推進減碳降污 持續合理嚴格控制煤炭消費總量

文｜ 鄭煒 馬嘉辰 張赟 楊富強

中國是世界上最大的能源生產國和消費國。在我國能源結構中，煤炭消費持續增長并長期占據主導地位，因此我國也面臨著應對氣候變化和保護生態環境的挑戰。隨著2013年“大氣十條”的實施以及 “藍天保衛戰”的啟動，2013年—2020年煤炭消費總量處于平臺期，二氧化碳排放增長顯著放緩，環境空氣質量改善取得世界矚目的成就。

中國制定的“雙碳”目標，既展現了中國人民同世界各國人民一道推動構建人類命運共同體的真誠愿望，也彰顯了中國積極應對氣候變化的大國擔當。在（1+N）政策的落實措施中，中國政府提出控制化石能源消費，嚴格合理控制煤炭消費增長，嚴格控制煤電項目上馬等措施。落實碳達峰目標，要先立后破，通盤謀劃。碳中和階段要注重創新，尤其要重視因煤炭退出所引發的就業等社會問題。

建立煤炭彈性產能，發揮煤炭重要作用

當前，世界能源市場在政治、軍事和經濟沖突中重塑。氣候變化、社會經濟發展階段和能源供應安全等因素是煤炭發展和退出路徑的重要因素。我們要以百年未有之大變局的視角，重新審視能源安全、民生保障和經濟發展，以及國際政治、軍事、經濟變化對我國能源供需趨勢產生的不確定影響。為適應國內能源轉型的需要，應該建立彈性的能源系統，重點是關乎國計民生的供電和供暖安全。

要建立生態環境、資源和氣候變化的紅線與約束機制，保障和維護國家生態安全的底線和生命線。節約資源是我國的基本國策。生態和水資源開發利用法規和標準，對能源規劃、生產和消費有很強的約束作用。煤炭消費總量和碳排放能否在2025年前后達峰，2050年煤炭產生的碳排放能否在2020年水平上削減三分之一以上，是能否實現“雙碳”目標的關鍵。彈性能源系統的外延受到紅線約束，在2020年—2060年各個時段上的空氣質量、水資源消耗量、森林蓄積量等指標，是嚴格合理控制煤炭消費的充分必要的條件。

2025年后能源“雙控”將快速過渡到碳排放“雙控”。在碳達峰前后，對化石能源消費總量要加以控制，要強化煤炭的清潔和高效利用，推進煤炭消費清潔能源替代，發揮煤炭的兜底作用。主要高耗能產品單位能耗、單位建筑面積能耗、單位交通運輸客貨運服務量能耗均需要進一步下降，終端部門能源消費結構需要優化，能效和電氣化水平需要提高，非化石能源和清潔能源在消費結構中占比要進一步提升。彈性能源具有高效、清潔、低碳、經濟等特性，能增強應對各種不確定性的挑戰。

大力發展以新能源為主體的新型電力系統是我國實現化石能源退出的關鍵所在。發展可再生能源隨著時間的推移越發具有成本競爭性。儲能和靈活性電源以及電能的智能化建設和需求側響應將同步發展，到2050年太陽能和風能發電等非化石能源將貢獻能源消費總量的70%～75%，2060年達到85%以上。新型能源系統的彈性表征更為明顯，從綠色、低碳、安全、高效的發展路線轉變為安全、可靠、經濟、高效的發展路線將更安全更經濟。

2020—2050年煤炭消費退出路徑分析

2020年全國煤炭消費總量為28.3億噸標煤，煤炭消費的主要部門有工業、電力和建筑行業。2020年三大行業煤炭消費量分別是12.5億噸、13.3億噸和2.5億噸標煤。工業部門的高耗煤行業包括鋼鐵、水泥、煤化工、電解鋁以及其它行業，這些行業的煤耗分別占工業部門煤耗的43.43%、13.6%、23.7%、10.0%和9.4%。

工業和電力部門的煤耗2025年達峰，建筑煤耗2025年前達峰。在工業部門中，鋼鐵、水泥、煤化工、電解鋁等部門的煤耗在2020—2025年之間分別達峰，煤化工行業中的現代煤化工在2030年達到煤耗峰值。2050年工業部門煤耗要從2025年峰值12.5億噸標煤左右，下降到2050年4億噸標煤左右。

電力部門預計2025年煤耗達峰峰值為15億噸標煤左右，煤電發電5億千瓦時。2050年煤電發電2.5億千瓦時，煤耗5億噸標煤以下。可再生能源發電占比，到2025年為31%、2050年為75%以上。2020年能源終端用能電氣化水平將達到27%，2050年增長到70%。如此能源利用可實現從以化石能源為主過渡到以新能源為主。

建筑煤耗用于城鄉居民建筑和公共建筑。2025年煤耗將達2.3億噸標煤，到2050年將下降至0.5億噸標煤以下。

煤炭產量從2020年的29.5億噸標煤（42億噸實物量）增加到2025年產量峰值32億噸標煤（45億噸實物量）。2050年的煤炭需求為5.8億～10億噸標煤（6.7億～14億噸實物量），國內煤炭產能和產量可以保障國內煤炭需求。

