持著較高的研究熱度；從外文文獻數量來看，2004-2021年對我國跨部門數據共享的研究一直較少，研究成果有限，發文量最高的是2017年的11篇。

圖2 論文發表數量年度分布

2.4 篩選文獻編碼分析

該階段采用主題分析方法。主題分析法[39]是一種編碼和表示定性數據的系統方法。主題分析通常從一組試驗性的理論命題開始，作為數據分析的基礎和起點[40]。本文采用Webster等[36]關于知識共享領地障礙的研究主張，將心理所有權、身份導向標記、控制導向標記、預期性防衛、反應性防衛作為初步的五個理論主題。采用三種定性編碼技術：開放編碼(open coding)、軸心編碼(axial coding)和選擇性編碼(selective coding)[41]。在開放編碼階段，對篩選出的所有文獻內容進行編碼，從而來識別一些主題并將其歸類；在軸心編碼階段，將所有編碼進行歸納，識別編碼之間的相互關系；最后，采用選擇性編碼對文獻中出現的發現進行檢查和驗證。本文的第一和第二作者分別獨立地進行文獻編碼并記錄每篇文獻內容，最后對編碼結果進行交叉校對，并檢驗編碼結果的一致性。節點編碼分析如圖3所示。具體的編碼過程采用Nvivo11軟件。該軟件是一款功能強大的質性分析軟件，易于組織和構造復雜的文獻資料，并對數據進行分類、排序、整理。

圖3 節點編碼分析圖

3 研究發現

3.1 跨部門政府數據共享中領地的形成

通過對文獻進行主題分析，筆者認為條塊政府結構和對數據的心理所有權是阻礙跨部門政府數據共享的重要因素，也是導致在跨部門政府數據共享中領地產生的主要原因。

3.1.1 我國的條塊政府結構

所謂“條塊”是對我國行政管理結構的形象說法，條塊結構已成為我國政府行政管理體系的基本結構[42]。“條”是指從上到下垂直連接的行政職能系統，包括中央政府、省級政府、市級政府和縣/區級政府。以中國政府的財政職能體系為例，它自上而下包含了中央財政部、省財政廳、市財政局和縣/區財政局幾個部分。而“塊”則是指同一層級由不同職能機構組成的行政職能系統。例如，從市級層面來看，通常由財政局、稅務局、科技局和工商局等共同構成市級行政職能體系。

根據我國政府的條塊結構屬性，決定了個體機構原則上將受到來自縱向“條”和橫向“塊”兩個機制的共同管理和監督。但實際情況卻并非如此，與“塊”相比，以“條”為導向的機制在對個體機構行使管理和監督權力中占據更加重要的支配地位[43-44]。據此，“條”和“塊”的不同屬性導致了跨部門政府數據共享更有可能發生在以“條”為導向的機制下，而當需要跨越不同機構之間的邊界時，在以“塊”為導向的機制下，不同職能部門之間的數據共享是非常困難的[45]。可以看出，在這種條塊結構的管理體制下，各級政府部門只愿意接受上級部門的管理，而同級的不同職能部門之間在橫向互動、協調協同上存在障礙，這就導致政府數據在跨部門間很難實現共享。而且，由于條塊政府結構的存在，導致在數據建設和管理上因為缺乏統一的規劃，存在各部門重復開發、重復建設等一系列資源浪費現象，信息孤島問題嚴重，這對跨部門政府數據共享產生了重大影響，而如今尚未有適當的辦法來解決這一難題。值得注意的是，文獻分析表明，學術界普遍認為要實現跨部門政府數據共享，就有必要對條塊結構進行改進甚至是重構。實際上，早在十幾多年前，查先進[46]就提出要實現跨部門政府數據共享，迫切需要的是改變傳統的政府結構，并打破現有的機構間權力結構。然而，這一改變永遠不會自行開始和實現，舊的結構和強大的團體將采取各種權力和影響力來抵制這種改變。

