我國數字政府建設績效的影響因素與生成路徑

郭高晶　胡廣偉

摘 要：厘清高績效數字政府建設的實現機理，對于加快政府數字化轉型，提升國家治理體系和治理能力現代化具有重要的指導意義。以我國31個省級政府為案例樣本，運用模糊集定性比較分析方法，基于TOE框架，從技術、組織和環境三個維度選取了6個條件變量，實證分析我國省級數字政府建設績效的影響因素與生成路徑。研究發現，省級數字政府建設受到多種復雜因素影響，其中技術管理能力是最關鍵的影響因素，數字政府制度體系是非常重要的影響因素，組織領導、公民需求壓力和府際競爭壓力是比較重要的影響因素，數字基礎設施是相對不重要的影響因素;高績效的生成路徑可以歸納為4種：政府主觀能動型、環境壓力倒逼型、技術管理能力主導型和綜合聯動型。對于經濟發達地區和欠發達地區來說，技術管理能力和數字政府制度體系是通用性核心條件變量，而公民需求壓力和組織領導分別是兩者的專用性核心條件變量。研究結論可以為不同條件地方政府數字化轉型提供決策參考。

關鍵詞：數字政府;定性比較分析;TOE框架;省級政府

基金項目：江蘇省社會科學基金青年項目“基于整體政府的江蘇數字政府政策工具績效評價與優化研究”（20GLC016）;國家社會科學基金重大項目“大數據驅動的城鄉社區服務體系精準化構建研究”（20&ZD154）。

[中圖分類號] D63 ? ? ? ?[文章編號] 1673-0186（2022）003-0041-015

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2022.003.003

隨著大數據、物聯網、區塊鏈、云計算、人工智能等新一代信息通信技術（ICT）的迅猛發展，世界范圍內掀起了以數字化推動政府改革的浪潮。我國也把推進數字政府建設提升到了國家戰略高度，黨的十九屆四中全會首次提出“推進數字政府建設”[1]，黨的十九屆五中全會提出要“堅定不移建設數字中國，加快數字化發展，加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”[2]。在實踐層面，我國地方政府根據中央要求進行了數字政府創新探索，取得了令人矚目的成績，然而值得警惕的是當前各地數字政府建設呈現出“不平衡、不充分”矛盾，清華大學數據治理研究中心發布的《2020數字政府發展指數報告》顯示，我國省級數字政府建設績效參差不齊，東部區域最優，中部區域次之，西部區域呈現兩極分化態勢，部分省份如貴州、四川比較優秀，其余省份均比較滯后[3]。一般來說，一個地區的數字政府建設與經濟發展呈正相關，但是也存在不匹配的情況。以上現象引發我們的思考，數字政府建設的影響因素有哪些？不同影響因素如何相互作用引致高績效的數字政府建設？經濟發達地區和欠發達地區的成功路徑存在什么差異？本文以省級數字政府為研究對象，運用模糊集定性比較分析方法，對省級數字政府建設績效的影響因素與組態路徑進行研究，揭示高績效數字政府建設的實現機理，以期為加快我國數字政府建設提供理論指導與決策參考。

一、文獻綜述

數字政府是一個相對較新的學術概念，數字政府與電子政務具有較大的相似性，但又不完全相同，前者更加強調新一代信息通信技術對政府存在形態、運作模式的深刻變革，孟慶國認為，數字政府不同于傳統意義上的電子政務，它是電子政務的高級發展階段[4]。學術界對信息通信技術在政府部門的應用績效進行了大量實證研究，積累了比較豐富的研究成果。穆恩（Moon）以美國市級政府為研究對象，發現政府財政能力、政府規模和政府信息技術能力是促進電子政務創新的關鍵因素[5]。朱司賓和張明毫發現制度環境顯著影響了政府互聯網服務能力提升[6]。舍德勒（Schedler）以瑞士為考察對象，研究發現基于客戶需求的電子政務服務設計表現出較高的績效水平[7]。普里布托克（Prybutok）發現政府領導者在電子政務服務系統應用方面發揮著重要作用，從而決定了政府公共服務能力的提升[8]。黃曉春通過案例研究揭示了政府領導者個人偏好和官僚組織特征影響信息技術與政府組織的互動機制[9]。李鐘彬以131個國家為考察對象，研究發現一個國家電子政務發展不僅受到國家競爭壓力、鄰國電子政務政策的影響，還受到國內政治制度和公民需求壓力的影響[10]。馬亮以我國地級市為分析對象，實證研究了政府網站發展水平的影響因素，發現除了公眾壓力外，政府自身資源狀況、上級政府壓力、府際學習行為和府際競爭壓力都具有正向促進作用[11]。張佳慧通過案例研究發現公眾的公共服務需求直接影響了政府互聯網政務服務能力[12]。達斯（Das） 研究發現一個地區的經濟發展水平和信息基礎設施完善程度與電子政務發展成熟度呈現顯著正相關[13]。劉柳研究了政務短視頻擴散情況，發現人口數量和移動互聯網普及率對市級政務短視頻開設具有正向促進作用[14]。李月對全國各省健康碼應用案例進行組態分析，發現省級政府數字治理應用受到技術、組織與環境因素的綜合影響[15]。通過以上文獻梳理，我們可以發現信息技術在政府部門的應用績效受到政府內外因素的影響，既有政府內部變量，包括政治制度、政策法規、領導者、官僚組織，政府財政能力和政府自身的信息技術能力，又有政府外部變量，包括經濟發展水平、公民需求水平、外部競爭壓力和信息技術基礎設施等。

