海東市地下綜合管廊PPP項目財政可持續性研究

崔林林　黃薇　李志堅　孫浩

摘要：國家發布相關PPP政策，引導政府和社會資本進行經濟合作，減輕政府債務壓力，激活社會資本經濟活力，促進經濟發展。在此大背景下，PPP模式得到了普遍應用，尤其是在我國東南沿海地區已初見成效。青海省海東市作為第二批綜合管廊試點城市之一，文章以青海省海東市地下綜合管廊PPP項目建設為例對項目進行概況分析，之后對海東市地下綜合管廊PPP項目進行經濟成本分析，包括建設期和運營期資金來源的描述。接著對海東市經濟發展情況進行探究，得出海東市承擔PPP項目的建設有較大的壓力，財政可持續性受到影響，最后對此提出建議并得出結論。

關鍵詞：海東市;地下綜合管廊;PPP項目;財政可持續性

一、引言

黨在十八屆三中全會《決定》上指出，為了促進經濟又好又快發展，大力推行供給側結構性改革，推動經濟發展形式創新，提出政府和社會資本進行經濟合作，形成了一種PPP模式。《中華人民共和國“十三五”規劃綱要》提出，相繼發布一些政策支持政府和社會資本合作的PPP模式，更加有效盤活一些基礎設施等存量資產。《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》（財建〔2014〕839號）將海東市選為第二批綜合管廊試點城市，依據政策指導海東市著力推動地下綜合管廊的建設，項目極大程度滿足了居民的民生需求，同時也提高了城市的綜合承載力。但是，地下綜合管廊的建設對資金的需求較高，對海東市地下綜合管廊PPP項目從建設到運營期間需要的資金來源、政府和社會資本等所占的股權比例等經濟成本情況和海東市經濟發展情況進行分析，探究海東市能否承擔這項建設，是否會影響到當地的財政可持續性。

二、地下綜合管廊PPP項目法規演進及文獻研究

（一）法規演進

目前我國主要一線城市均建有城市地下綜合管廊，成為國內發達城市市政建設管理現代化的象征，雖然比起發達國家發展較慢，但技術日漸成熟。伴隨著經濟發展，城市基礎建設水平的提高，國家逐漸向西部等不發達城市提出建設綜合管廊的計劃。

綜合管廊將城市發展與市政基礎設施建設緊密地連在了一起，它形式更加多變，但同時由于我國經驗欠缺、政策較不完善、政府等社會資本管理能力不足，在一定程度上制約了我國綜合管廊的發展。2014年全面啟動中央財政支持地下綜合管廊試點城市工作，主要投入到城市中新市區建設、舊城改造、道路新建，將這些具備條件的地區進行試點工作，更加強調綜合管廊建設的重要程度。同期，國務院辦公廳為了加強地下管線建設管理，國務院辦公廳在《加強城市地下管線建設管理的指導意見》中提出：要穩步推進城市地下綜合管廊建設。開始在30多個大中城市進行試點工作，對綜合管廊中遇到的投融資問題、定價收費問題、運營管理等模式問題進行探索。2015年住建部、財政部開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作，頒布《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，對地下綜合管廊建設范圍更加擴大，不僅具備條件的城市新區需要投入管廊建設，一些老舊城區根據客觀條件，比如老舊城區更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等問題將結合實際投入管廊建設，編制地下綜合管廊建設規劃，進行“物有所值”評價，為我國綜合管廊的發展指明方向，并建設一批具有國際先進水平的市政建設。

（二）文獻研究

目前我國主要一線城市均建有城市地下綜合管廊，成為國內發達城市市政建設管理現代化的象征。伴隨著經濟發展，國家逐漸向西部等不發達城市提出建設綜合管廊的計劃，但出現了諸多問題。羅永恩（2019）提出城市綜合管廊建設中積極引入社會資本，面臨投融資難、政府和社會資本雙方長期合作存在矛盾等問題;趙佳等（趙佳，覃英豪，王建波，牛發陽，2018）也認為存在風險管理方面的問題，在信息不充分條件下不能準確識別風險因素進行有效的風險管理;韋海民等（韋海民，劉武巖，2018）提出地下綜合管廊一般是由政府投資建設，存在管廊的日常維護不收費或者少收費的情況。

學者大多數對綜合管廊PPP項目融資及運營費用等問題進行探討研究，但較少涉及綜合管廊PPP項目下政府財政等資金持續性問題，本文將以政府為主導，探究政府能否承擔這項建設，是否會影響到當地的財政可持續性。