受傳統條塊分割體制的影響，跨部門政府數據共享存在一些組織障礙。第一體現在業務與職能的差異，不同政府部門擁有不同的職能范圍、業務程序、業務系統等，提供不同的數據格式、數據標準，其跨部門數據共享的規劃和策略也各不相同，這些都阻礙了跨部門數據共享[47]。第二體現在領導與隸屬關系的差異，受各部門“對上負責”態度的影響，當部門在與其他部門進行數據共享過程中需要層層審批時，他們的共享興趣將大大減少[11]，既有的行政管理結構在促進縱向數據流轉的同時，也對橫向數據共享形成了阻礙。第三體現在價值觀與文化的差異，政府結構可以通過政治命令來改變，但價值觀和文化差異是最難解決的障礙[48]，因此，跨部門數據共享可能涉及參與組織之間的復雜交互[49]。不同組織因為不同的職能和業務范疇，其價值觀和文化必然有所不同，對數據共享也擁有不同的態度，部門間的溝通與協調往往需要時間和成本[47]。第四體現在目標沖突與動機差異，政府各部門往往僅從自身的權力和利益出發來思考問題、籌劃行動，獨立運作成為部門間的行為慣習[50]，使得多個部門在不同的利益驅動下很難將目標放在一個共同點上[51]。

由此可見，條塊分割的管理體制對政府數據的高效共享具有較大阻礙，不可避免地導致橫向政府部門之間邊界的建立和強化，跨部門政府數據共享中的領地障礙由此產生。

3.1.2 數據的心理所有權

心理所有權是個體感受到對象物就是“他(們)自己的”一種心理狀態[52]。主要有三個基本特征：一是對對象物的占有感；二是反映了個體與對象物之間的一種依附感；三是包括了認知成分和情感成分。從心理所有權角度看待數據共享障礙，復雜的數據獲取通常需要耗費時間和精力，這種投入產生了一種對數據的所有權意識，由此觸發數據隱藏行為[53-55]。當個體機構不斷地控制這些數據，并投入大量的時間和精力收集、管理和利用，政府機構就會對這些數據產生所有權感[34，56]。

數據被視為一種保護機構領地、權力、利益和地位的關鍵資源[45]。個體機構可以通過擁有和控制數據提升自己的權力和地位關系，因此，大多數政府工作人員會對數據產生非常強烈的心理所有權，因為數據對他們在機構中的存在是如此重要。主要體現在兩個方面，第一，掌握更多數據。每個部門都會收集、存儲、使用和保護自己的數據資源[22]。對數據的掌握程度，決定了本部門在整個社會和政府部門體系中的作用和地位。由此，各個部門為了維護本部門的利益，增加其在整個部門體系內的地位和增大自身的博弈能力，都會將數據牢牢掌握在自己手中[57]。第二，拒絕共享數據。有些政府部門領導在推進跨部門政府數據共享時瞻前顧后，一方面，他們認為擁有數據資源即擁有權力，將自己部門的數據共享給其他組織，于對方有利而對己無益，反而導致資源、權力和影響力喪失[58]，無疑會影響自身的工作政績；另一方面，跨部門數據共享的推進勢必會使本部門的政務數據更加公開，促進政府職能部門行政工作的透明化，共享數據將參與的部門暴露在公眾監督之下，縮小了以權謀私、暗箱操作的空間，而且數據的共享可能會使自身受到更多公開審查，或引起績效評估[59]，此時數據的共享就會變得十分敏感，從而降低政府部門的共享意愿。因此，這些行政領導便會千方百計地阻撓政府數據的共享。而且，政府數據的產權歸屬、共享規則和相關的管理原則等還有待明確，因此存在政府數據“部門私有化”現象[28]，認為“我的地盤我做主”，壟斷和獨占政府數據資源。

此外，政府數據共享還需要強有力和持續性的財政支持[60-61]。然而，實際情況是，包括跨部門政府數據共享在內的所有必要費用都應該由個體機構和地方政府支付[62]，而非中央政府。在這種情況下，所有的數據工作都是由個體機構獨立出資完成的。眾所周知，政府數據資源共享的規劃與建設是一項投資大、耗時長的系統工程，不僅需要投入大量的人力、物力與財力進行前期的軟硬件基礎設施建設，而且為了維持共享系統的可持續運行還要在后期投入和追加大量的人力、物力與財力進行優化、更新和維護。在這種情況下，各部門的政府數據自然而然的就被認為是自己專有的，而不愿意與別人分享。

3.2 跨部門政府數據共享中的領地標記行為

根據現有研究，領地行為主要包括領地標記行為和領地防衛行為兩類，其中，領地標記行為是指組織成員表現出宣示其對某個對象具有依附感的行為，包括身份導向標記行為和控制導向標記行為。身份導向標記行為的目的在于展現個人的身份或者區分自己與他人。控制導向標記行為的目的在于澄清領地的所有權和邊界，從而阻止他人進入、使用以及破壞[33]。基于文獻分析，筆者發現在跨部門政府數據共享中不同部門之間存在一些領地標記行為，這些行為表明了對數據所有權的掌控、對現有邊界的不斷強化，以及對來自外部的數據訪問和領地侵犯的阻擋。產生這些領地行為的重要原因就是跨部門之間的兼容性問題，因為不同的政府部門之間有著不同的價值觀、文化，甚至是相互競爭的利益[47，63]。