既有研究對本文提供了很好的借鑒，但是仍存在一定的不足和提升空間：第一，以往研究較多關注了政府數字化的某個微觀方面，比如互聯網政務服務能力、政府網站建設績效等，而數字政府是電子政務的高級發展階段，表現出新的特點，有必要從整體視角研究政府數字化轉型的影響因素，有助于決策部門從宏觀上把握關鍵點;第二，以往研究主要使用了案例分析法、因子分析和多元線性回歸分析等方法，側重于分析單一影響因素的凈效用，難以分析不同影響因素的協同效用，也無法探究引致同一結果的不同路徑。本文擬引入模糊集定性比較分析（fsQCA），該方法善于處理復雜因果關系問題和識別多元影響因素組態，以整體認識和組合思維來揭示高績效數字政府建設的實現機理，有效回應了既有研究不足。

二、理論分析框架

數字政府建設通常被視為政府組織層面的創新采納。托納提茲基（Tornatizky）提出的TOE框架是組織層面創新采納理論[16]，用于分析和解釋組織采納及應用創新技術的影響因素。TOE框架認為組織采用和實施創新技術受到技術、組織和環境三方面因素的共同影響，技術因素指的是技術相關特征，包括技術能力、技術資源等，組織因素指的是組織自身的特征，包括組織規模、組織結構、運行機制和組織資源等，環境因素指的是組織外部環境的影響，包括外部資源、需求壓力和競爭環境等。TOE框架是一種通用理論，可以根據具體的研究問題自由選擇變量，具有良好的可擴展性，非常適用于研究組織層面的創新采納問題。TOE框架源于對私人企業信息技術創新采納研究，目前已經拓展到公共部門信息技術創新采納研究，取得了良好的研究效果。參考既有研究，政府數字化轉型的影響因素也能從技術、組織和環境三個維度進行劃分，按照QCA的研究慣例，對于中等樣本分析，條件變量數量最好控制在4～7個之間。

在技術維度上，本文選取技術管理能力和數字基礎設施水平作為條件變量。技術管理能力指的是地方政府使用和管理信息技術的能力，即控制信息技術相關成本，在需要時開發系統，并通過實施信息技術影響業務目標的能力，甚至有的學者認為組織成功應用信息技術增強競爭力的關鍵在于信息技術管理能力，而不是擁有信息技術資產[17]。技術管理能力作為數字政府建設的基礎，其強弱直接關系到政府數字化轉型目標的實現程度。數字政府特別指代電子政務的高級發展階段，更加強調大數據、物聯網、區塊鏈、云計算、人工智能等數字技術對政府改革的影響，如果缺乏這些支撐，數字政府建設很難取得突破和持續性發展。

在組織維度上，很多研究選取組織的財政支出作為條件變量，但是財政支出包含的內容很多，用于電子政務的財政支出不一定等比例體現在總財政支出中，相關研究發現財政支出對電子政務影響的假設無法得到驗證[18]，所以本文不考慮財政支出。本文選取組織領導和數字政府制度體系作為條件變量。組織領導指標考察各省為推動數字政府建設而進行的組織保障建設，包括成立權威性領導小組和專門性職能部門，數字政府建設是一個涉及方方面面的系統性工程，需要統籌協調各種資源。數字政府制度體系指標考察各省為推進數字政府建設而進行的制度建設，包括政策、規章、標準和法律等各種規范性措施。政府數字化轉型是一場基礎性、全局性和系統性的政府管理模式變革，需要完善的制度體系作為支撐。