三、海東市地下綜合管廊PPP項目概況

綜合管廊實際上是一種地下工程建設，將用于民生生活的通訊設施、疏通排水設施、提供電力設施等留在地表面管線、管道進行更新改造，將其建設在地下，不僅能有效較少城市交通擁堵問題，還能對城市電力、供水等問題迅速找到解決辦法，不用再將管道從地下挖開，既環保又安全。海東市秉承“著力加強民族地區基礎設施建設，增加民族地區可持續發展能力”的文件指導，將政府和社會資本有效結合擴大投資，努力推進海東市城鎮化建設。

海東市運用PPP模式下的BOT模式，給予社會資本或項目公司一定期間的特許經營權（一般為20～30年），同時還承擔著項目前期的融資、建設等活動，特許經營權時間結束后政府收回此項目的所有權。海東市人民政府通過競爭性磋商的方式選中了3家社會資本，組成了項目公司，計劃合作期限為30年，前兩年（2016～2017年）為建設期，之后的28年為運營期。目前，海東市地下綜合管廊項目已經過渡到運營期間。

四、海東市地下綜合管廊PPP項目經濟成本分析

海東市地下綜合管廊項目建設總投資為341，321萬元，包括建設投資333，254萬元、建設期利息5，867萬元，鋪底流動資金2，200萬元。其中建設投資包括工程費用241，036萬元、其他費用67，532萬元、基本預備費24，686萬元。根據本項目工程實施進度的要求，建設期內預計建造里程56.42公里，其中2016年建設22.5公里，預計投資128，797萬元，2017年建設33.92公里，預計投資212，524萬元。項目總投資及分年度計劃如表1所示。

以資金來源渠道分配，申請專項資金120，000萬元（中央專項資金90，000萬元，省級專項資金30，000萬元）股權比例為35%，政府方出資13，584萬元，股權比例為4%，社會資本出資54，337萬元，股權比例為16%，申請銀行貸款153，400萬元，股權比例為45%。

海東市地下綜合管廊項目在建設期通過專項資金補助、政府出資以及社會資本投資方式達到項目的籌集需求。使用者付費（包括入廊費和日常維護費）總額為425，912萬元;政府補貼即可行性缺口補貼，在運營期的前23年里每年補貼金額呈遞增趨勢增加，后5年不再進行補貼，總額為69，061萬元。

根據可行性分析調研報告，政府對其評價得到償債能力較強，項目經濟合理，財務效益可行的結論。我們對此表示懷疑，政府和社會資本各自能承擔多少風險，財政可持續性與項目建設是否相匹配。

首先，在運營期內使用可行性缺口補貼額度逐年增加，在使用者付費不足的情況下，需要政府資金支持才得以運營，增加了政府的財政壓力。查閱海東市財政局數據，2018年和2019年海東市一般公共預算收入為187，000萬元和204，000萬元，一般公共預算支出為2，160，100萬元和2，379，000萬元。財政收入與財政支出呈增長趨勢，財政赤字明顯，加上不斷逐年增加的政府可行性缺口補貼，增加政府負擔同時承擔支出風險。

其次，項目資金需求量大，建設周期較長，回報時間長風險大。建設前期投資吸引了社會資本加入投資，獲得了大量政府的補助，中央和省級專項基金股權占比就達到了35%，還有部分來源于政府做擔保的銀行貸款，增加了隱形負債。在前期選擇社會資本時，政府一定做好調研，選擇財務能力、信用較好的企業，避免增加政府負債。根據運營資金來源表，在運營期間可以在收回成本的前提下有溢余，但是還有一大筆費用支出，政府和社會資本收回的利潤減少，或者存在無利潤、專項基金補助的情況，項目盈利能力不足，影響了政府財政的可持續性，承受巨大的財政壓力。

五、海東市經濟發展分析

青海省位于中國西部，海東市是青海省第二城市，總面積為1.32萬平方公里，常住人口149.32萬人，占全省1.8%的國土，匯集了33%的人口。“十三五”時期，海東市著力發展經濟，存在著政府財政能力弱、政府債務率高等問題，都影響項目建設。寧夏回族自治區作為青海省的毗鄰省份，在2016年也被選為第二批綜合管廊試點城市，將這兩個城市作比較，有重要的參考意義。將兩個城市人均GDP、財政收入等進行對比，進一步分析海東市的財政可持續性問題。