2020年二氧化碳排放量為101.5億噸，煤炭消費產生的二氧化碳排放量為76.8億噸，占比75.7%。2025—2050年隨著煤炭的持續大幅度退出，以及非化石能源持續快速增長，使得我國的能源需求結構明顯呈現出清潔低碳化，也推動了終端用能部門的電氣化程度和能源利用效率的提高。

預計全國碳排放在2025年達峰，峰值約為112.6億噸，煤炭消費產生的二氧化碳排放量為81億噸左右，占比72.0%左右。2050年二氧化碳排放總量為35億噸，煤炭占比45%左右。

加強散煤治理力度

散煤治理是實施“減污降碳協同增效”最有力的方案之一。截至2021年底，我國散煤削減量約為4.4億噸，較2015年下降了58.7%。工業散煤占比超過60%。工業散煤實現快速下降，其中建材行業的小窯爐散燒煤用量下降約76% ，工業小鍋爐散煤用量下降約80%。經過多年攻堅，截至2021年底，我國北方地區清潔取暖率超額完成規劃目標，民用散煤用量相比2017年下降了約32%。

2021年后，我國散煤治理開始向更廣領域和縱深領域擴展和深入。其中民用散煤治理重點區域轉向東北和西北地區。從清潔低碳協同治理的角度看，民用散煤治理需結合新農村建設并統籌構建農村清潔低碳能源供應體系。在工業散煤上要繼續加強淘汰落后耗煤設施和落后小企業，推進清潔能源替代。新一輪散煤治理要加強政策措施落實，推進環保監管制度的深入實施，以清潔化、減量化和清潔能源替代為主要路徑。

2025年削減散煤2億噸，要繼續從工業和民用兩個領域攻堅，在東北和西北地區的散煤治理上再下功夫。到2030年，根治散煤污染問題。散煤治理是實現美麗中國和“雙碳”目標的最有力的措施之一。

發揮煤炭“壓艙石”“穩定器”的作用

2021年煤炭行業整體就業規模已經從1994年的峰值500萬人降至目前的261.2萬人。“退煤”的就業影響具有鮮明的地區差異性，需要以全局性思維考慮地區公平性。從行業發展規律來看，煤炭行業是傳統的勞動密集型行業。在機械化生產不斷普及的情況下，在達到煤炭消費峰值后，就業規模縮減將成為必然趨勢。另外，要重視對性別、教育水平和年齡等不同人群差異化的影響。例如，煤炭開采與洗選行業中約80%的職工是男性，女性職工受到的沖擊更加直接。

煤炭消費達峰后，在碳中和的戰略規劃和實施階段，煤炭消費大幅度持續性下降，引起相關行業就業人數的下降和變化，可能造成社會和民生問題。因此，要對傳統煤炭基地省份和地區加大政策支持力度，因地制宜，一地一策。要建立公正的下崗和轉崗基金，發展非煤經濟，提供新能源就業、生態補償資金及生產力和產業布局傾斜性政策等。積極創造就業機會，促進傳統能源基地省份和地區發展新技術、新業態和新經濟。當前在煤炭生產基地要盡快成立能源轉型辦公室，籌劃制定近期、中期和長期應對的政策和措施。

重視“迎峰度夏”“采暖度冬”的煤炭保供作用

2021—2025年是煤炭消費達峰前的上升期，煤炭需求量將上升到31～32億噸標煤。在這一時期內煤炭保供的重點領域是發電和冬季供暖。因此，在“迎峰度夏”和“采暖度冬”時段，要加強煤炭保供體系建設，發電和供暖是這兩個關鍵時段的重要保供方向。近年來，盡管我國電力供應處于整體穩定狀態，但時有拉閘限電情況發生。煤炭供給偏緊，煤價波動幅度大，這些都是能源系統需要加強彈性建設的主要原因。電煤和重點地區采暖煤簽訂中長期合同有助于保證煤炭供需雙方利益及穩定市場煤價。加強合同履約的監管是重中之重，需要對煤炭生產和需求的趨勢、煤價波動、生產企業成本變化、運輸條件、煤炭儲備、履約和違約研判、緊急應對、法律法規適用狀況和改進意見等進行通盤考慮。

建議繼續把能源消費煤耗占比和煤電供電單位煤耗列為約束性指標

在《“十四五”現代能源體系規劃》中，沒有將能源消費總量、煤耗占比和煤電供電單位煤耗納入約束性指標。建議在“十四五”規劃中期評估中，以及2035年前的各個五年規劃中，將煤耗占比和煤電供電單位煤耗列入約束性指標。2020年煤耗占比和煤電供電煤耗分別為56.8%和305.5克標煤/千瓦時。

建議建立原料用能行業的碳排放計算標準

根據政府有關文件規定，原料用能源扣除能源消費計算，現在沒有統一的計算標準也尚未取得國際認可。這部分原料用能源增長很快，據統計，2020年，化工行業（煤炭、石油、天然氣）耗用9億噸煤炭、1.32億噸石油和400億立方米天然氣，折合成標煤9億噸，占化石能源消費總量的21%。

將原料用能不計入能源的行業，其能源用量涉及到上游的采掘環節，在原料用能環節計算復雜，同時易受人為因素干擾。目前政府有關部門也要求企業制定碳排放標準和核查工作方案。同樣重要的是，這些行業還要考慮水資源的消耗和污水處理，以及氣體和固體廢棄物的排放和處理。減污降碳協同處置更為經濟和高效。建議制定碳排放標準，以此取代原料用能源扣除標準。