在環境維度上，本文選擇公民需求壓力和府際競爭壓力作為條件變量。在我國，政府的政治合法性在于對公民需求的有效回應[19]，以人民為中心，創新和完善公共服務方式，不斷增強人民群眾的獲得感，是我國數字政府建設的核心目標。隨著智能手機的普及，越來越多人通過移動互聯網獲取政務信息和辦理業務。已有研究發現地方政府之間的競爭和學習是促進政府創新的重要影響因素[8]，主要原因在于，地方政府為了競爭稀缺性資源（選民的支持，投資者的青睞等），通常會采用競爭者的做法[20]。另外，地方政府為了降低行政成本和失敗的風險，提高創新的成功率，傾向于模仿鄰近或者相似政府的做法[21]。加之，在我國政府績效考核體制下，與鄰近地方政府績效的比較是重要考核依據。

綜上，本文從TOE框架出發構建了影響數字政府建設績效的理論分析框架（圖1）。

三、研究設計

研究設計部分首先介紹了本文的研究方法，然后說明了變量設定、數據來源與數據處理過程。

（一）研究方法：定性比較分析

定性比較分析（QCA）最早由美國社會學家拉金（Ragin）于1987年提出，該方法以集合論和布爾算法為基本原理，基于整體視角開展跨案例研究，揭示多個原因與某一特定結果之間的復雜因果關系，是一種超越定性分析和定量分析的混合研究方法。QCA在處理并發因果、等效性等復雜因果關系方面具有突出優勢，對數據來源和樣本量要求都比較低，非常適合中小樣本研究。本文的研究對象是我國31個省級行政區（不包含港澳臺）的數字政府建設，樣本量比較小，不適合使用傳統的統計分析方法;另外，數字政府建設是一個涉及方方面面的系統性工程，影響因素非常多，不僅有政府內部的，還有政府外部的，不同影響因素之間相互影響，因此，QCA對本研究非常適用。此外，QCA包括清晰集定性比較分析（csQCA）、模糊集定性比較分析（fsQCA）、多值定性比較分析（mvQCA）和時序定性比較分析（tsQCA）四種具體分析技術。其中，fsQCA允許變量在0～1之間任意取值，能夠反映事物的連續變化程度，符合本研究的案例和變量特點，因此本文選擇fsQCA。

（二）變量設定及數據處理

根據QCA方法的研究邏輯，在進行實證分析前要設定結果變量和條件變量，變量的測量均使用2020年數據。

1.結果變量

政府數字化轉型的目標是構建數字政府，本研究要解釋的結果變量是數字政府建設水平。目前對我國省級數字政府建設評估主要由第三方研究機構開展，經過比較多個評估報告的時效性和權威性，本研究選取清華大學數據治理研究中心發布的《2020數字政府發展指數報告》中我國大陸31個省級行政區數字政府發展指數作為衡量依據。

2.條件變量

在技術維度上，對于技術管理能力，本文以清華大學數據治理研究中心發布的《2020數字政府發展指數報告》中各省數字政府治理能力得分作為衡量依據。對于數字基礎設施，本文以清華大學社會治理與發展研究院、福建省經濟信息中心和長威信息科技發展股份有限公司聯合發布的《中國新型基礎設施競爭力指數白皮書（2020年）》中各省數字基礎設施競爭力指數作為衡量依據。

在組織維度上，對于組織領導，本文以清華大學數據治理研究中心發布的《2020數字政府發展指數報告》中各省為推進數字政府建設成立的黨政機構得分作為衡量依據。對于數字政府制度體系，本文以清華大學數據治理研究中心發布的《2020數字政府發展指數報告》中各省數字政府制度體系得分作為衡量依據。

在環境維度上，對于公民需求壓力，參考已有研究，本文以各省移動互聯網網民人數占總人口數的比重作為衡量依據，數據來源為國家統計局網站發布的2020年分省年度數據。對于府際競爭壓力，參考已有研究，本文采用常用的地理鄰近法，以毗鄰省份數字政府建設指數的平均值來衡量各省份面臨的府際競爭壓力。