銀川市2016年常住人口219.11萬人，人均GDP為74，288元，地區生產總值16，172，800萬元;海東市2016年常住人口146.17萬人，人均GDP為28，999元，地區生產總值4，228，000萬元。海東市規劃建設里程56.4公里，銀川市規劃建設里程39.1公里，根據里程數額排名，海東市排在第四名，銀川市排在第十三名。海東市人均GDP低，常住人口少，地區生產總值小，但建設里程卻遠遠超過銀川，甚至排在前列，項目建設承受著與之不匹配的財政基礎，增大了建設和運行維護成本。

查閱2015年海東市與銀川市的債務率，寧夏回族自治區銀川市城投債余額為3870000萬元，地方公共財政收入為1710000萬元，債務率為226%。海東市城投債余額為630000萬元，地方公共財政收入為220000萬元，債務率為289%。通過對比，海東市債務率很高，政府在承受巨大的財政壓力進行管廊建設。首先是建設期間籌集資金，政府是否有足夠資金投資，投資積極性是否受損。其次是運營期間，維護項目花費資金能否獲得收益，獲得收益的周期是否變長，政府在負債很高的情況下能否進行可行性缺口補助。最后，項目前期投資資金不夠或在建設期間無法繼續施工等問題，政府為社會資本做擔保向銀行借款可能會變得更加謹慎。

海東市2016年財政預算收入為17.99億元，財政預算支出為205.41億元;2017年財政預算收入為16.83億元，財政預算支出為197.9億元。由于國家在2017年投資方向以及政策方向的改變，2017年財政預算收入和一般公共預算支出都呈下降趨勢，將中央專項基金用于城市用房、園區工業經濟、水污染治理、綜合管廊和城鄉區域等項目建設，支付的資金降低，較上年民生支出有下降趨勢，致使政府財政能力呈下降趨勢。政府進行地下綜合管廊建設，享受中央或省級專項資金的支出同時，擠占民生支出建設，給當地造成極大的壓力。地下綜合管廊建設是一項用之于民的工程，這種情況下利民工程已經改變了原有的建設目的。

六、建議及結語

海東市政府依據政策指導推動地下綜合管廊PPP模式建設，既是國家力推的一項重大改革任務，更是經濟發展新常態下“發揮市場配置資源的決定性作用”的必然選擇，通過項目經濟成本和經濟發展分析存在許多問題，本文對這些問題提出建議。

（一）建議

第一，建立并完善關于海東市地下綜合管廊PPP項目建設完整的評價體系，評價全生命周期的項目建設。在項目建設初期做好規劃，運用“物有所值”評價方法對項目籌資、投資、費用等作出一份完整的預算表。運營期間，提前預估設備更新或改造費用，精準資金使用情況，降低社會資本與政府投資風險。特許經營權結束，政府著重資產的確認以及后續的處理，比如資產的保養或修理。當專項資金不再進行可行性缺口補貼時，項目公司要考慮后續費用支出，嚴格把控資金的來去動向。

第二，將“物有所指”評價方法與績效評價結合，實現項目社會和經濟效益的最大化。政府應建立一套績效考核標準，根據不同項目的特點，設置不同的指標，對項目公司執行能力、運營維護工作等方面進行考核，既為政府資金提供保障，又可以激利工作效率與質量。

第三，隨著PPP模式的不斷發展，相關的政策不足以應對復雜的問題，在此基礎上規范并完善PPP項目政策。例如，PPP項目建設需要完善的政策引導，確認此項目是成熟且運營良好的資產，以產生持續穩定的收益及現金流為目標，保障項目在健康環境下進行建設。

（二）結語

海東市經濟發展弱，推行PPP項目建設值得深思。政府需要重視項目規劃，承受能力范圍。完善綜合管廊 PPP 項目融資結構與投資回報機制，為PPP 項目創建一個完備的競爭環境。同時，重視績效考核評定方法，激勵綜合管廊PPP項目的建設。

籌資期間的專項資金補貼和運營期間的可行性財政缺口補助是有限制的，一旦補助不足，項目公司就要承擔資金賠償風險。政府一定要做好項目考察，對財政收入與財政支出做好預算，保證財政可持續性的狀態下推動經濟發展。

參考文獻：

[1]羅永恩.PPP模式下城市地下綜合管廊項目財務評價研究[J].建筑經濟，2019，40（10）：46-49.

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[7]韋海民，劉武巖.PPP模式下地下綜合管廊入廊定價激勵機制研究[J].地下空間與工程學報，2018，14（03）：585-594.

*本文系2019年北方民族大學研究生創新項目“寧夏回族自治區地下綜合管廊PPP項目財政承諾與財政可持續發展關系研究”（YCX20052）的研究成果之一。

（作者單位：北方民族大學商學院）