數據被認為是權力的源泉[64]，因此個體部門往往關心保護其獨特的數據，如果數據對于其在部門競爭中獲得議價能力或政治優勢是有用的，那么就會產生數據隱藏行為[65-67]。表現在領地標記行為時，數據彰顯個體部門的身份，以此傳達該數據已被某個部門聲明以便其他部門不會將該數據視為可用。文獻分析可以發現，組織邊界迫使個體部門變得越來越以內部為導向并只關注部門內部的相關事宜，主要表現為兩個方面，一方面，數據對于維護身份和確保部門間權力至關重要[68]，控制數據會帶來權力和外部利益[69]，而且，政府領導和工作人員會感知到數據共享對政治利益的保留存在風險[58]；另一方面，對于獲得部門間優勢和財政收入也意義重大[62]。典型的表現包括與其他部門交換利益、通過提供數據訪問而收取費用、尋求進一步的金融投資[60]和與外部私營企業形成合作[70]等。基于此，顯而易見，共享數據會導致權力、財力和競爭優勢的喪失。

通過文獻分析，領地標記行為還體現在以下方面，如一些基層職能部門直接向省級數據管理平臺上交和歸集數據，而市級主管部門在系統中若需獲取轄區內各縣區的數據則沒有權限，數據“上的去，下不來”問題突出；各職能部門因為不了解數據共享的權限、范圍和邊界，為了保障數據安全而不敢共享數據，導致一些有共享意愿的部門也面臨“自己部門的數據出不去，想要的數據進不來”的困境；在部門間發生數據批量共享時，有時需要通過領導協調或熟人關系來實現，此時部門領導間關系的好壞也會影響部門間數據共享的效果。

組織間能否順利實現數據共享很大程度上依賴于所涉及組織之間的信任建設[71]，一方面，高度的信任可以促進數據共享項目的全面參與[72]以及高水平、高質量的數據分享[73]；另一方面，組織信任能夠有效緩解因自主性喪失和部門數據被濫用所帶來的風險和壓力[74]。然而文獻分析顯示，因為領地標記行為的存在，機構間存在嚴重缺乏信任的情況[75]。因此，即使一個部門決定共享其數據，也無法保證其他部門肯定會無條件地回報和共享相應的數據[76]。個體部門對其他部門收集、存儲、維護和共享的數據缺乏信任，究其原因，可能是認為數據缺乏可用性或對數據質量和相關性的信心和信任不足[77]；可能是擔心數據不是在內部生成的[78-79]；也可能是有些具有保密性質的數據一旦被共享，數據安全就無法由一個部門所控制，由此帶來數據安全的隱患[80]。

3.3 跨部門政府數據共享中的領地防衛行為

領地防衛行為主要在于避免或應對他人對自身領地的侵犯，包括預期性防衛和反應性防衛。預期性防衛是在領地受到侵犯之前就建立一些不容滲透的、富有彈性的邊，而反應性防衛是指在領地受到侵犯之后抵御侵犯與修復領地[33]。心理所有權強的政府工作人員，為了滿足自己的效能和效果需求，更容易為了保持對數據的控制，不讓他人控制擁有數據而做出領地防衛行為。文獻分析明確了在跨部門政府數據共享中以捍衛個體機構領地為目的的領地防衛行為。

文獻分析發現，跨部門政府數據共享很可能會提高政府工作人員的工作不安全感，當政府工作人員工作任務復雜且對部門數據有強烈的心理所有權時，會出現數據隱藏行為[81]，出現此行為的動機是防止其他部門掌握數據的所有權。跨部門數據共享中的預期性防衛行為主要表現在設置防止訪問機構數據文件的賬號密碼[82]；政府工作人員大都沒有充分意識到跨部門數據共享的潛在好處[83]；政府工作人員可能認為共享數據存在一些預期的風險，比如，數據被誤讀或誤用、可能導致敏感數據的暴露、喪失權威的政治風險；個體部門積極宣布某一數據的所有權或向其他機構隱瞞所擁有的某一數據等，例如，個體部門可能會選擇披露不完整的數據，因為擔心其他部門可能會誤用這些數據[84]。跨部門數據共享中的反應性防衛行為主要表現為在沒有明確的法律政策實施的情況下，雖然數據可以在一定程度上共享，但是個體部門很容易以某些借口終止共享[85]；開發共享系統或實施數據共享時的技術復雜性使得部門降低參與數據共享的意愿[86]；當他們多年經驗積攢下來的對數據的控制受到侵害或是被轉移，政府工作人員可能會經歷個人損失、沮喪和壓力[87-88]。