3.校準模糊集

在進行模糊集定性比較分析之前，需要選擇三個定性錨點對原始數據進行校準（calibrating），使得校準后的集合隸屬度位于0～1之間。本文參考已有研究，結合案例數據分布特點，采用直接法進行校準，在排除奇異點的前提下，將樣本數據的最大值設定為“完全隸屬”，將樣本數據的最小值設定為“完全不隸屬”，將樣本數據的平均值設定為“交叉點”（表1）。

四、實證分析

定性比較分析包括必要條件分析和條件組態分析兩個步驟，必要條件分析用來評估單一條件變量對結果變量的解釋程度，條件組態分析用來評估條件變量組合對結果變量的解釋程度。以上述步驟為基礎，本文對經濟發達地區和欠發達地區的條件組態進行了比較分析。

（一）必要條件分析

本文使用fsQCA 3.0軟件計算了各條件變量的一致率和覆蓋率（表2）。必要條件的判斷標準是，如果某個條件變量的一致率大于0.9，表明它能夠獨立解釋結果變量，可以被視為必要條件。如果一致率小于0.9，表明它需要與其他條件變量聯合解釋結果變量。從表2可以看出，“技術管理能力”的一致率是0.936，意味著技術管理能力對高績效數字政府建設具備獨立解釋力，或者說高的技術管理能力是實現高績效數字政府建設的關鍵影響因素，而其他條件變量的解釋力均沒有超過0.9，意味著其他條件變量對高績效數字政府建設都不具備獨立解釋力，需要綜合考慮條件變量的聯動影響。

（二）條件組態分析

本文使用fsQCA 3.0軟件對各條件變量進行條件組態分析，可以得到復雜解、中間解和簡約解三種解決方案。復雜解沒有作任何反事實假設分析，簡約解不僅作了容易的反事實假設分析，而且作了困難的反事實假設分析，中間解僅僅作了容易的反事實假設分析。一般來說，中間解優于復雜解和簡約解，是研究需要報告的結果。另外，需要通過簡約解和中間解的并集來確定條件組態中的核心條件和邊緣條件。

通過真值表分析，本文得出了9種條件組態（表3），表的每一縱列代表一種條件組態。從表3可以看出，每種條件組態的一致率大于0.8，說明這9種條件組態具有比較強的解釋力。另外，條件組態分析的總一致率是0.866，意味著在符合這9種條件組態的案例中，有86.6%的數字政府建設績效較高，總覆蓋率是0.84，說明這9種條件組態可以解釋84%的高績效數字政府建設案例，兩者均大于臨界值0.8，證明了實證分析結果的有效性。

1.條件組態的分類分析

根據核心條件變量和邊緣條件變量在TOE框架中的分布情況，本文總結歸納出實現高績效數字政府建設的4種組態路徑，即政府主觀能動型、環境壓力倒逼型、技術管理能力主導型和綜合聯動型，不同組態路徑具體分析如下：

（1）政府主觀能動型

這種類型對應表3中的條件組態1，該組態的核心條件是組織領導和數字政府制度體系，覆蓋了約40%的案例。該組態表示即使地方政府自身沒有良好的技術管理能力且外部也缺乏較高的公眾需求，只要政府在觀念上足夠重視，充分發揮主觀能動性，借助強有力的組織領導和完善的制度體系，也能夠實現較高績效的數字政府建設。該路徑的典型案例是安徽、吉林、河南和湖南。例如，近年來安徽省實施“數字江淮”發展戰略，成立了加快建設“數字江淮”工作領導小組，由省長擔任組長，負責全省的數字政府統籌協調工作。另外，安徽省在“互聯網+”、 智慧城市、大數據等方面均有成立專門的機構來進行領導規劃和統籌協調，在數字政府黨政機構得分方面，安徽省位居全國第一，為數字政府建設提供強有力的組織保障。在數字政府制度體系建設方面，安徽省制定了《安徽省“數字政府”建設規劃（2020—2025年）》專項規劃，實現了數字政府建設的頂層設計。在專項法律法規上圍繞項目管理、數據共享開放、數據應用、數據安全等方面不斷完善相關政策法規，形成了規劃、政策、法規聯動支持數字政府的保障體系。在數字政府制度體系得分上，安徽省位居全國前列。正是由于組織領導和制度體系兩個因素的聯合作用，安徽省在數字政府建設上取得了較好成績。

