美國是否會解除對委內瑞拉石油制裁

王鵬

在俄烏沖突愈演愈烈、全球能源價格飆漲之際，3月5日，一個美國政府高級代表團突然訪問委內瑞拉，引發高度關注。此舉既反映了拜登政府改善石油供應的緊迫心情，也折射了委內瑞拉希望恢復對美石油貿易的積極意愿。從短期走勢看，雙方在能源領域的共同需求有望使委美采取進一步的合作。但是，能源合作只意味著委美關系的局部改善，而非兩國關系的全面轉暖。在改善對委關系方面，拜登政府將面對來自國內的巨大反對聲浪。馬杜羅政府希望美國放松乃至取消對委石油制裁以改善國內經濟困境，然而，即使美國放棄或取消石油制裁，委內瑞拉在恢復石油產能方面仍面臨巨大挑戰。

3月5日訪問委內瑞拉的美國政府高級代表團，成員包括美國國家安全委員會西半球事務高級主管胡安·岡薩雷斯（Juan Gonzalez）。訪問期間，美國代表團與委內瑞拉總統馬杜羅和副總統羅德里格斯進行了會談。此次會談涉及多個議題，核心內容是能源合作。美國官員希望委內瑞拉恢復對美供應石油，而美國將為此放松對委制裁。此次會談兩國沒有達成具體協議，但表示將擇機繼續舉行會談。

此次會談的消息剛一披露，就引發世界范圍的高度關注。

第一，此次會談意味著美國拜登政府試圖借助委內瑞拉緩和全球石油市場波動、平抑油價上漲帶來的沖擊。會晤之日正值美國對俄羅斯實施能源制裁前夕。拜登政府顯然希望以委內瑞拉作為替代性石油供應來源，彌補停止進口俄羅斯石油所形成的供應缺口，緩和市場擔憂情緒。

第二，此次會談意味著美國對委內瑞拉政策可能將出現重大調整。新千年以來，兩國關系持續緊張。2019年，美國不再承認馬杜羅政府的合法性，委內瑞拉宣布與美國斷交。此次會談是兩國在斷交以來首次舉行高級別政府會談，釋放出雙邊關系改善的重要信號。

第三，此次會談意味著美國加緊在全球范圍孤立俄羅斯。近年來委內瑞拉不斷加強與俄羅斯的政治、經濟和軍事合作，成為俄羅斯在西半球最重要盟友之一。烏克蘭危機爆發以來，馬杜羅政府多次表態支持俄羅斯，譴責美國和其他北約國家制造這場危機。此次會談透露出美國有意以放松或解除對委制裁為交換，分化委內瑞拉和俄羅斯的盟友關系，在兩國之間打入一個“楔子”。

從短期走勢看，能源領域的共同需求使委美關系有進一步改善的空間。一方面，美國需要委內瑞拉提供石油，以迅速彌補停止進口俄羅斯石油所導致的供應缺口。另一方面，委內瑞拉希望美國放松對其經濟制裁、尤其是石油制裁，從而能夠利用油價高漲的寶貴機遇增加出口收入。2021年，委內瑞拉國內生產總值增長率為-3.0%。換言之，委內瑞拉已經連續八年（2014～2021）處于經濟負增長狀態。如果石油出口收入實現大幅增長，委內瑞拉的經濟狀況將得到顯著改善。

在會談之后，馬杜羅政府釋放了一系列緩和兩國關系的信號：釋放了兩名被關押的美國人，同意恢復與反對派的對話，明確表態將擴大石油產量，這在客觀上有助于委美能源合作。按照馬杜羅總統的表態，委內瑞拉在2022年的目標是使原油產量達到200萬桶/日。他還表示，委內瑞拉不會把經濟事務政治化，準備向美國出售石油和天然氣。

雖然這次會談釋放了委美關系改善的積極信號，但就整體而言，委美關系的變數依然巨大。兩國政府缺乏相互信任，雙方的政治理念和利益沖突依然尖銳。究竟是馬杜羅政府先向美國供油、換取美國對其合法性的承認，還是美國先承認馬杜羅政府的合法性、委內瑞拉再恢復對美供油？這些棘手問題的解決依然有待更多談判。能源合作僅僅意味著委美關系的局部改善。委內瑞拉外交部長普拉森西亞明確表態，恢復對美石油貿易并不意味著改變委俄之間的密切關系。

誠然，委美關系改善難以一蹴而就，然而，拜登政府調整對委內瑞拉政策的整體環境初步具備。在批評者看來，始于特朗普政府時期的美國對委內瑞拉“極限施壓”政策已經失敗。該政策的主要目標是對委內瑞拉實施全面經濟制裁，迫使其喪失石油出口收入這項國家主要收入來源，最終促成政權更迭。然而，馬杜羅政府在極為不利的內外環境下有效控制住了國家權力，美國承認的“臨時總統”胡安·瓜伊多無力擴大其政治影響力。在拉美整體“向左轉”的背景下，美國孤立委內瑞拉的地區環境不復存在。

在此次會談之前，拜登政府的對委政策已經出現微妙變化。一方面，拜登在今年初重申瓜伊多為委內瑞拉“臨時總統”，再次延長把委內瑞拉視為美國安全威脅的總統行政令。另一方面，拜登政府并沒有嚴格執行針對委內瑞拉石油貿易的二級制裁。2021年9月，委內瑞拉和伊朗簽署一項重質油換取凝析油合約，此后至去年底，已經連續有四批伊朗凝析油在委內瑞拉港口卸貨，美軍沒有進行攔截。