同時文獻分析表明，跨部門政府數據共享不可否認地給政府部門帶來了結構性變化[89]，工作不安全感增強[90]。這可能意味著組織結構調整、工作流程再造、員工工作規范和職位調整，甚至是工資和獎金的變化[76]。例如，許多政府工作人員最擔心通過自己堅持不懈的多年努力逐漸獲得的個人地位、權力和影響力在共享數據后會變得過時或被削弱。

研究發現，政府工作人員可能并不認為跨部門政府數據共享會對個人帶來利益。因為跨部門政府數據共享不僅可能增加日常工作量，而且會帶來新的、更困難、更復雜和更具挑戰性的任務[91-92]，比如重組、更新和重新開發信息系統、與外部開發團隊進行合作、負責日常數據的分析和管理[79]。基于上述情況，可能會引發政府工作人員集體抵制參與跨部門政府數據共享的行為。

此外，領地防衛行為還會表現為在開發跨部門數據系統時出現的猶豫和故意拖延的情況。文獻分析表明，許多研究人員認為設計和實現此類系統在技術上具有挑戰性[93-95]。而考慮到當今的技術進步，這可能并不完全正確。因而，技術上的困難可能被用來作為推遲采取實際行動推動跨部門政府數據共享的借口。

4 研究總結與展望

跨部門數據共享是“互聯網+政務服務”發展的要求，也是建設高效的服務型政府的支撐。實現跨部門數據共享可以有效提高政府數據的利用率，發揮數據的最大價值，減少各部門的重復性工作，逐步實現業務協同。本文的目的是以我國跨部門政府數據共享為例，在領地行為理論的視角下將研究跨部門數據共享障礙的相關文獻做一個系統的綜述，探索性地研究組織領地性如何阻礙跨組織數據共享，歸納并總結出條塊的政府結構和數據心理所有權促使政府部門表現出領地標記和領地防衛的集體行為，這極大地阻礙了跨部門政府數據的共享進程。

總體而言，雖然學界已經從理論基礎和實踐現狀等層面對數據共享進行了大量研究，但多是從政府角度研究如何優化數據共享流程和平臺建設，重點探討數據共享現狀、共享困境、共享路徑、共享機制和理論模型等問題[96]，缺乏對政府數據共享中組織本身的探討，缺乏對行政環境與政府組織行為之間的研究，因此，從理論上對跨組織數據共享中的組織間行為的解釋仍有待深入探究。

隨著數據時代的到來，經濟發展和社會治理對數據的依賴越發強烈。2019年黨的十九屆四中全會明確提出要“加強數據有序共享”。但是，據中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心2019年發布的《省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告》顯示，“數據共享難制約改革深化的問題日益突出……條條部門數據上收、塊塊部門數據共享進展緩慢，數據部門化、重復采集等問題日益嚴重”。深入認識跨部門政府數據共享規律，已經成為解決數據共享瓶頸的關鍵問題。然而由于領地意識的存在，跨部門政府數據共享可能非常困難，因為個體政府機構在領地標記和防衛方面十分謹慎。此外，研究表明我國政府需要意識到領地的存在及其對跨部門政府數據共享的影響。然而，根據文獻回顧，當前我國政府可能尚未充分認識到領地存在以及當前的條塊政府結構不利于推廣和支持跨部門政府數據共享的困境。

領地行為理論為研究跨組織數據共享提供了一個全新視角，本文以我國跨部門政府數據共享為例做了初步的探索性研究。由于前人相關研究較為缺乏，本文僅通過文獻綜述不太可能形成一個系統的理論構建。因此，為推動后續研究發展，有必要以中國情境為背景，深入實地以收集第一手資料，實證檢驗各領地行為間的綜合影響，深化對跨部門政府數據共享中組織領地現象的認識與了解。而且，組織間的數據領地意識和行為，一方面決定其必然會存在競爭和沖突，另一方面也決定其在共同利益驅動下會尋求合作共贏。此外，縱觀文獻分析，僅用領地行為理論來研究和探討我國跨部門政府數據共享問題是不夠的，領地行為理論主要關注的是領地的標記和防衛，因此，它不足以研究不同政府機構之間的互動、協作和競爭關系。繼而，未來的研究應考慮結合其他理論，如社會網絡理論、社會競技場理論。