（2）環境壓力倒逼型

這種類型對應表3中的條件組態2，該組態的核心條件是公民需求壓力和府際競爭壓力，該路徑覆蓋了約30%的案例。該組態表示即使地方政府沒有強有力的組織領導和完善的制度體系，缺乏堅實的數字基礎設施，但是在面臨較高的公民需求壓力和府際競爭壓力時，也會表現出較高績效的數字政府建設。該路徑的典型案例是重慶和海南。例如，為了支持海南自由貿易港建設，海南省重視電信普遍服務，在普惠降費的基礎上，對貧困、殘疾人提供精準降費，為偏遠農村區域用戶提供高質量4G寬帶網絡服務，不斷縮小城鄉數字鴻溝，有效助力網絡扶貧。基于以上措施，近些年來海南省移動網民規模持續增長，截至2020年底，海南的移動互聯網普及率98.6%，遠高于全國平均值，位居全國前列。巨大的網民規模對數字政府服務產生了強烈需求，當地政府面臨較高的需求壓力。另外，海南省毗鄰廣東省，而廣東省的數字政府建設水平位于全國前列，對海南省產生了很強的示范效應和發展壓力。在公民需求壓力和府際競爭壓力的聯合作用下，海南省政府數字化轉型有了強大動力，在數字政府建設上取得了較好成績。

（3）技術管理能力主導型

這種類型對應表3中的條件組態3—7，以上組態有一個共同特點，技術管理能力是唯一的核心條件變量，該類型表明較強的技術管理能力在數字政府建設中發揮著關鍵作用。進一步分析發現，除技術管理能力外，不同組態中其他條件變量的作用機制存在一定差異。條件組態3表明，當地方政府具有較強的技術管理能力，并輔以強有力的組織領導和堅實的數字基礎設施，即使沒有府際競爭壓力，亦可以實現較高績效的數字政府建設。條件組態4和條件組態5表明，當地方政府具有較強的技術管理能力，并輔以強有力的組織領導，在府際競爭壓力的激發下可以實現較高績效的數字政府建設。條件組態6和條件組態7表明，當地方政府具有較強的技術管理能力，再加上完善的數字政府制度體系作為補充，并輔以良好的數字基礎設施和府際競爭壓力或者輔以較高的公民需求壓力，也可以實現較高績效的數字政府建設。該類型下的代表性案例最多，包含了東中西部區域省份。以貴州省為例進行說明，近些年在大數據迅速發展的背景下，貴州省搶抓數字技術帶來的發展機遇，在全國率先實施大數據戰略和政府數據開放戰略，建成全國首個省級政務數據“一云一網一平臺”。多家第三方評估報告顯示，貴州省的互聯網政務服務能力在全國名列前茅，甚至比肩東部發達省份。經過多年的發展，貴州省在數字技術應用方面積累了豐富經驗，具備強大的技術管理能力，為貴州省的數字政府建設提供了有力支撐。在輔助條件方面，貴州省在全國較早成立了大數據發展領導小組和政府數字化轉型領導小組，政府主要領導多次親自主持和參加數字政府建設專題會議，貴州省全力推進以5G、人工智能、工業互聯網、數據中心為代表的新型基礎設施建設，擁有了良好的數字基礎設施。在以上因素的聯合作用下，貴州省數字政府建設水平在全國名列前茅，成為欠發達地區政府數字化轉型的典范。