隸屬于委內瑞拉石油公司（PDVSA）的一個廢棄加油站。圖片拍攝于2022年3月17日。

而俄烏沖突使拜登政府更加認識到委內瑞拉的地緣政治重要性。這場沖突引爆了全球能源市場，各國都在爭相尋求能源替代供應來源。委內瑞拉擁有全球最大的探明原油儲量，是世界主要石油出口國，并具有供應美國原油的優越區位和歷史聯系。隨著美國與俄羅斯地緣政治角力的加劇，拜登政府開始把委內瑞拉視為一個必須加以爭取的潛在合作對象，并試圖借助與委內瑞拉的能源合作達成“一箭雙雕”的作用：既能夠依靠委內瑞拉石油彌補自身石油需求缺口，也可以誘使委內瑞拉在美俄之間中立化。

在油價不斷高企的背景下，美國迫切從委內瑞拉進口原油的意圖完全顯現。在實施制裁之前，俄羅斯是美國第三大石油供應國。美國從俄羅斯進口的石油達到67.2萬桶/日（2021年），相當于美國石油總進口量的8%。目前，美國依靠自身原油增產彌補缺口的困難較大。按照美國能源信息局（EIA）的數據，美國的原油產量在2019年達到歷史高位（1228.9萬桶/日），后因新冠疫情沖擊而小幅下降。新冠疫情導致的油價暴跌使許多美國頁巖油生產企業一直心有余悸，不敢急于增加產量。因此，美國在對俄羅斯實施制裁后，亟需在全球范圍尋找替代來源，與委內瑞拉合作就成為當前的一個可行方案。

然而，拜登政府尋求與委內瑞拉開展能源合作，并不意味著拜登政府對委政策的調整，調整對委政策將是一個復雜的政治博弈過程。委美關系是當今世界最具對抗性的雙邊關系之一。這種惡劣的雙邊關系使美國國內形成一種仇視馬杜羅政府的普遍情緒。對于美委日前舉行的這次會談，一些美國政界人物紛紛予以抨擊。聚居在佛羅里達州的委內瑞拉裔移民傾向于支持瓜伊多，這些委裔移民的巨大政治影響力也將對拜登政府形成制約。

美國對委內瑞拉能源合作的著眼點是獲得其石油供應。美國曾長期是委內瑞拉石油的最大出口目的地。美國從委內瑞拉進口石油的規模曾在2004年達到154.8萬桶/日（2000年以來的最高值）。隨著委內瑞拉石油產量下降和兩國關系惡化，美國的進口量不斷萎縮，在2018年下降至46.2萬桶/日。2019年，美國開始對委內瑞拉進行石油制裁，在同年3月完全停止從該國進口石油。而現階段，委內瑞拉恢復對美國出口石油的最大挑戰是產量不足。委內瑞拉2000年石油產量為289.1萬桶/日，而2021年石油產量卻只有55.8萬桶/日，基本處于近50年以來的最低位附近。

委內瑞拉石油產量不斷下滑與一系列國內外因素密切相關。就內部因素看，查韋斯執政以來，委內瑞拉在石油領域實施限產保價政策，委內瑞拉石油公司（PDVSA）把大量收入上交政府，以致用于生產投資的支出受到壓縮，生產設備老化陳舊。由于國內政治矛盾的發酵和公司效益下滑，委石油公司大量的管理人員和技術人員流失國外。就外部因素而言，美國的制裁措施嚴重損害了委內瑞拉的石油生產。制裁導致委內瑞拉失去美國這個最重要的原油出口市場，委企業難以與第三國企業開展石油貿易，不得不依靠俄羅斯的石油公司和銀行規避美國的金融和能源制裁。制裁還使委內瑞拉難以吸引擴大生產所需的外國投資。

為創造更有利的石油生產環境，委內瑞拉迫切希望推動美國放松制裁。兩國代表在會談期間討論了美國放松對委石油制裁的可能性。據稱，美方尋求以變通辦法讓委內瑞拉石油公司暫時重返金融市場，并建議馬杜羅政府給外國石油企業更大的自主權。一旦兩國就放松制裁達成妥協，美國可以為提振委方石油生產發揮直接作用。目前，雪佛龍公司是唯一一個還在委內瑞拉保持運營的美國石油企業，能夠直接參與委方石油增產行動。美國墨西哥灣沿岸的許多煉油廠當初是專門為提煉委內瑞拉重質原油而設計建造。一旦美國恢復進口委內瑞拉石油，這些煉油廠能夠很快恢復運轉。

然而，委內瑞拉重振石油業，所要面對的一個巨大挑戰是如何獲得充足的投資。歐佩克資料顯示，委內瑞拉石油產量在2021年實現增長，并在2022年1月上升至66.8萬桶/日。按照委內瑞拉政府的表述，該國石油產量在2021年底達到100萬桶/日。但上述兩個統計結果距離馬杜羅總統提出的2022年石油生產目標（200萬桶/日）都還有較大的距離。要想擴大產能，委內瑞拉就必須解決債務問題和擴大融資。相對保守的估計認為，委內瑞拉要使石油產量恢復至1998年水平（350萬桶/日），需要580億美元投資，另一種看法認為需要2500億美元投資。換言之，即便美國放松制裁，委內瑞拉能否吸引到如此巨額的投資，目前還是一個未知數。