（4）綜合聯動型

這種類型對應表3中的條件組態8和條件組態9，條件組態8的核心條件是組織領導、數字政府制度體系和技術管理能力，并輔以數字基礎設施和公民需求壓力，覆蓋了約44%的案例，代表性案例有上海、廣東、江蘇等省份;條件組態9的核心條件是技術管理能力、公民需求壓力和府際競爭壓力，并輔以數字政府制度體系和數字基礎設施，覆蓋了約51%的案例，代表性案例有上海、浙江、廣東、福建、江蘇等省份。這兩個組態的第一個相同點是都有3個核心條件變量，除了“技術管理能力”這一核心條件變量，還分別擁有組織領導、數字政府制度體系或者公民需求壓力、府際競爭壓力等核心條件變量，由于其他核心條件變量存在差異，可以稱條件組態8為“技術管理能力-組織”主導型，條件組態9為“技術管理能力-環境”主導型;另一個相同點是除了3個核心條件變量外，還有2個邊緣條件變量，一共有5個條件變量聯動發生作用，覆蓋了TOE框架中“技術、組織和環境”三個維度，且沒有“不存在”條件變量，所以將這兩個組態概括為一種類型。這種類型表明多種影響因素的平衡發展和聯合作用可以為政府數字化轉型提供良好的生態環境，從而引致高績效的數字政府建設。以廣東省為例，廣東省在全國率先部署“數字政府”改革建設，將其作為省委、省政府“一把手工程”，成立了“數字政府”改革建設工作領導小組和政務服務數據管理局，從體制機制上為政府數字化轉型提供組織保障。在數字政府制度體系方面，近些年陸續出臺了《廣東省“數字政府”改革建設方案》《廣東省“數字政府”建設總體規劃（2018—2020）實施方案》，并基于這些頂層設計開展數字政府專項制度建設，廣東省制定了地方層面的公共數據開放管理、政務數據資源共享管理、政務服務事項目錄管理、政務云平臺建設規范、電子印章平臺接入規范等法規和技術標準。在數字政府建設之前，廣東省在全國率先建設省級網上辦事大廳，大力開展政務信息化建設，在技術管理方面積累了豐富經驗，為后續的數字政府建設改革打下了堅實基礎。近年來，廣東立足制造業產業優勢，加快推進5G、數據中心、人工智能、區塊鏈、創新基礎設施等新型基礎設施建設，為數字政府建設提供了良好的技術資源支撐。此外，廣東是我國人口大省，互聯網用戶和普及率一直位居全國前列，面對巨大的公眾需求，廣東省數字政府建設堅持用戶導向，以群眾“愛不愛用”來檢驗數字政務服務成效，不斷提升數字政務服務質量。正是在以上因素的聯合作用下廣東省數字政府建設取得了巨大成效，打造了粵省事、粵政易、粵商通和政務服務網等一大批數字政府政務服務品牌，在全國發揮了示范引領作用。

2.組態中條件變量的重要性分析

在9種組態中，“技術管理能力”作為核心條件變量出現了7次，作為核心條件變量出現的頻次最高，證明了在數字政府建設過程中“技術管理能力”是最重要的影響因素，驗證了上文必要條件分析結論。組織領導、數字政府制度體系和府際競爭壓力作為核心條件變量出現了2次，作為邊緣條件變量出現了3次，公民需求壓力作為核心條件變量出現了2次，作為邊緣條件變量出現了2次，表明在數字政府建設中它們是比較重要的影響因素。而數字基礎設施沒有作為核心條件變量出現在組態中，作為邊緣條件出現了4次，說明了數字基礎設施是較不重要的影響因素。條件變量在組態中的“U”，即“不存在”出現的次數也存在一定差異，技術管理能力“不存在”出現了1次，數字政府制度體系和府際競爭壓力“不存在”出現了2次，組織領導、數字基礎設施和公民需求壓力“不存在”出現了3次，綜合考慮核心條件、邊緣條件和“不存在”出現的情況，可以對6個條件變量在數字政府建設中的重要性進行排序，從最重要到最不重要依次是：技術管理能力、數字政府制度體系、府際競爭壓力、組織領導、公民需求壓力和數字基礎設施，這與上文必要條件分析中條件變量一致率排序相同。

條件變量重要性差異反映了數字政府建設的內在機理，技術管理能力和數字政府制度體系在政府數字化轉型上發揮著至關重要的作用。芳汀（Fountain）將信息技術區分為客觀的信息技術（Objected technology）和被執行的信息技術（Enacted technology），兩者并不相等。客觀的信息技術指的是因特網、數字技術、硬件和軟件，被執行的信息技術指的是行動者對技術的理解及技術在特殊情境中的設計和使用。客觀的信息技術通過組織、制度等中介變量被行動者主觀感知、設計、執行和使用，進而轉變成被執行的信息技術[20]。組織在使用信息技術時有自身的偏好和邏輯，不同特征的組織以不同的方式使用相同的信息技術，產生多樣化的結果。數字政府并不是數字技術與政府管理的簡單相加，數字技術進入政府管理后會經過本土化、再設計的過程，同樣的數字技術在某個政務環境中效果極佳，而在其他政務環境中卻可能遭遇嚴重失敗，被執行的信息技術對客觀的信息技術潛能的釋放取決于地方政府的技術管理能力。相關研究也發現，電子政務創新中的技術因素影響比較小[21]。

（三）經濟發達地區與欠發達地區的組態比較分析

首先需要對我國的經濟發達地區和欠發達地區進行劃分。參考已有研究，本文從經濟效益、經濟規模、結構水平、開放水平和人民生活水平五個維度構建我國各省經濟發展水平評價指標體系，以上數據全部來源于《2020中國統計年鑒》，運用熵值法計算出各省份的經濟發展綜合指數，以此為依據劃分我國的經濟發達地區和欠發達地區。我國的經濟發達地區主要有：北京、天津、上海、重慶、江蘇、浙江、廣東、山東、福建共9個省份，經濟欠發達地區就是剩余的22個省份。本文使用fsQCA 3.0軟件對經濟發達地區和欠發達地區分別進行條件組態分析，發現我國經濟發達地區的條件組態有4種，經濟欠發達地區的條件組態有6種，限于篇幅，不再呈現具體結果。經濟發達地區組態中的核心條件變量是數字政府制度體系、技術管理能力和公民需求壓力，經濟欠發達地區組態中的核心條件變量是組織領導，數字政府制度體系和技術管理能力，共同核心條件變量是數字政府制度體系和技術管理能力，可見不論對于經濟發達地區省份，還是經濟欠發達地區省份，數字政府制度體系和技術管理能力在政府數字化轉型中均發揮著重要作用，對于經濟發達地區而言，公民需求壓力的促進作用更加突出，對于經濟欠發達地區而言，組織領導的作用更加關鍵。對于經濟欠發達地區的省份，經濟發展水平比較低，財政資源有限，外部環境欠佳，地方政府更應該發揮主觀能動性，從數字政府的“供給側”一端發力;對于經濟發達地區的省份，地方政府要注重對公民需求的識別，從數字政府的“需求側”一端發力。

五、結論與啟示

通過以上實證分析得出本文的研究結論，由此提出政策啟示，最后討論本文的研究不足與未來展望。

（一）研究結論

本文對我國31個省級政府案例進行模糊集定性比較分析，探究我國數字政府建設績效的影響因素與生成路徑。研究發現，我國數字政府建設績效受到組織領導、數字政府制度體系、技術管理能力、數字基礎設施、公民需求壓力和府際競爭壓力等多因素的聯合影響。從不同影響因素的組合效應來看，共存在9種條件組態，根據主導因素的不同可以歸納為4種類型，即政府主觀能動型、環境壓力倒逼型、技術管理能力主導型和綜合聯動型。經濟發達地區和經濟欠發達地區在核心條件變量上既有相同點，也有差異性。

（二）政策啟示

本研究的政策啟示是，由于地方政府的自身條件存在較大差異，為了實現高績效的數字政府建設，地方政府應該因地制宜，選擇適合自己的發展路徑。

第一，大力提高技術管理能力。研究發現，無論是經濟發達地區，還是經濟欠發達地區，技術管理能力在政府數字化轉型中發揮著關鍵作用，加強地方數字治理可維護基層社會安全穩定，打造共建共治共享的治理共同體[22]。這啟示地方政府要大力提高技術管理能力，以此作為數字政府建設的重要抓手。可以從以下幾個方面著手：首先，要大力提高部門領導人的數字素養，形成高超的數字領導力，統籌全局的數字化建設;其次，要加大對非領導崗位公職人員數字素養的培訓和考核，著重培養他們的數字治理理念、數字思維方式、數字溝通能力和數字業務水平，在職位晉升中把數字技能作為重要參考因素;再次，對大數據局等專門的信息部門，要注重招攬和聘請高級數字技術人才，能夠勝任大數據、區塊鏈、物聯網、人工智能等前沿數字技術工作;最后，加強府際交流，數字化轉型滯后的地方政府要向先進地區學習，擴大技術管理知識溢出。

第二，完善數字政府制度體系。數字政府制度是僅次于技術管理能力的第二重要影響因素，且在經濟發達地區和欠發達地區的分組分析中都是重要的核心條件變量。這意味著地方政府要完善體制機制，加快數字政府的建章立制工作，為政府數字化轉型提供制度支撐。具體來說，地方政府要以法律為基礎構建數字政府法律框架，輔之以政策、規章和標準等規范，形成完善的數字政府制度體系，如數據開放共享制度、政務數據安全管理制度、個人信息保護制度、數字政府建設公眾參與制度及統一的數字政府政務服務標準、數字政府績效評價制度等等。只有構建與數字政府相配套的制度體系，才能夠為數字政府的可持續化發展提供根本保障。

第三，切實發揮政府的組織領導作用。本文研究發現，經濟欠發達地區的省份由于經濟發展水平較低，社會公眾需求拉動有限，需要政府提高對數字政府建設的重視程度，充分發揮主觀能動性，切實加強數字政府建設的組織領導，這樣也可以消除外部經濟社會環境的不利因素，實現高績效數字政府建設。具體來說，數字政府建設要爭取高層領導的支持，成立高級別領導小組，由一把手擔任總指揮，做到親自掛帥、統一指揮，使數字政府建設成為真正的“一把手工程”，這樣不僅能夠調動方方面面的資源，還能激發下級工作人員的積極性，為數字政府建設提供強有力的組織保障。

第四，積極回應公民需求。本文研究發現，社會公眾需求是促進數字政府建設的重要推動力，尤其對于經濟發達地區而言更是如此。地方政府應當摒棄傳統電子政務建設“以職能為中心”的思維方式，在數字政府建設中貫徹以人為本的核心理念，“以公民需求為中心”不斷拓寬數字政府建設的廣度和深度，以用戶需求為導向有效滿足公民多樣化、多層次和個性化的數字政務服務需求，提高人民群眾對政府數字化改革的獲得感。還要建立健全公眾參與數字政府建設機制，充分收集公眾對數字政府建設的意見建議，及時回應公眾的關切，實現政府數字化改革從“供給側”向“需求側”轉變。

（三）研究的不足與未來展望

當然，本研究還存在一定的缺陷，有待未來研究進一步完善。一是囿于模糊集定性比較分析方法對中等樣本條件變量數量的限制，本研究只考察了6個條件變量，而數字政府建設的影響因素眾多，本研究難以涵蓋全面。未來研究可以我國地級市政府為研究變量，在擴大樣本量的前提下盡可能納入更多的影響因素，進一步豐富研究結論。二是限于數據的可獲得性，本研究主要依靠統計年鑒和第三方報告收集了二手數據，且對條件變量和結果變量之間的因果機制分析得不夠深入，未來研究可以結合問卷調查法、深度訪談法和案例分析法收集一手數據，更加深入地揭示影響因素的作用機制。三是限于數據的可獲得性，本研究只進行了橫截面數據分析，沒有從縱向上比較數字政府建設的影響因素和組態路徑，未來研究可以建立相關數據庫，從時間序列角度全面解釋地方政府數字化轉型不同階段的復雜影響機制，不斷豐富研究結論并提升研究結論的普適性。

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Influencing Factors and Generation Path of Digital Government Construction Performance： A fuzzy Sets Qualitative Comparative Analysis of Based on 31 Provincial Cases

GuoGaojing1，2? ?HuGuangwei1

（1.School of? information management， Nanjing University， Nanjing， Jiangsu 210023;

2.School of Humanities and Law， Jiangsu Ocean University， Lianyungang， Jiangsu 222005）

Abstract： Clarifying the realization mechanism of high-performance digital government construction has important guiding significance for accelerating the digital transformation of government， improving the modernization of national governance system and governance capacity. Taking 31 provincial governments in China as case samples， using fuzzy set qualitative comparative analysis method and based on TOE framework， six conditional variables are selected from the three dimensions of technology， organization and environment to empirically analyze the influencing factors and generation path of the construction performance of Provincial Digital Government in China.The study found that the construction of provincial digital government is affected by many complex factors， among which technical management ability is the most critical factor， digital government system is a very important factor， organizational leadership， citizen demand pressure and intergovernmental competition pressure are more important factors， and digital infrastructure is a relatively unimportant factor， The generation paths of high performance can be summarized into four types： Government subjective initiative type， environmental pressure forced type， technology management ability leading type and comprehensive linkage type. For economically developed and underdeveloped provinces， technology management capability and digital government system are universal core condition variables， while citizen demand pressure and organizational leadership are their specific core condition variables respectively. The research conclusion can provide decision-making reference for local government digital transformation under different conditions.

Key Words： Digital government; QCA; TOE framework; Provincial Government